從為民做主到讓民做主——參與式預算的浙江溫嶺樣本

近日，浙江省明確提出，要推行“參與式預算”等基層新做法，以提高政府財政預算、部門預算的科學性和透明度。

參與式預算，是由基層人大負責組織，人大代表和群眾代表參與，對政府及部門預算編制、預算執行情況進行民主懇談，從而實現實質性參與的預算審查監督。

現狀：星星之火 燎原之勢

自浙江溫嶺試驗后，哈爾濱、無錫、焦作等地紛紛效仿

“會議經費200萬，是不是過多了？”在今年2月召開的溫嶺市新河鎮第十五屆人民代表大會第六次會議上，一位人大代表的提問讓整個會場陷入熱議。據介紹，此次會議共兩天議程，除了聽取和表決政府工作報告和接受一名副鎮長的辭職外，剩余時間就是專門審議這份支出總額為1.553億元的2011年財政預算。

新河鎮黨委書記朱寶卿說：“5年前，人大開會討論政府預算報告時，可沒有現在這么熱鬧。原因是當時政府提交的預算報告只是粗略地列出十幾個支出大項，沒有進一步細化，人大代表不清楚政府到底要把資金用在哪里、如何使用?！睖貛X市民主懇談辦公室副主任陳奕敏進一步說： “而從2006年起，由于條分縷析，新河鎮的預算賬本已經變成了厚厚一沓。人大代表們看得懂了，也能發現問題、提出問題了?！?/p>

其實，人大代表能夠充分發揮職能作用的重要原因，還在于新河鎮人民代表大會召開之前，鎮人大已經就政府預算問題做了大量的準備工作，比如成立專門的財經小組，并且按照部門分為農業、工業和社會事業三個小組，召集民意代表舉行民主懇談會，初步審議預算草案，形成初審報告。

在鎮人民代表大會會議期間，首先，鎮政府要向大會作出預算草案的報告，各財經小組也要對各自的預算草案初審情況進行報告。其次，人大代表就這些草案提出意見和建議，然后對預算的初審報告和人大代表針對草案提出的意見和建議進一步討論，最終形成預算修改方案，再由代表們審議預算修改方案，5名以上的人大代表聯名提出預算修正議案。最后，人大主席團審查代表們的預算修正議案，再通過大會投票表決預算修正議案和預算草案。

“參與式預算推行以來，新河鎮再也沒有出現政績工程或者鋪張浪費現象，錢都花在刀刃上，新河鎮的發展水平不斷提升?！毙潞渔傛傞L趙永輝曾表示。

財政是否分配妥當，一個重要指標就是老百姓的生活是否得到改善。在新河鎮開展參與式預算的同時，澤國鎮也創新出自己的一套辦法。該鎮的參與式預算高度重視民眾直接對城鎮基礎建設項目的直接參與，其具體程序為：一是由政府會同專業人員研究和分析，提前選擇預算項目并分配資金，把這些資料制成民意調查問卷。二是通過隨機抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮人群中隨機產生民意代表，參加預算民主懇談。三是民意代表在開會期間填寫民意調查問卷，根據調查結果來對政府項目進行優先排序。四是政府和民意代表在通過討論和協商的方式進行交流后，讓民意代表再次填寫已經整理排序好的調查問卷。五是鎮政府召開會議，根據民意代表提出的建議和調查問卷的結果制訂一份優先方案。六是在鎮人民代表大會上，鎮政府將優先方案提交給大會審查討論并投票決定。

因為集思廣益，財政預算更透明；因為不斷修正，財政預算更科學。繼新河、澤國試驗后，2009年，溫嶺市出臺《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》，將鎮級預算民主懇談正式導入規范化、法制化軌道，目前參與式預算的范圍已擴大到11個鎮和5個街道。

星星之火，可以燎原。參與式預算在浙江溫嶺初露端倪之時，就被“移植”到哈爾濱、無錫、焦作等地的鄉鎮、街道，并得到因地制宜的創新。

特點：激活人大 發揚民主

財經小組、修正權和民主懇談會讓民意在預算中得以更好地體現

“84人贊成，10人反對，3人棄權，此修正案通過?！敝鞒秩嗽捯舾β?，會場內掌聲四起。

“很滿意！”今年2月，在浙江溫嶺新河鎮第十五屆人民代表大會第六次會議上，50歲的林和平領銜其他人大代表聯名提出了一項“預算修正議案”，要求鎮政府安排財政預算，在塘下服務區3至5個村建立聯合護村隊，開展社會管理試點工作。他表示：“以前，預算都只是政府和少數專業部門的事情，幾乎不可能有群眾參與。如今，我們不僅能發言，而且我們提出的議案還能被采納，我們很滿意！”

“以票決方式替代過去的舉手或鼓掌通過，可以讓每一位人大代表真實地表達自己的意愿?！币恢标P注浙江溫嶺預算改革工作的浙江大學公共管理學院政治系主任郎友興教授曾認為，“鄉鎮人大采取票決的方式來表決財政預算報告，在全國實屬罕見?！?/p>

其實，更為罕見的是人大代表的預算修正權在這里被運用得活靈活現。按照規定，針對政府向人大會議提出的財政預算案，5名以上鄉鎮人大代表聯名就可以提出預算修正案，修正權限包括削減、否決和增加，但必須在預算的范圍內進行，以保持預算平衡。最后由大會投票表決通過經修改的預算案和預算修正案。表決一旦通過，政府必須修改預算方案，并具有法律效力。

隨著參與式預算的推行，尤其是對預算法中審議程序的嚴格遵守，人大的職能作用被完全激活。再比如，根據地方組織法和代表法的有關規定，鄉鎮代表應當組成小組聯系選民，開展活動。在新河鎮的參與式預算模式中，財經小組除了例行審議預算草案、依法參與預算編制之外，還負責預算執行情況的平時監督。尤其是一旦政府預算在執行過程中出現重大變動，財政小組都及時向人大主席團報告，并由人大主席團召開鎮人民代表會議，進行依法審議、表決。同時，財經小組在會議期間和閉會期間還要負責聯系選民，召開民主懇談會，其職能作用完全拓展到預算的各個環節。

參與式預算帶來了新氣象、新變化。在參與式預算中有兩股不可忽視的力量，一是人大代表，二是民意代表。如果說人大代表的原有職能作用在工作機制、方式轉變的背景下得以更為充分的實現是一種技術性的改革，那么，從“為民做主”到“讓人民做主”，參與式預算可謂思想的重大突破。

“民主懇談會”已經成為參與式預算的旗幟和品牌。在溫嶺，它早已深入人心，廣泛運用。在新河鎮，廣大群眾在財經小組的組織下，共同商討政府的預算草案，甚至可以旁聽鎮人大會議；在澤國鎮，民主懇談會與人大審議“相伴相生”。同時，為了避免民主懇談會的缺點，如安排不平等、缺乏代表性和結果不明確等，澤國鎮在民主懇談會中還穿插諸多活動，如鎮人大向參與者提供了包含正反方意見的資料；由訓練有素的主持人主持小組討論，小組討論中形成的問題遞交給大組會議上討論；協商前后分別進行兩次民意調查，比較兩次民調結果，可反映公民的意見的變化，尤其是將第二次民調結果作為預算決策的依據。

溫嶺市委黨校朱圣明撰文指出，公眾參與是對代議制的補充和矯正。社會公眾可以直接參與到政府預算的審議和討論中來，還可以清楚地知道政府項目的實施過程。通過參與式預算的試驗，老百姓對政府政策有了更好的認識，自己的意愿也得到了體現，財政資金的使用透明化了，民生的改善也有了更好更多的期盼。

思考：全面推行 任重道遠

鞏固現有改革成果，實現可持續發展，制度化是當務之急

參與式預算不僅能實現程序上的公平、公正和公開，而且在公民參與的過程中將預算的公共性表現得淋漓盡致。郎友興表示，各地“參與式預算”改革試驗已經指出了中國地方治理變化的方向民主治理。

“參與式預算還只是游離于制度框架之外。”中央黨校政法教研部汪瑋撰文指出，“參與式預算雖然提高了預算的民主化，強化了人大的職權，但它沒有法律和制度的保障。而這種形式如想獲得生命力，具有合法性，就必須與當前人大制度結合，將它導入制度框架之內。這就需要完善相關的法律法規，使之制度化、合法化，并進行與公共預算相配套的一系列改革，使參與式預算與現行的人大制度相協調?！?/p>

“參與式預算的實施也需要相對較為理性的公民。但是，由于一直以來一般公民很難介入預算決策過程中，難免存在認知上的障礙。另外，由于預算自身的專業性，也為普通民眾參與預算決策過程設置了某種天然屏障。公共預算要真正實現‘讓民做主’，還有很長的路要走。”南開大學經濟學院副教授馬蔡琛認為，“人大代表的素質也是改革成功與否的關鍵。他們不僅僅是人民群眾的代表，也是審議預算的主力軍?！?/p>

專家表示，為了鞏固現有改革成果，使其可持續發展，推進參與式預算的制度化是當務之急。湖南大學政治與公共事務管理學院教授龍太江表示，在已經開始實施參與式預算的地方，首先，應當把公民參與當作每年預算安排的必經程序確定下來，從而保證參與式預算不因地方領導人的更換或者其意志的改變而終止。其次，在對現有參與式預算實踐進行深刻總結的基礎上，對參與式預算的組織者、日期、時間長度、參與方式、參與內容等方面進行合理確定，并加以公布，形成對參與式預算的確定預期，保證公民參與預算決策的有序進行。再次，中央或省級政府層面對地方政府參與式預算制度化要提供支持，以最終形成參與式預算的長效機制。

針對參與者的素質問題，馬蔡琛表示，由于專業知識的欠缺，公民參與中的不作為和非規范性作為都是制約預算參與效果的重大障礙，需要全面推廣普及公共預算的基本知識，提升立法監督機構的預算管理權威。同時，可以進一步加強人大審議制度，如逐步推行建立人大代表預算審議興趣小組，就社會廣泛關注的重點預算支出項目引入參與式預算管理方式，通過民主懇談等多種方式，推進預算審議的精細化管理和常態化監督。

郎友興接受媒體采訪時表示：“參與式預算還需要四方面的努力，一是要做到取信于民；二是要將參與式預算制度化，包括技術上如何完善等問題；三是民眾要提高素質，學會如何參與；四是要將這些改革措施變為地方官員與民眾的習慣?！?■

《中華人民共和國預算法》相關條目

第三十七條：國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。

省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行初步審查。

縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。

第三十九條：中央預算由全國人民代表大會審查和批準。

地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。

第四十條：鄉、民族鄉、鎮政府應當及時將經本級人民代表大會批準的本級預算報上一級政府備案?？h級以上地方各級政府應當及時將經本級人民代表大會批準的本級預算及下一級政府報送備案的預算匯總，報上一級政府備案。

縣級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規定報送備案的預算匯總后，報本級人民代表大會常務委員會備案。國務院將省、自治區、直轄市政府依照前款規定報送備案的預算匯總后，報全國人民代表大會常務委員會備案。