香港公屋為誰而建?

我們應(yīng)該如何看待“公共房屋(Public Housing)”？回看香港公共房屋走過近六十年，經(jīng)歷3個重要階段，在不同的時代背景下，發(fā)揮著不同的功能，包括“容器”“支持器”及“調(diào)節(jié)器”。透過此3個功能，可以厘出一條香港公營房屋歷史與政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系的脈絡(luò)。

不少有關(guān)香港公共房屋歷史的討論中，都從1953年12月25日那場大火開始談起，認(rèn)為那是香港公屋的起點(diǎn)。是的，如果從政府直接參與建設(shè)公共房屋的角度來看，是沒有錯。但事實上，早在1948年，部分社會精英便組成了“香港房屋協(xié)會（Hongkong Housing Society）”，在政府的土地資助之下，于1952年興建第一幢勞工房屋(Labour Housing)：上李屋邨。然而，大規(guī)模地興建公屋工程，還是1953年那場大火之后。必須注意的是，大火只是政府直接參與興建公屋的導(dǎo)火線。

二次大戰(zhàn)之后，香港人口急速上升，從1945年的60萬急增至1950年的250萬，人口急速膨脹所帶來的是租金暴升、食物短缺、社會治安快速失序。政府文件顯示，為了安置這批半難民性質(zhì)的人口，興建大量臨時房屋是實時解決之道。在石硤尾大火及同時期多次寮屋區(qū)火災(zāi)后，港英政府首先興建大量“包寧平房”以安置災(zāi)民，接下來，便興建大量的“七層大廈”，即我們今天稱作的“徙置大廈(Resettlement Estate)”。

從1954年至1961年間，港英政府共建115幢“H”形及31幢“I”形徙置大廈，安置了至少30萬人口。這個時期，公共房屋的功能主要是一個“容器”，一個政府為了安置人口而制造的容器。這一點(diǎn)，從早期的公屋建筑設(shè)計及入住安排，可以看得很清楚。1954年，石硤尾徙置大樓建成，其建筑設(shè)計是，在1幢7層大廈里，每層共60個單位，每個單位的面積均是11.5平方米。這種設(shè)計，明顯沒有考慮到每戶家庭成員數(shù)目不同的問題。而入住安排方面，每個單位規(guī)定進(jìn)住5名成人，10歲或以下的小孩，均被當(dāng)成是“半個成人”看待。因此，一個有趣的現(xiàn)象是，在同一個單位里，會住著3家人：1對夫婦和1名6歲小孩，1名母親和1名3歲小孩，還有1名女子。在徙置大廈興建初期，這種居住情況非常普遍。這意味著，規(guī)劃者在興建公共房屋時，并沒有將公共房屋看做是一個人們的安居之所，更大的功能，是將人口塞進(jìn)去。

這種情況，到了60年代有很大的轉(zhuǎn)變。從50年代開始，到60年代中期，香港工業(yè)發(fā)展勃蓬，成為西方國家的工廠。與此相對應(yīng)，1947年，香港工人人數(shù)只有約五萬二千人，但到了1962年，這數(shù)字已經(jīng)上升至接近三十萬；同一時期，工廠數(shù)目也從988間增加至7305間。這個時期，新興工業(yè)區(qū)像荃灣、新浦崗等快速發(fā)展，同時，大量的公共房也出現(xiàn)于這些工業(yè)區(qū)的周邊。1961年，公共房屋總約有一萬一千個單位，到了1971年，各類型的公共房屋數(shù)目（包括徙置區(qū)及各類型的廉租屋（Low Cost housing））已增加至23722間。

值得注意的是，這個時期興建的公共房屋，從空間上，已開始照顧到個人及家庭的需要，譬如，每個單位雖然和早期徙置大廈一樣，也是沒有固定房間，但同一幢大廈內(nèi)，已開始出現(xiàn)不同面積的單位，以提供擁有不同數(shù)目成員的家庭需要。此外，單位內(nèi)也設(shè)有廚房及浴廁，居民不需再使用公共廁所及浴室，也不用再于走廊煮飯炒菜。這個時候，已極少出現(xiàn)一個單位居住一個以上家庭的情況，居民只需要繳交相對低的租金，便可享受到較佳的生活環(huán)境，并且距離工作地點(diǎn)不遠(yuǎn)。以上兩個特點(diǎn)，可以大大降低工業(yè)生產(chǎn)過程中資方成本，學(xué)者M(jìn).Castelle曾撰文分析，這個年代的公共房屋，對工業(yè)發(fā)展有很大作用。因此，這個時期的公共房屋的功能，已明顯從“容器”而轉(zhuǎn)變成“支持器”——一個支持工業(yè)發(fā)展的空間。

公共房屋發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持器的功能，直到1971年麥理浩(Murry MacLehose)上任香港總督之后，才出現(xiàn)明顯變化。這個變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在1976年。當(dāng)年，麥理浩政府宣布“居者有其屋（居屋）”政策，“居屋”年代宣告來臨。在整個公共房屋的系統(tǒng)里，居屋與之前一連串的勞工房、徙置大廈、廉租屋等等（1972年統(tǒng)稱“公屋”）最大不同點(diǎn)，就是居屋是可予買賣的，而前者則是以租賃為主（前幾年，特區(qū)政府也曾推出出售公屋政策，但后來停止了）。居屋被售賣，意味著公共房屋的商品化過程，在這個商品化的過程中，我們看到公營房屋的功能又隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。70年代末80年代初，是香港地產(chǎn)商發(fā)跡的年代，而他們的發(fā)跡，又往往跟公共房屋有密切關(guān)系。我們看到，公營房屋的功能從60年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“支持器”，變成私人房地產(chǎn)市場、甚至是整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”。

公營房屋在70年代開始發(fā)揮“調(diào)節(jié)器”的功能，主要體現(xiàn)在兩個方面。從居屋建成開始發(fā)售的時候，其售價已經(jīng)注明要與私人房地產(chǎn)市場掛鉤，為同等私人房屋價格的三成左右。從這個時候開始，公營房屋已經(jīng)逐漸失去給予市民“安居”之用的功能，為了調(diào)節(jié)私人房屋市場的價格，不會被批評為搶掉太多私人市場的利潤，當(dāng)私人房地產(chǎn)價格上升時，它必須隨之上升，根本不考慮市民是否有能力去買，這就是我們今天看到三百多萬一個居屋單位的背景。

除了價格，居屋興建的數(shù)量，也是調(diào)節(jié)私人房地產(chǎn)市場的工具。2002年，金融風(fēng)暴之后，香港樓市泡沫爆破，經(jīng)濟(jì)一蹶不振，出現(xiàn)大批負(fù)資產(chǎn)人士，地產(chǎn)商更是怨聲載道。此時，特區(qū)政府“為了挽救樓市”，宣布永遠(yuǎn)停止出售及興建居屋。結(jié)果，香港的樓價真的如政策所愿，短短三四年內(nèi)便回升，直到今年，香港的樓價已經(jīng)超越1997年樓市泡沫爆破前夕的標(biāo)準(zhǔn)。這個時候，民間反地產(chǎn)霸權(quán)的聲音正隆，政府又不得不又復(fù)建居屋，但前提是，“當(dāng)樓價下降時，會隨時停建”！為什么政府興建公共房屋的考慮，不是以市民的安居需要為依歸，而是以私人市場的利潤為依歸？！

今天，香港大概有逾三成人住在租賃的公共房屋，六分之一人住在出售的公共房屋，即居屋，其他大概一半人口，就必須承受私人房地產(chǎn)市場的巨大壓力。試問，如果政府增建租賃式的公屋及居屋，而且將居屋售價與私人市場脫鉤，是否可以解決地產(chǎn)霸權(quán)的問題？偏偏，特區(qū)政府沒有。

香港公共房屋的功能，走過容器、支持器和調(diào)節(jié)器的年代，逐漸從一個居住的空間變成一個調(diào)節(jié)商品市場的空間，成為建構(gòu)地產(chǎn)霸權(quán)的重要元素。當(dāng)一些地區(qū)希望拿香港的公共房屋經(jīng)驗作為借鏡的時候，不應(yīng)只看到有三成人住在低廉租金的公屋里，還應(yīng)看到這個結(jié)構(gòu)的另一邊，有另外五成人每天為居住問題奔波困頓。（作者系法國巴黎大學(xué)哲學(xué)系博士候選人）