本刊執(zhí)行總編朱敏對(duì)話程曉陶教授:中國(guó)水利的“公地悲劇”

今年的“中央一號(hào)”文件破天荒地將水利作為了政策主題。7月8日～9日在京召開的中央水利工作會(huì)議，竟然驚動(dòng)了8位政治局常委。這是新中國(guó)成立以來首次以中央名義召開的水利工作會(huì)議，第一次把治水提到了關(guān)系國(guó)家安全的高度，并且制定了一攬子水利改革發(fā)展的10年目標(biāo)。一時(shí)間，水利成了官方、資本市場(chǎng)、媒體和民間最熱的詞匯之一。

與此相對(duì)應(yīng)的是，水利這個(gè)硬幣的另一面——干旱和洪澇，近幾年也是格外搶眼。5月以來長(zhǎng)江中下游地區(qū)湖北、湖南、安徽、江西、江蘇五省的“旱澇急轉(zhuǎn)”，震驚全國(guó)，直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)百億；還有8月湘、貴、渝持續(xù)高溫導(dǎo)致的旱情，加上去年的西南五省大旱，甘肅舟曲泥石流，以及頻頻告急的城市內(nèi)澇等，大大小小的水旱災(zāi)害讓人應(yīng)接不暇，給經(jīng)濟(jì)和民生造成了較大影響。

為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展了、科技進(jìn)步了，卻依然不能減少水旱災(zāi)害？這么多年中國(guó)水利建設(shè)成效如何？水利投入是否合理？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)水利影響幾何？未來十年，水利總投入4萬億元對(duì)水利產(chǎn)業(yè)有哪些投資機(jī)遇？帶著這些問題，朱敏總編與著名水利專家程曉陶進(jìn)行了深度交流，其觀點(diǎn)極具前瞻性和穿透力，許多政策建議頗有參考價(jià)值。

三峽效應(yīng)被炒作？

朱敏：干旱和洪澇災(zāi)害自古有之，至今依然未能解決。但今年上半年，中國(guó)長(zhǎng)江中下游地區(qū)以及其他省市的“旱澇急轉(zhuǎn)”現(xiàn)象觸目驚心，可謂旱澇兩重天，這種狀況從科學(xué)角度究竟應(yīng)該怎么解釋？

程曉陶：從全世界范圍來看，中國(guó)處于亞洲，受季風(fēng)氣候影響，有非常明顯的雨季和旱季，降雨不僅年內(nèi)分布不均，而且年際變幅很大，易于形成干旱和洪水，這與世界上其他一些國(guó)家不太一樣。比如歐洲的英國(guó)，一年的降雨，每個(gè)月幾乎是平均的，沒有雨季和旱季這么明顯的落差。所以在中國(guó)水旱災(zāi)害發(fā)生得更為頻繁，這是自然條件使然。另外一個(gè)因素是，中國(guó)人口多，高風(fēng)險(xiǎn)的地方?jīng)]法回避。比如分蓄洪區(qū)，明明知道大洪水來了是要受淹的，但那里還居住著上千萬人口。所以，自然因素和實(shí)際狀況決定了中國(guó)水旱災(zāi)害的發(fā)生歷來就很多。

另外，中國(guó)又具有國(guó)土遼闊的特點(diǎn)，過去一說就是南方水多、北方水少，但這并不是說南方就是洪澇、北方就是干旱，只是表示北方發(fā)生洪澇的概率要小一些，但是真要發(fā)生洪澇了，其強(qiáng)度并不比南方弱。比如一小時(shí)或日降雨量，北方的指標(biāo)一點(diǎn)也不比南方小。南方水多，也不是說南方就沒有干旱，它也是概率小一點(diǎn)的問題。今年南方五省的大旱，歷史上并不是沒有發(fā)生過，只是這種現(xiàn)象發(fā)生的幾率少一些而已。比如1856年、1934年長(zhǎng)江中下游都發(fā)生過五省大旱。

其實(shí)最需要警惕的是“旱澇急轉(zhuǎn)”。五月份還在那抗旱呢，很可能一場(chǎng)雨就轉(zhuǎn)成洪澇了，因?yàn)橐呀?jīng)處在汛期中間。不過，旱澇急轉(zhuǎn)在水利里面根本不稀奇，歷史上就有很多先例，也不是什么新詞。比如1963年，河北省正在召開全省抗旱工作會(huì)議，突然大雨就來了，與會(huì)的干部馬上回去組織群眾抗洪去了。

朱敏：我們注意到，民間目前有一種觀點(diǎn)，說這些水旱災(zāi)害之所以如此頻發(fā)和嚴(yán)重，一定程度上是由三峽水庫(kù)造成的。不知道您對(duì)此是怎么看待的？

程曉陶：我認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不對(duì)的。現(xiàn)在這種旱澇急轉(zhuǎn)大起大落的現(xiàn)象，實(shí)際上與氣候變暖是有一定關(guān)系的。目前的溫暖化水平是自宋代以來1000年所沒有的。這種氣候變暖使天氣持續(xù)晴朗的地方蒸發(fā)量變大，更易形成干旱；而持續(xù)被云層籠罩的地方，蒸發(fā)減少，降雨量大，就易于形成洪澇。從全世界的統(tǒng)計(jì)來看，20世紀(jì)60年代和70年代，干旱的影響是最大的，非洲因此餓死很多人，洪水影響相對(duì)輕一點(diǎn)。到了上世紀(jì)80年代后期，洪水的影響急劇上升，可是干旱的影響又降下去了。21世紀(jì)以來，洪水仍然居高不下，干旱又迎頭趕上。這個(gè)現(xiàn)象不單單發(fā)生在中國(guó)，這是拿全世界數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)出來的，當(dāng)前全球就處在一個(gè)水旱災(zāi)害頻發(fā)并重的階段。

去年西南五省大旱的時(shí)候，湄公河流域，印度的西部、南部，非洲的北部也是同樣的干旱?？匆幌氯澜绺珊档燃?jí)的地圖就清楚了，不光云南這一塊是紅顏色的重旱區(qū)。今年中國(guó)長(zhǎng)江中下游五省大旱的時(shí)候，德國(guó)和法國(guó)也發(fā)生了百年不遇的大旱。所以這種現(xiàn)象不是咱們國(guó)家所特有的，這是全球性的。

朱敏：您曾講道，長(zhǎng)江中下游抗旱不應(yīng)對(duì)三峽水庫(kù)抱過高期望，中下游旱情主要得靠當(dāng)?shù)匮雌诮涤陙砭徑?。?duì)于這句話應(yīng)該怎樣理解呢？

程曉陶：過去有個(gè)提法，叫做“大河有水小河滿”，這句話不對(duì)，應(yīng)該反過來講。比如，長(zhǎng)江上面修了三峽，今年5月為了抗旱，已經(jīng)把下泄流量加到1萬了，正常年份這個(gè)時(shí)候也就3000～7000的流量。這個(gè)水只能是沿著長(zhǎng)江往下走，不會(huì)倒流到江西和湖南去。指望三峽解決抗旱的問題，其實(shí)是解決不了的，或者說它的能力是有限的。當(dāng)時(shí)社會(huì)上的呼聲是繼續(xù)加大三峽的下泄流量，我當(dāng)時(shí)就說，按照1萬流量下泄，不用兩周，三峽庫(kù)區(qū)水位就放到145米了，而且只能抬高下游20～30公分的水位，對(duì)五省面上的抗旱不起多大作用。三峽的設(shè)計(jì)功能是防洪、發(fā)電、航運(yùn)等，并沒有抗旱的要求。

朱敏：現(xiàn)在有種說法認(rèn)為，正是三峽大壩導(dǎo)致了當(dāng)?shù)氐臍夂蜃兓?，進(jìn)而造成了干旱和洪澇。

程曉陶：這種說法過頭了，一個(gè)壩沒這么大能量。西南五省干旱的時(shí)候，湄公河流域的那些國(guó)家曾向中國(guó)抗議，說中國(guó)的水壩把水?dāng)r住了。后來水文專家的計(jì)算表明，造成干旱的主要原因是這些國(guó)家自身的降雨量較常年同期減少了。我院水資源所也專門算了一筆賬，今年鄱陽湖至5月份少了180億立方米的水，其中省內(nèi)五河入湖水量就少了90億，沿湖區(qū)域提水又多抽了60億；因長(zhǎng)江水位低于常年而多流出去的有30億，只占17%。何況長(zhǎng)江水位低也不能把賬都算在三峽頭上。所以，要有數(shù)據(jù)和證據(jù)，不能憑感覺說。

投入結(jié)構(gòu)需調(diào)整

朱敏：從您目前所掌握的情況來看，干旱和洪澇災(zāi)害每年對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)所造成的影響，到底有多大？

程曉陶：絕對(duì)值非常大，2010年經(jīng)濟(jì)損失絕對(duì)值達(dá)到3745億元，比1998年特大洪水年的損失還多出近1200億。但由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，GDP已經(jīng)達(dá)到4萬億元了，經(jīng)濟(jì)損失占GDP的相對(duì)值不到1%，而上世紀(jì)90年代，這一相對(duì)值都在1%以上。這個(gè)比例并不代表災(zāi)害損失減少了，而是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基數(shù)大了。反映出來的問題是，大江大河治理能力提高的同時(shí)，中小河流的防災(zāi)能力反而下降了，真正損失最大的還是受災(zāi)的老百姓，國(guó)家雖然救濟(jì)一點(diǎn)，可受災(zāi)民眾的大部分財(cái)產(chǎn)卻化為了泡影。而這組數(shù)字也表明，我們今天的投入能力比原來增強(qiáng)了。現(xiàn)在需要解決投入的合理性，不像過去，國(guó)家沒錢投到防災(zāi)上來。

朱敏：今年大量的洪水災(zāi)害發(fā)生在中小河流，而中小河流的防洪是由所在省市負(fù)責(zé)的。就此而言，您認(rèn)為今后如何加強(qiáng)對(duì)中小河流的治理？

程曉陶：這是水利部門非常關(guān)注的一個(gè)問題。因?yàn)槿ツ甑乃疄?zāi)經(jīng)濟(jì)損失3745億元，比1998年洪澇災(zāi)害的損失還要大，人員傷亡也比那一年要多。1998年是大江大河從南到北發(fā)生洪澇災(zāi)害，中央領(lǐng)導(dǎo)親臨前線，百萬軍民抗洪搶險(xiǎn)的局面，但那時(shí)才2559億元的損失，4150人死亡。去年無論經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡都較1998年多，可是這個(gè)損失的構(gòu)成與1998年不一樣，3745億元里面只有35%是農(nóng)林牧漁業(yè)的損失，平原的人員傷亡不到10%，92%的因?yàn)?zāi)死亡人口都是由山區(qū)的山洪、滑坡泥石流造成的。去年災(zāi)害總損失創(chuàng)了新高，但和過去農(nóng)業(yè)社會(huì)里面農(nóng)林牧漁占主導(dǎo)的損失特征不一樣，2/3以上的損失都來自于工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的損毀，人員傷亡也不像過去大江大河泛濫，瞬間死幾千人、幾萬人，現(xiàn)在都是由零零散散的中小河流、山區(qū)河流突發(fā)洪水性造成的。

要解決中小河流的水災(zāi)問題是很難的，任何一個(gè)國(guó)家，它的河流都是分級(jí)管理的，國(guó)家管大江大河，地方管中小河流。1998年以后，國(guó)家成倍地增加治水投入，其中大部分資金用于提高大江大河的防洪能力。這是非常有效的。

朱敏：這種“有效性”究竟體現(xiàn)在哪里呢？

程曉陶：即使去年損失3000多億元，相對(duì)損失比上世紀(jì)90年代降低了，上世紀(jì)90年代我們的相對(duì)損失在1%～4%之間，而去年雖然損失總額創(chuàng)新高，但與GDP來比的相對(duì)損失沒有超過1%，這與大江大河的防洪治水是有關(guān)系的。去年長(zhǎng)江上游洪峰流量達(dá)到7萬立方米每秒，要是沿長(zhǎng)江向下游傳播的話，荊江分洪區(qū)很可能是要分洪的，因?yàn)?998年最大洪峰只有6萬多流量，荊江分洪區(qū)為做好分洪運(yùn)用的準(zhǔn)備就已經(jīng)組織30多萬人外遷。而今年因?yàn)橛辛巳龒{的調(diào)控，下泄流量只有4萬，加之長(zhǎng)江堤防的加高加固，對(duì)荊江河段來說不是有驚無險(xiǎn)，而是無驚無險(xiǎn)了。這說明大江大河治理見到了成效。

朱敏：那現(xiàn)在主要難在什么地方？

程曉陶：現(xiàn)在災(zāi)情嚴(yán)重的是中小河流和城市。中小河流與大江大河不一樣，全國(guó)也就七大江河，中央政府可以集中力量管這七大江河，而中小河流卻是遍地開花，成千上萬。剛才說了，全世界的河流都是分級(jí)管理的，治理水患是誰受益誰出力的問題。大江大河因?yàn)橛绊懭?，影響到跨省區(qū)域，中央政府投資這是合情合理的，沒有人說這不公平。但中小河流泛濫也就淹所在省市縣的那么一小片區(qū)域，從公平角度來說，中小河流還應(yīng)該是在誰的管轄范圍內(nèi)，誰就應(yīng)該負(fù)責(zé)治理。它處在一個(gè)縣，這個(gè)縣就應(yīng)該管好，在省里就應(yīng)該省管好。

朱敏：是啊，應(yīng)該“分級(jí)管理”。中小河流的治理，主要出了什么問題？

程曉陶：傳統(tǒng)的河流整治的模式是靠地方政府，其實(shí)地方政府也沒出多少錢，地方政府靠得是農(nóng)民投工投勞，包括渠道清淤、堤防加固等，中央政府和地方政府都不用出一分錢。政府規(guī)定這就是農(nóng)民的義務(wù)，冬修春修就得干這個(gè)活，一個(gè)勞力一年得出上20多個(gè)工。可現(xiàn)在這個(gè)模式在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下難以為繼了，因?yàn)槟贻p勞動(dòng)力大多進(jìn)城務(wù)工了，農(nóng)村基本就剩下老人、婦女和兒童，沒辦法出水利的義務(wù)工了。中央考慮到這個(gè)情況，從2002年開始陸續(xù)調(diào)整，把農(nóng)民義務(wù)投工投勞的模式取消了，當(dāng)然這是有道理的，但這一取消就存在一個(gè)問題。有人算了一筆賬，假如原來農(nóng)民的投工投勞，按照50元一個(gè)工來算，算下來也有兩三千億元，相當(dāng)于民間的投入就達(dá)到這么一個(gè)量級(jí)?，F(xiàn)在這個(gè)沒有了，開始強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)來進(jìn)行投入。這幾年，取消“兩工”（義務(wù)工、勞動(dòng)積累工）的同時(shí)，各級(jí)政府都在加大資金的投入，到去年也有一兩千億的量級(jí)了，可與過去農(nóng)民的投工投勞相比，這個(gè)投入顯然不夠，根本抵不上原來的“兩工”力度。累積到今天，就形成了水利 “基礎(chǔ)脆弱、欠賬太多、全面吃緊”的局面。

朱敏：您所說的“兩工”，過去實(shí)際是硬性規(guī)定，政府沒因此花費(fèi)一分錢的真金白銀，卻同樣做好了水利的事；而取消“兩工”之后，去年政府投入達(dá)到一兩千億了，實(shí)際上除去中間的各種損耗，還要比這個(gè)數(shù)字少。

程曉陶：今年，中央一號(hào)文件提出未來十年政府投入4萬億元，平均每年投入4千億元，就政府來說，這個(gè)投入已經(jīng)是翻番了，也盡了很大力量了，但是難度還很大。一是過去農(nóng)民投工投勞相當(dāng)于投入了兩三千億，可這是連續(xù)的，每年都要投工投勞，它是覆蓋全局的，每個(gè)村每個(gè)勞力都要投工投勞，全國(guó)整個(gè)農(nóng)村年年都在做這件事，但是現(xiàn)在由中央政府作為投資主體的時(shí)候，它是以做項(xiàng)目的方式來進(jìn)行，并且是不連續(xù)的、不覆蓋全局的。

朱敏：在平時(shí)的調(diào)查研究當(dāng)中，您對(duì)這個(gè)問題有沒有一些特別的體會(huì)？

程曉陶：比如，我去年去調(diào)研，到了河南、安徽、江西、湖南四個(gè)省，像河南省的一個(gè)城市，說它有18條中小河流，現(xiàn)在有4條納入中央計(jì)劃了，還有14條沒有納入中央計(jì)劃，我問這14條怎么辦呢？他們說這14條就等著下一批再列入計(jì)劃。這與原來就不一樣了，原來是全覆蓋的連續(xù)的每年都在做，現(xiàn)在是有一部分做，其他的啥都不做，就等著排上隊(duì)由中央來投資。

水利有個(gè)特點(diǎn)，如果不進(jìn)行持續(xù)的追加，就會(huì)呈現(xiàn)衰減的狀態(tài)。現(xiàn)在很多人一說就稱贊都江堰，2000多年前李冰父子修建的，現(xiàn)在還在為人民造福。實(shí)際上他們忽視了一點(diǎn)，都江堰有一項(xiàng)制度，老祖宗傳下來的，“歲必一修”，每年都要安排勞力去維護(hù)，否則早就垮了。各地的水利都一樣，比如太湖流域大部分處于平原河網(wǎng)區(qū)，河網(wǎng)千百年能留存下來，是因?yàn)槔习傩沼蓄胶幽嗟膫鹘y(tǒng)，河的兩邊都是水田，每年到了春天和冬天就去挖河里的泥，泥被挖起來既給水田施了肥，又維持河道斷面不淤積。可是現(xiàn)在很多地方的河道，淤積得一塌糊涂。因?yàn)楹拥纼蛇叢皇寝r(nóng)田了，農(nóng)民不需要挖河里的泥了，于是變成政府專門組織力量挖淤泥，可挖完淤泥又沒地方送，得專門造船將淤泥運(yùn)到海里去，代價(jià)非常大。

朱敏：盡管中國(guó)自古是一個(gè)有治水傳統(tǒng)的國(guó)家，但在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，很多事情畢竟已經(jīng)與過去不一樣了。這對(duì)一國(guó)、一地的水利管理來講，也無疑提出了新的要求。

程曉陶：是啊，在傳統(tǒng)模式難以為繼的情況下，如何設(shè)計(jì)一個(gè)新的模式能夠替代傳統(tǒng)的模式，就顯得尤為迫切。雖然國(guó)家開始重視中小河流的治理，也正在加大力度，但是到底什么樣的模式能形成良性的循環(huán)。從地方調(diào)研中得知，這個(gè)問題現(xiàn)在“還沒有破題”，還沒有真正找到解決這個(gè)問題的辦法。

制度設(shè)計(jì)要糾偏

朱敏：您從基層調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)了哪些制約水利發(fā)展的瓶頸問題？

程曉陶：還有一個(gè)大問題，那就是水利人才的缺乏。做任何一件事都需要人才，可在前面的30年里，沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得比較快，內(nèi)地省份水利部門的人才流失非常嚴(yán)重。我們到地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有個(gè)縣的水利局沒有一個(gè)大學(xué)生，分配去的大學(xué)生干一段時(shí)間就走了，寧肯到沿海地區(qū)找一家企業(yè)，月收入都比在水利部門的工資多好幾倍，所以，基層水利部門留不住人才。當(dāng)國(guó)家現(xiàn)在進(jìn)行大量水利投資的時(shí)候，水利人才在哪里呢？設(shè)計(jì)、施工、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要人才。過去沒有錢是個(gè)制約因素，現(xiàn)在有錢了，最大的制約因素是人才。

朱敏：人才問題，確實(shí)是很多領(lǐng)域都非常重要的掣肘因素。除此之外我也有一個(gè)疑問：現(xiàn)在中小河流整治雖然是中央政府出錢，但是實(shí)施的主體還是地方政府。地方政府在這個(gè)問題上究竟有多大的動(dòng)力呢？

程曉陶：在這件事上，現(xiàn)在地方政府的動(dòng)力主要來自于：把河流整治和土地開發(fā)結(jié)合起來。比如這里有一條河流是不設(shè)防的，不設(shè)防的河流有個(gè)特點(diǎn)，河灘地比較多，水漲起來就淹，水下去就露出來。現(xiàn)在中部崛起了，要加大投資力度、招商引資，引來的企業(yè)需要安置。占用農(nóng)田，國(guó)家不允許，最可行的去處就是河灘地。河灘地本來是調(diào)蓄洪水的，如果修個(gè)堤防，就可以擠占出大量土地，所以，地方政府有一個(gè)很大動(dòng)力是，從國(guó)家拿到錢修堤防，同時(shí)可以開發(fā)河灘地。如果度把握得好，人與水適當(dāng)爭(zhēng)一點(diǎn)地還是可以的，如果太貪心了，把河道縮得過窄，上游還要來同樣多的水，一旦沖毀河堤，洪水泛濫，這個(gè)時(shí)候河堤外面已經(jīng)是廠房、商業(yè)區(qū)了，損失會(huì)很嚴(yán)重。這是不可避免也是必然存在的一個(gè)動(dòng)力，為了科學(xué)合理，必須有約束的力量和評(píng)價(jià)的辦法。

譬如，我曾去過一個(gè)縣城，縣城旁邊有條河流過，靠近縣城的一側(cè)已建有堤防保護(hù)，另一側(cè)沒有堤防，是丘陵坡地?？h里想到河對(duì)岸搞土地開發(fā)，咨詢我們是否可以在河的另一側(cè)也修道堤防，我們說這樣不好。以前上游洪水來的時(shí)候，縣城的堤防之所以夠高了，是因?yàn)楹樗畯牧硪粋?cè)漫出去了，如果那邊加一道堤，來同樣的洪水，保護(hù)縣城的堤防就不夠高了。

朱敏：中小河流整治，到底應(yīng)該按照怎樣的模式和思路來做？

程曉陶：這需要一種新的理念。國(guó)外已經(jīng)把河流渠道化作為教訓(xùn)在汲取，現(xiàn)在又來恢復(fù)河流的生態(tài)系統(tǒng)。我們現(xiàn)在許多中小河流就是自然的河流，如果治理模式合理，可以投入最少，見效最高。可現(xiàn)在卻是相反的，一是將與河爭(zhēng)地最大化作為最好的方案；二是能夠向國(guó)家要到最多錢的方案是最好的。這兩種傾向都背離了把握適度的原則。如果一條河流有兩個(gè)方案，一個(gè)是造價(jià)1000萬，一個(gè)是造價(jià)500萬，地方政府肯定會(huì)選擇前者。但實(shí)際上從人與自然和諧的角度、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來講，可能那個(gè)500萬的方案是最好的。

朱敏：從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，這是典型的“公地悲劇”?，F(xiàn)實(shí)中每個(gè)人都想局部利益最大化，實(shí)際上從整體上反倒會(huì)造成災(zāi)難性的結(jié)果。

程曉陶：對(duì)！其實(shí)中小河流的研究工作是非常薄弱的，不像現(xiàn)在的大江大河。大江大河自20世紀(jì)50年代以來，已多次修訂防洪規(guī)劃。比如修訂淮河防洪規(guī)劃，江蘇、安徽、河南、山東等相關(guān)的省份都要來，每個(gè)省都提出自己的方案，而各省從自身利害關(guān)系出發(fā)，會(huì)對(duì)其他省的方案進(jìn)行審議，一個(gè)流域內(nèi)部達(dá)不成協(xié)議，這個(gè)事肯定做不成。于是大家明白，自己提的方案要通過反復(fù)論證修改，要證明對(duì)自己有好處，對(duì)別人也沒壞處，甚至都有好處，最終，在流域機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，才形成了各方都能接受的合理的規(guī)劃方案。

但現(xiàn)在中小河流就不是這樣了。很多中小河流都是大江大河的支流和上游，它們不是孤立的流域，但現(xiàn)在許多中小河流的治理方案就是地方政府在做，方案出來，也沒有制衡的力量，現(xiàn)在又著急上馬，等各方都按利益最大化做出來以后，最后可能就是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

朱敏：現(xiàn)在國(guó)家沒有相應(yīng)的審核機(jī)構(gòu)和相關(guān)的制度嗎？地方政府報(bào)上方案來以后，國(guó)家可以進(jìn)行嚴(yán)格審核啊。

程曉陶：制度是有，可量太大了，不像過去大江大河的治理。比如治淮，1991年大水之后，國(guó)家推出19項(xiàng)骨干工程，投入400億元，這可以反復(fù)論證，最后實(shí)施了20年，這些錢都花完了，19項(xiàng)工程都建成了?？涩F(xiàn)在是在未來的10年里，要花去600億元，時(shí)間比過去短了一半，投入的強(qiáng)度比過去大了，這時(shí)候不是19項(xiàng)工程而是幾百項(xiàng)，審核的工作量太大了。還有中小河流的治理是由所在省、市、縣組織的，領(lǐng)導(dǎo)的理念就起很大作用，他們的出發(fā)點(diǎn)是爭(zhēng)取利益最大化。

我們有個(gè)主張，現(xiàn)在和過去不一樣，什么事情不是越多越好、越大越好，越快越好，而是要把握適度。國(guó)家政策應(yīng)該是雙向調(diào)控的，沒有制約是不行的，但現(xiàn)在就缺少這個(gè)能把握適度的運(yùn)作機(jī)制。

朱敏：您剛才說中小河流都是由中央政府投入，地方政府難道就不參與投入嗎？

程曉陶：理念上講一直是國(guó)家投資、地方配套，或者是地方做，國(guó)家給你補(bǔ)助，但實(shí)際上過去地方配套的往往是農(nóng)民的投工投勞，并沒有真的出什么錢。去年，江西撫河的唱?jiǎng)P堤垮了，撫河還不算中小河流，中小河流的集水面積是200～3000平方公里，它已經(jīng)超過3000平方公里了。1998年以后的治理工程，國(guó)家給它投資了，已經(jīng)實(shí)施了好幾期工程，前面的投入到位了，后面由于“兩工”取消，實(shí)際上只有國(guó)家的投入落實(shí)了，地方配套沒辦法解決。在水利上，地方政府沒有出錢的動(dòng)力，它的錢寧肯花在招商引資、房地產(chǎn)上，也不會(huì)花在水利上，因?yàn)樽龊昧?，?guó)家就不會(huì)給錢了。即使不做，發(fā)生了自然災(zāi)害，這是天災(zāi)，“烏紗帽”也不會(huì)丟。相反，只有發(fā)生災(zāi)害了，國(guó)家才會(huì)重視，災(zāi)情越重，投入越大。

朱敏：是不是意味著我們的制度設(shè)計(jì)里面存在偏差？

程曉陶：前面我也講了，世界上任何國(guó)家的河流都是分級(jí)管理，是誰的責(zé)任誰負(fù)責(zé)。而中國(guó)是國(guó)家把責(zé)任都攬?jiān)谧约荷砩?，地方政府是“等靠要”。有些事情甚至成了笑話，比如一個(gè)地方發(fā)生災(zāi)害了，地方政府第一時(shí)間本應(yīng)該搶險(xiǎn)救災(zāi)，可現(xiàn)在地方政府首要的做法是保留現(xiàn)場(chǎng)，而不是搶險(xiǎn)救災(zāi)，非要等到中央政府派工作組看到了災(zāi)情的嚴(yán)重性，爭(zhēng)取到中央的撥款后才開始救災(zāi)。

朱敏

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》執(zhí)行總編

程曉陶

中國(guó)水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任

教授級(jí)高工，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院副總工程師，日本京都大學(xué)工學(xué)博士。國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家委員會(huì)專家，中國(guó)氣象局科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員，中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)第三屆理事會(huì)理事，建設(shè)部城市建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)專家委員會(huì)委員，建設(shè)部全國(guó)城市抗震防災(zāi)規(guī)劃審查委員會(huì)委員，國(guó)土資源部地質(zhì)災(zāi)害防治應(yīng)急專家，中國(guó)水利學(xué)會(huì)水力學(xué)專業(yè)委員會(huì)委員，中國(guó)水利學(xué)會(huì)減災(zāi)專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)，中國(guó)水利學(xué)會(huì)城市水利專委會(huì)委員。