扶貧新時代

編者按：

消除貧困、實現共同富裕，是社會主義制度的本質要求。改革開放以來，我國大力推進扶貧事業，取得巨大成就。但隨著時代的發展，扶貧開發形勢也發生了重大變化，扶貧工作遭遇新的挑戰。在“十二五”順利開局、全面建設小康社會進入關鍵期的重要時刻，中央扶貧開發工作會議在京召開，全面部署《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，根據新形勢，確定了我國今后十年的扶貧開發工作。

打好新一輪扶貧開發攻堅戰，對于鞏固黨的執政基礎，確保國家長治久安，實現全面建設小康社會奮斗目標，具有重大意義。鑒于此，本刊本期特聚焦“扶貧”，從多視角剖析扶貧工作，以饗讀者。

十一月，寒冬的氣息越來越重。而一股暖流，卻自京都涌出，并迅速傳布到神州大地的每一個角落。

11月29日至30日在京召開的中央扶貧開發工作會議，總結我國扶貧開發工作取得的成就和經驗，分析當前和今后一個時期扶貧開發形勢和任務，全面部署《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》（以下簡稱《綱要》）貫徹落實工作，動員全黨全社會力量，堅決打好新一輪扶貧開發攻堅戰。中央決定，將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年提高了92%，把更多低收入人口納入扶貧范圍。

這一消息，不僅立即占據了各大媒體的醒目位置，也驀然撥動廣大受貧困煩擾的群眾的心弦，讓他們深深地陶醉在提前到來的“春天里”。

隨著《綱要》的頒布實施，我國扶貧開發站上了再出發的新起點。既有的扶貧成績令人欣慰，扶貧標準的新高度令人興奮，但不可否認的是，貧困地區依然是全面建成小康社會的“短板”，扶貧工作所面臨的新問題新挑戰不容小覷。只有清醒地認識所有的優勢與困境，才能真正打好新一輪扶貧開發攻堅戰，才能真正把好鋼用在刀刃上，讓貧困群眾受益，才能真正實現共同富裕，構建和諧社會，推進華夏崛起、民族振興！

扶貧形勢：從絕對貧困到轉型性貧困

長期以來，我國農村地區受經濟、社會、歷史、自然、地理等方面制約，發展相對滯后，貧困人口數量眾多。1978年，我國貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30.7%。

改革開放以來，我國大力推進扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃(1994－2000年)》和《中國農村扶貧開發綱要(2001－2010年)》的實施，扶貧事業取得了巨大成就。截至2010年，按照年人均純收入1274元的扶貧標準，全國農村貧困人口已減至2688萬人，占農村人口的比重下降到2.8%。

與此同時，扶貧開發形勢也發生了重大變化。《綱要》指出，“我國扶貧開發已經從以解決溫飽問題為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段”。

“當前我國面臨的扶貧工作挑戰發生了變化，開始面對中等收入國家扶貧的挑戰。”中國農業大學人文與發展學院院長李小云說，過去我國扶貧工作面臨的是發展相對滯后形成的普遍性、絕對性貧困，現在面對的是以收入不平等為特點的轉型性貧困。

中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴認為，過去扶貧工作著力解決“絕對貧困”“極端貧困”帶來的低層次的基本衣食問題，未來要以“提高發展能力”“縮小發展差距”等更高的標準來解決貧困問題。

“《綱要》強調要進一步完善社會保障制度，重視生態建設，改善公共衛生等非收入性貧困問題。”李小云說，這表明未來要通過扶貧開發工作更好地對財富進行公平分配，更好地結合對弱勢群體的保護進行開發性扶貧。

扶貧難點：不平衡、不穩定、不協調的問題增多

扶貧辦相關負責人表示，雖然我國的扶貧開發工作取得了顯著成就，但仍需清醒地看到，我國仍處在社會主義初級階段，經濟社會發展的總體水平還不高，區域發展不平衡問題突出，制約貧困地區和貧困人口發展的深層次矛盾依然存在，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區發展相對滯后。在發展階段轉換和結構調整加快的雙重背景下，新舊矛盾相互交織，不平衡、不穩定、不協調的問題增多。這些困難和問題加大了扶貧開發的工作難度，新階段的扶貧開發工作任務依舊十分艱巨。

首先，扶貧對象規模依然龐大。按照2010年1274元的扶貧標準，扶貧對象為2688萬。按照中央新提出的2300元的扶貧標準，扶貧對象規模還將擴大。

其次，特殊貧困矛盾突出。特殊貧困現象在西部地區，主要是集中在民族地區和邊境地區；在中部集中在老區和山區；東部有少量的連片貧困區，主要是內部發展差距問題。特殊類型貧困地區是扶貧任務最艱巨的地方。

同時，返貧壓力也很大。在我國現有貧困人口當中，有2/3屬于返貧性質，十分脆弱，處于極不穩定的狀態。市場沖擊成為返貧的重要因素，經濟波動對貧困地區影響很大。同時，中國現在的貧困人口，相當一部分分布在自然災害相當嚴重、生態非常脆弱的地方，而且防災抗災能力相對不足，在氣候變暖，極端氣候事件頻發的情況下，這些人很容易返貧。

還有就是收入差距擴大、相對貧困凸顯問題。2010年農民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入差距達到1.3萬元，城鄉居民收入水平差距擴大到3.23∶1。同時，農村內部收入差距也在擴大，2010年農村內部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的7.5倍。在收入差距逐步拉大的同時，城鄉、區域之間基本公共服務水平的差距也不小。

對此，《綱要》指出，堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。

扶貧重點：把連片特困地區作為扶貧開發主戰場

《綱要》提出，要把連片特困地區作為新時期扶貧開發主戰場。這些地區包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化片區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅宵山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省(四川、云南、甘肅、青海)藏區、新疆南疆三地州。

“我國扶貧工作啟動時首先確立了18個貧困片區，隨后定下592個貧困縣，過去十年里又深入到148200個貧困村，從片到點的三十年扶貧工作，徹底改變了這些地區的貧困面貌。”李小云說，但是三十多年來形成的區域發展差異格局，使得原來生態條件、交通條件、經濟發展比較落后的地區還存在較大差距。在這種背景下，《綱要》提出把貧困程度比較深、相對連片的特困地區作為扶貧開發主戰場，以此解決存在已久的區域發展差異問題。

汪三貴認為，把連片特困地區作為扶貧開發主戰場是“縮小范圍、加大力度”，扶貧攻堅力度在這些地方將更大，扶貧開發工作也會更加有效。

國務院扶貧辦主任范小建表示，國家把扶貧工作重點放在連片特困地區，將加大在教育、衛生、文化、就業、社會保障等民生方面的支持力度，培育壯大特色優勢產業，加快區域性重要基礎設施建設步伐，加強生態建設和環境保護，著力解決制約發展的瓶頸問題，促進基本公共服務均等化，從根本上改變這些地區的落后面貌。

與此同時，《綱要》還提出把“在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口”作為扶貧工作主要對象，“做好連片特困地區以外重點縣和貧困村的扶貧工作”。對于社會各界關心的國家扶貧開發工作重點縣認定問題，《綱要》要求各省(區、市)“根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少”，同時“重點縣減少的省份，國家的支持力度不減”。

扶貧任務：從解決溫飽為主到“兩不愁三保障”

《綱要》提出，未來十年農村扶貧開發工作目標是“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”。

李小云認為，“兩不愁三保障”的通俗表述實際上反映出我國扶貧形勢的變化，從過去以解決溫飽問題為核心向給予貧困人口更有尊嚴的生活轉變。“‘兩不愁三保障’是多元的目標，不僅僅是提高收入，還包括保障教育、醫療、住房服務等，表明我國扶貧工作從過去相對狹義的開發性扶貧進入到相對廣泛的大扶貧領域。”

汪三貴認為，保障義務教育、基本醫療和住房是強調基本公共服務均等化的體現，未來中國經濟發展將更加注重轉變經濟發展方式和統籌發展，實際上是縮小差距，使經濟發展惠及包括低收入人群在內的所有人。

他說，當前在發展不均衡的情況下，需要通過專項轉移、落后地區一攬子轉移、資源稅改革等財政手段，推進基本公共服務均等化的建立。

范小建介紹，新時期扶貧開發工作將進一步強化專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的工作格局。專項扶貧重點是實施整村推進、以工代賑、產業扶貧、就業促進，對革命老區、民族地區和邊疆地區要給予重點扶持；行業扶貧根據部門職責，幫助貧困地區發展特色產業，加快基礎設施建設，重視能源和生態環境建設，為扶貧對象創造更好的發展條件；社會扶貧將進一步加強定點扶貧工作，推進東西扶貧協作，廣泛動員企業和社會各界參與扶貧。

通過上述努力，最終實現“貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”的目標。

扶貧方針：扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接

《綱要》提出：“堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。”其中，“把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。”

我國農村最低生活保障制度始于2007年，目的是將家庭年人均純收入低于標準的所有農村居民納入保障范圍，以穩定、持久、有效地解決農村貧困人口溫飽問題。截至2010年底，全國農村低保覆蓋人口達到5214萬人。

李小云指出，單靠扶貧開發不能解決低收入人群在轉型過程中由于權利缺失造成的福利損失，因此需要重視社會保障制度的建設，實施低保等普惠性政策。“扶貧機構不能只搞開發式扶貧，要兼顧建立社會安全保障網的建設，防止返貧現象的發生。”

“扶貧開發和農村最低生活保障制度既有分工也有合作。”汪三貴說，社會保障是保障基本生存，扶貧開發的目標是在更高能力上進行扶貧開發、提高自我發展能力。在收入不平等的情況下，對貧困人口有針對性的開發性扶貧尤為重要。

“部分貧困人群沒有開發脫貧能力，只能靠社保維持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶貧開發支持；更高層次的人只需要扶貧開發支持，有能力利用市場機制去賺錢和積累財產。”汪三貴說，扶貧開發和以農村最低生活保障制度為核心的社保制度要更好地有機銜接起來，形成扶貧開發的合力。

扶貧標準：更接近國際貧困標準線 更多低收入者享受扶持

中央扶貧開發工作會議宣布，根據到2020年全面建設小康社會目標的要求，適應我國扶貧開發轉入新階段的形勢，中央決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年1196元的標準提高了92%，對應的扶貧對象規模到今年年底約為1.28億人，占農村戶籍人口比例約為13.4%。

據悉，經過此次大幅上調，中國國家扶貧標準線與世界銀行的名義國際貧困標準線的距離為史上最近。世界銀行2008年宣布，將國際貧困標準從每天生活費1美元提升至1.25美元。按照11月29日人民幣市場匯價1美元兌6.3587元人民幣計算，中國新的國家扶貧標準大致相當于每日1美元。

提高扶貧標準，最直接的影響是讓更多低收入群體享受到政策的扶持，逐步解決收入差距過大的問題。中國社科院農村所原副所長杜曉山表示，提高扶貧標準，有幾方面的意義。首先，加大對貧困人口的扶持，有利于縮小貧富差距。其次，體現了中央對貧困問題的重視。隨著中國經濟實力的增強，中央應該加大對中西部地區、貧困地區人民改善生活的扶持力度。

過去一直說貧困人口減少，但事實上實地了解后會發現，貧困人口和地區存在很多非常嚴重的問題，諸如入學、醫療等問題，所以以前單純說貧困人口減少，不夠實事求是。

國務院扶貧辦主任范小建表示，新的扶貧標準符合我國全面建設小康社會進程中扶貧開發工作的實際。第一，這個標準與到2020年穩定實現扶貧對象“兩不愁三保障”的奮斗目標相一致，不僅考慮了吃飯、穿衣、住房等基本生存的需要，也考慮了部分發展的需要。第二，這個標準與“低保維持生存，扶貧促進發展”的減貧工作定位相一致，考慮了扶貧對象發展生產、增加收入的需要，有助于扭轉發展差距擴大趨勢。第三，這個標準與各省份自定扶貧標準的情況基本一致。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》頒布后，全國已有29個省區市提出了制定地方扶貧標準的意見，目前，全國31個省區市地方扶貧標準的平均值約2200元。第四，這個標準穩妥可行。只要我們不斷加大投入和工作力度，實現這個新標準所確定的扶貧對象減貧目標經過努力是可以實現的。

提高扶貧標準，是扶貧事業取得巨大成就、進入新階段、向更高目標邁進的必然要求。新標準既有利于覆蓋更多扶貧對象，使剛越過溫飽線的貧困農民盡快實現脫貧致富，又充分體現了中央解決好農村民生問題、努力縮小城鄉與區域發展差距的堅強決心。

范小建說，有人拿我國的扶貧標準與所謂的“國際標準”比較，說我國扶貧成績大是因為標準低，扶貧標準提高后，扶貧對象大規模增加，我國扶貧成績也應打折扣，這是一種誤解。與我國經濟發展水平和全面建設小康社會的要求相比，我們以往的扶貧標準是比較低，因此中央明確要逐步提高扶貧標準， 同時需要說明，按照中國政府上世紀80年代的標準，改革開放30多年，中國的貧困人口減少了將近2.5億；根據世行提供的資料，如果按照世行向聯合國推薦的標準，從1981年到2008年，中國的扶貧人口減少了6.76億；前兩年世行發表過一個研究報告，指出過去25年全球減貧成績的70%左右來自于中國。可見，中國的減貧成就舉世公認，以上數據也說明，扶貧成績與標準之間沒有必然聯系，成績的大小，關鍵取決于決心和措施。

根據經濟社會發展水平適時調整扶貧標準是國際慣例。根據我們初步掌握的情況，目前有88個發展中國家有扶貧標準，過去20年中，有35個國家調整過自己的扶貧標準，完全按照所謂國際標準來制定本國標準的只是極少數國家。

前不久，美國政府人口普查局公布了一組數據，說美國的貧困發生率是15.1%。而按照中國政府新的扶貧標準，貧困發生率13.4%，有人懷疑中國還是不是一個發展中國家。

范小建說，美國的貧困標準是四口之家年收入低于2.2萬美元，大約每人每天收入15美元。中國新的扶貧標準與美國標準不能簡單相比，中國的人均GDP也還不到美國的1/10，排全球九十多位。盡管我國的扶貧開發取得了舉世矚目的巨大成就，但我國仍是一個發展中國家，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，扶貧開發是長期歷史任務。對此，我們必須保持非常清醒的頭腦。

扶貧思路：在政策基礎上“授人以漁”

對于今后扶貧工作的開展，業內人士提出如下思路：

其一，完善扶貧戰略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性。

在下一個10年的扶貧開發過程中，將會形成貧困人口“基本生活靠最低保障，脫貧致富靠扶貧開發”的新機制。因此，不斷完善扶貧戰略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性，對于確保我國下一個10年扶貧戰略的順利實施具有重要意義。積極探索建立貧困人口識別機制、分類幫扶機制、動態監管機制，力爭做到準確識別貧困人口，提高政策的針對性和有效性。對經過甄別的農村低保對象，力爭做到應保盡保，通過救濟式扶貧解決其基本生活問題；對農村具有勞動能力的扶貧對象，根據不同情況給予貸款貼息、產業扶持、轉移培訓等方面的扶持，通過開發式扶貧促其脫貧致富。通過救濟式扶貧與開發式扶貧的有機結合，實現對貧困地區農村貧困人口既全面扶持，又做到因戶施策，可大大提高扶貧政策的針對性和有效性。

其二，結合產業化扶貧，提高貧困地區的自我發展能力。

產業化扶貧是增強貧困人口“造血”功能和提高自我發展能力的很好方式，也是推進貧困人口在脫貧基礎上實現穩步致富的重要保障。我國要在2020年實現全面建設小康社會的宏偉目標，不僅要解決絕對貧困人口的貧困問題，而且還要保障這些人口能夠穩步走向致富的道路，與全國人民一道分享我國經濟社會快速發展的成果。實行產業化扶貧，還可以調動貧困人口參與脫貧致富的主動性，實現由以往被動扶貧向主動脫貧的轉變，提高貧困人口的參與性、主動性和責任心。產業化扶貧，一是要積極發揮貧困地區的比較優勢，積極推進貧困地區資源優勢向產業優勢轉變。貧困地區在發展生態農業、特色農業、風俗旅游、紅色旅游等方面往往具有獨特的比較優勢，但是由于缺乏戰略投資者，資源、資本、管理和市場之間很難形成有效對接。貧困地區要結合國家的相關扶持政策，積極引進戰略投資者，引進先進的管理模式，促進資源優勢向產業優勢的轉變，培育符合國家產業導向的新的產業增長點。二是調整國家的相關財稅政策，讓貧困地區在資源開發過程中能夠得到更大收益。我國有不少貧困地區往往也是資源富集地區，如煤炭、石油、天然氣、水電、有色金屬、黑色金屬礦產等，國家要調整相關財稅政策，這些貧困地區在資源開發過程中能夠有更多的收益。■