中國農村金融問題的現狀分析和建議

摘 要：在中國廣大農村地區的經濟發展過程中，現代正規金融和傳統非正規金融并存，正規金融有了一定程度的發展，但仍顯不足。非正規金融作為對正規金融的有益補充，其規模甚至超過了正規金融，顯得越來越重要。提出了正規金融與非正規金融的區別，進行了適當的理論解釋，并深入分析了中國農村金融需求、正規金融發展及非正規金融發展現狀，從而提出促進中國農村金融發展的具體建議。

關鍵詞：中國農村；正規金融；非正規金融；建議

中圖分類號：F830.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）36-0071-04

農村金融包括農村正規金融和非正規金融。正規金融是指受到中央貨幣當局或者金融市場當局監管的那部分金融組織或者活動，其形式主要有中國農業銀行、農業發展銀行、農信社、村鎮銀行、小額貸款公司等等。非正規金融則是指游離于國家金融監管當局有效監管范圍之外，由市場主體自發創造，服務于正規金融難以有效滿足其金融需求的市場主體的金融活動，也常常被稱為民間金融、草根金融等，其形式主要有私人借貸、私人錢莊、儲蓄貸款協會、各種基金會等。中國農村地區的金融發展對于增加農民收入、促進農村經濟發展具有重要作用。Goldsmith 通過對 35個國家進行大量的統計分析后，認為金融發展和經濟增長之間存在非常強的正相關關系，并且其他研究表明農村金融發展對農村經濟發展具有顯著性的推動性作用。在中國農村金融體系中，正規金融和非正規金融同時存在，都是以信用為基礎，以資金融通、余缺調劑、促進儲蓄向投資轉化為目的。

近兩年來，中國農村的正規金融發展速度很快，截至2010年底，銀行業金融機構涉農貸款余額11.8萬億元，比年初增加2.63萬億元，增長28.8%，高于其他各項貸款增速5.8個百分點，涉農貸款余額占各項貸款余額的比重比2009年底提高1.6個百分點，正規金融為三農提供了一定的金融支持。雖然三農貸款獲得了大幅增長，然而，農戶貸款亦不甚樂觀。截至2010年末，村鎮銀行、小額貸款公司等爆炸式增長，全國已組建各類新型機構319家，其中，村鎮銀行275家、貸款公司9家、農村資金互助社35家，并且全國已有1 940家小額貸款公司成立，新型農村金融機構依舊向工商類客戶傾斜，然而農民貸款難問題并未緩解。盡管政府試圖通過加快農村正規金融的發展，消除非正規金融，但在中國農村地區，非正規金融一直存在，并且已經達到了相當的規模。尤其是貨幣政策從緊收縮后，非正規金融異常活躍。根據匯豐—清華經管學院調研，對四省區的調查顯示，51.3%的農戶通過親友等非正規渠道進行借款；對中部八省的調查顯示，60%的農戶向親友或鄰里借款。張勝林對50家個體工商戶、50家私營企業、200家農戶的調查發現，非正規借貸發生率分別為82%、94%和24%，私營企業的占比最高。國際農業發展基金（2001）的研究也指出，中國農民來自非正規金融市場的貸款大約是來自正規金融市場的4倍。花旗銀行（2004）估計中國非正規資本市場大約為9 000億元，將近2004年GDP的6.5%。研究者普遍發現，與正規金融相比，中國農村的非正規金融貸款償還率相當高。在巴基斯坦，正規金融部門的平均違約率高達30%，而非正規金融部門的這一數值僅為2%（Aleem，1990）。

一、關于農村金融的理論解釋

作為金融研究的一個領域，農村金融理論的形成和發展，主要源于對農村金融實踐經驗的總結，同時也不可避免地受到現代金融理論的影響。具有代表性的主要有信貸補貼理論、農村金融市場理論、不完全市場競爭理論、制度經濟學說等。

1.信貸補貼理論。20世紀80年代以前，該理論處于主導地位。前提是，農民比較貧困，沒有儲蓄能力，農村面臨資金不足的問題，而且農業具有產出的不確定性、投資的長期性、低收益性等特征。因此，難以成為以利潤為中心的商業金融機構的融資對象。從而得出結論，為增加農民收入和緩解農村貧困，發展農業生產，將具有高利貸特征的非正規金融逐出市場，有必要從農村外部注入政策性資金，并建立非營利性的金融機構對農村進行資金分配，同時實行低利率。

2.農村金融市場理論。20世紀80年代以來，伴隨著全球市場經濟發展的浪潮，亞當斯等學者對傳統的信貸補貼理論提出了質疑，提出了農村金融市場論（Adams，1983，1984），并逐漸替代了信貸補貼論。農村金融市場主張完全依靠市場機制的作用，反對政策性金融對市場的干預和扭曲，特別強調利率的市場化。

3.不完全市場競爭理論。斯蒂格利茨和韋斯（Stiglitz and Weiss，1981）在《美國經濟評論》上發表了《不完全信息市場中的信貸配給》，從信息結構角度，全面而系統地對信貸配給現象進行了分析，對信息不完全情況下逆向選擇能夠導致作為長期均衡現象而存在的信貸配給，作了經典性的證明。不完全競爭市場理論逐步成為許多國家，特別是一些轉型的國家，最為認可的農村金融理論。農村金融市場是一個不完全競爭的市場，為了補救市場機制的缺陷，仍需要一些社會性的，非市場要素進行干預，并且有必要采用政府的適當介入金融市場以及借款人的組織化等非市場要素，合理的市場干預是必不可少的。

4.制度經濟學說。新制度經濟學家諾思認為，制度結構以及制度變遷是影響經濟效率以及經濟發展的重要因素。由于制度安排決定了經濟效率，正規金融是政府強制性進行安排的、是外生性的，雖然進行了改革，但仍然具有較強的路徑依賴，因而其制度仍然是缺乏效率的；而非正規金融由農村金融需求而產生的、是內生性的、高效的，其產生之初就具有高效率的制度設計。

二、中國農村金融現狀分析

目前，在中國廣大農村地區，面對農村經濟的發展，正規金融與非正規金融并存，政府對正規金融進行改造，以適應農村經濟的發展，并引導非正規金融的發展。

（一）農村正規金融供給不足

1.中國農村正規金融組織體系正在逐步建立起來，但尚不完善。中國農村金融機構，主要由政策性、商業性、合作性質的金融機構及其他金融組織共同組成。近兩年農村金融機構，在國家的強力推動下，無論是法人數量、機構網點，還是業務經營范圍，均出現了大幅增長，在一定程度上加強了支農的力度。 農業發展銀行作為政策性銀行，在涉農業務范圍不斷擴大的同時，支農信貸規模亦大幅增長。農業發展銀行業務范圍，已從傳統的糧棉油收購、儲運等環節的資金提供，擴展到農村電網、路網、農村住宅建筑等信貸支持；中國農業銀行，作為國內最大的支農商業銀行，已改制上市完畢，并成立了三農金融事業部，凸顯服務三農特色。但其作為外生性的農村金融安排，在資本回報壓力下，能否找出一條合適的、面向三農的普惠制金融服務，尚值得期許。農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行等正規金融機構得到一定發展。2010年末，農信社法人社為2 646家、農村合作銀行223家、農村商業銀行85家、村鎮銀行349家、貸款公司9家、農村資金互助社37家。2010年，一項調查顯示，有 36.1%的金融網點離農戶家在 3 公里以上，超過 1/ 3 的人認為不太方便和很不方便。這說明農村金融機構網點仍然偏少，消除農村金融空白點的工作還有很長的路要走。

2.伴隨著農村金融機構的完善，農村信貸規模大幅度增長，但仍顯不足。農村正規金融機構貸款余額，從2007年的6 485.9億元，達到2010年的16 709.9億元，增長63.4%，但面對巨大的農村金融需求，仍顯不足。2010年，全國針對農戶的小額貸款總額僅僅為0.3萬億元，而同期中國僅高校貸款就有0.4萬億元，城市房貸市場規模則高達5萬億元以上，也就是說，給予農戶的小額信貸僅為城市居民房貸的6%。遲國泰教授等通過ARIMA時間序列模型，認為中國農戶小額信貸的缺口應該在3萬億元左右。2010年末，農信社涉農存款余額占總存款余額比例為43.98%，貸款余額占總貸款余額的比例為33.9%，可見，農信社并沒有把從農村吸收的存款全部用于農村經濟發展。2010年末，郵政儲蓄銀行縣及縣以下網點儲蓄余額18 293.56億，而小額信貸余額1 885.03億，農村金融抽水機的角色仍未得到完全改觀。村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構數量雖然多，可是資產總額卻只近千億元，累計發放貸款只有600多億元。

3.農村金融產品供給增加，但仍未有效滿足需求。有研究表明，農民貸款難的問題依然存在，原因依次是：手續太復雜，不方便（25%）；沒有關系，貸不到（22%）；沒有抵押財產，貸不到（20%）；貸款利息比較高，受不了（18%）；放款數量太少，不夠用（15%）。中國農村金融機構業務長期以來以存款、匯兌為主，貸款、保險、理財等產品非常匱乏。近年來，為破解三農難題，中國也在農村金融產品創新方面做了一些有益的探索。一是農戶小額貸款業務。小額信用貸款、聯保貸款、創新擔保方式貸款等，緩解農民貸款難問題，取得了一定的成效。二是創新多種農村信貸產品。“合作組織+農戶”的統一貸款方式、以農村信用社、農戶、龍頭企業、保險公司和政府“五位一體”的綜合服務方式、訂單農業質押貸款、以“商業性信貸+政策性信貸+商業性保險”相結合的模式提供林權抵押貸款。三是創新農民工銀行卡特色服務，有效解決了農民工打工返鄉攜帶大量現金的資金安全問題。四是積極擴大農業保險覆蓋范圍。2010年，全國農業保險保費收入135.7億元，農業保險提供風險保障3 943億元，覆蓋農戶1.4億戶次，覆蓋農戶1.4億戶次。五是農業期貨產品。中國期貨市場上市13個農產品期貨品種，在一定程度上支持了農業發展。

（二）農村金融需求增加

由于農村經濟結構復雜性、農村經濟主體的多樣性，要求金融服務多樣性、多層次性。據有關部門預測，到2020年，中國建設社會主義新農村需要新增資金15萬億元~20萬億元。

郭田勇、郭修瑞（2006）、郭福春（2007）在分析中將農村金融需求主體劃分為農戶、農村企業和農村基礎設施建設等三類。首先，農戶經濟是中國農村社會的主要經濟特征，農戶主要包括種養大戶、個體工商戶、純農戶，其金融需求也略有差異。種養大戶和個體工商戶的借款金額明顯高于平均水平，其中67.4%的人借款在2萬元~5萬元之間，5萬元以上的占12.3%，而純農戶的借款則低于平均水平，56.7%的人借款在0.8萬元~1.5萬元之間，純農戶貸款主要用于蓋房子、婚喪嫁娶、教育、醫療等消費活動，而種養大戶及個體工商戶主要周期性、臨時性生產活動。其次，在人多地少矛盾突出的情況下，鄉鎮企業已成為農增加農民收入、發展農村經濟的重要途徑。鄉鎮企業為擴大再生產，購買原材料、機器設備等，從而產生了的融資需求。伴隨著農村經濟的發展，鄉鎮企業規模的擴大，貸款需求也會迅速擴大。再次，農村基礎設施建設，農田水利、農村電網、農村道路等建設，也會產生巨大的金融需求。2011年，中央一號文件提出加快水利建設，保證生產、生活用水安全，產生巨大的融資需求。

（三）非正規金融在一定程度上彌補了正規金融的真空

農村金融制度供給應分為外生性供給和內生性供給，外生性農村金融制度供給是指農村正規金融制度供給，這種制度供給難以滿足農村不同層次主體的信貸需求，比如農村信用社只能接觸到20%的最貧困農戶（溫鐵軍，2001；FAD，2001），致使其適應性效率低下；而內生性農村金融制度供給是指農村非正規金融制度供給，這種制度供給產生于底層改革，是具有效率的，它能真正滿足農村經濟主體的信貸需求。

1.非正規金融的活躍，得益于對中國傳統農村文化的嵌入性。在中國傳統農村社會中，以熟人之間的相互信賴而構成經濟交易和非經濟活動的基礎，人和人之間有著因天然的族緣、地緣、血緣關系而產生的信任感，他們相互熟悉，因而相互欺騙的概率極低。而欺騙的成本極高，會逐步在其所屬的鄉土社會中失去立足之地。費孝通說：“鄉村社會的信用并不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性。” 交易通常建立在對對方信息充分掌握的基礎上，有效地避免了信息不對稱的問題。正是基于正規金融留下的農村金融需求空白，非正規金融內生于這種農村天然鄉土社會之中，并獲得了極大的成功。非正規金融是一種雙方自愿達成交易的行為，雙方之間信息高度對稱，資金供給方對借款人的資金用途有比較全面、深入的了解，因而有利于其正確確定投資決策，并對貸款人在資金使用上予以實時監督。

2.正規金融與非正規金融相互補充。在一些交易成本高、正規金融不易達到的地區，非正規金融在一定程度上緩解了其對資金的需求，促進了個體私營經濟的發展，較好地滿足了這些需求。實證研究表明，即使在政府不干預的情況下，許多發展中國家的正規金融機構與非正規金融機構間也有一定的互動，且往往表現為兩個部門間顯著的資金流動。非正式放貸人往往從正式部門借錢，然后用于滿足農村金融的需要。同時，非正規金融的適度發展，對正規金融造成了較大的競爭壓力，有助于正規金融挖掘內部潛力、改善金融服務。正規金融的發展，也有助于非正規金融機構降低借貸利率，朝著規范化的方向發展，從而有利于形成多元化的競爭格局。

3.非正規金融存在較大的管理風險。非正規金融基于其自發性和不可控性，在中國城市化進程中，即農村由傳統的鄉土社會向契約社會轉型過程中，潛伏著極大風險隱患。比如，2010年浙江寧海、溫嶺等地出現多處“標會”崩盤。

三、建立普惠制金融體系，優化農村金融生態環境

人民銀行研究局焦瑾璞于2005年在國內率先提出了普惠制金融的概念，并構建了普惠制金融理論的框架，即能以商業可持續的方式，為包括弱勢經濟群體在內的全體社會成員，提供全功能的金融服務。普惠制金融體系的核心是不同區域、不同收入階層的公民都有公平的享有金融服務的機會，特別是貧窮地區、具有強烈脫貧意愿的低收入階層和弱勢群體的金融服務都能得到有效滿足。

金融生態是一個比喻，金融生態是指微觀層面的金融環境，涵蓋法律、社會信用體系、審計準則、中介服務體系、企業改革的進展及銀企關系等方面，其中法律環境是金融生態重要構成要素。優化農村金融生態環境是一項系統工程，需政府、金融機構、司法部門、農村企業和農戶共同努力，促進農村經濟與農村金融良性互動發展，進而更好地推動新農村建設。

1.非正規金融正規化，正規金融與非正規金融加強聯接，發揮各自的比較優勢。中國農村金融領域二元結構比較明顯，非正規金融交易涉及的信息則大多屬于軟信息范疇，借貸交易參與各方多具有同一宗族、 同一職業、 同一宗教團體或同一居住區域的屬性，信息的來源也多產生于長期交往的經驗積累。在加強引導、監督的前提下，將農村非正規金融組織登記注冊為獨立的農村法人，轉變為小額貸款公司、村鎮銀行、社區銀行、農村合作組織、農村互助組織或將非正規金融組織直接作為商業銀行在農村的基層組織和代理機構。同時，正規金融機構因其與具有信息不對稱、交易成本高、風險大等特點的農村金融市場的特征不匹配，然其具收集和處理公開信息及資金量大的優勢。正規金融機構可以收購或仿效非正規金融組織，建立基于鄉村社會的、信息高度對稱的“業務渠道或網絡”。正規金融組織面向非正規金融進行“批發”貸款，非正規金融組織面向農戶、農村企業進行“零售”貸款。同時，鼓勵正規金融與非正規金融的適度競爭與有效合作，使他們能夠利用對方的信息和結構優勢來提升自己的行動，信息的流動是市場一體化的一個重要組成部分，使正規金融和非正規金融能夠共享客戶信息。這樣，不僅能夠充分利用非正規金融在農村高效的、低成本的“業務渠道或網絡”，而且又能夠規避非正規金融本身固有的風險。

2.積極發展農業保險、農產品期貨市場，建立“糧食銀行”、“土地銀行”等擔保公司及完善農村征信系統，謀求農村金融市場協同效應。積極發展農業保險、農產品期貨市場，健全農村金融風險分散體系。2010年，全國農業保險保費收入135.7億元，較好地發揮了保險的經濟補償功能，中國農業保險還處于低級階段，需認真總結各地開展政策性農業保險的經驗，積極推廣農村商業保險，穩步擴大農村保險險種覆蓋范圍。同時發揮期貨市場的價格發現功能，通過擴大農產品期貨品種，增加中國農產品定價在世界中的話語權。利用期貨市場轉移農產品價格波動的風險，防止“谷賤傷農”的事情發生。因地制宜，與當地的糧食倉庫結合，建立“糧食銀行”，“糧食銀行”利用期貨市場進行糧食的保值增值，并向農戶進行抵押貸款。與土地流轉機構合作，建立“土地銀行”，這樣既可以以土地使用權為抵押，向農戶進行貸款，又可以推行土地使用權的流轉，實現規模化經營。充分利用村落的地緣和血緣優勢，積極開展農戶聯保信用貸款，并建立征信系統，積累信用資料，建立農村信用制度，對農民開設信用檔案；同時，鼓勵農業產業化龍頭企業和農村互助經濟組織籌建信用擔保機構，憑借龍頭企業和農合組織的實力和信譽，為所屬區域內的農民和專業戶提供貸款擔保，使龍頭企業、合作經濟組織、農民與農村合作金融結成利益共同體，實現互利互盈。

3.以服務三農為導向，對農村金融機構，建立激勵相容的監督、監管政策。放寬農村金融市場的準入門檻，讓更多的資本進入到農村金融市場，不僅有利于降低農村的融資成本，而且有利于適度引入競爭，提升農村金融市場的效率、農村金融機構降低經營成本。同時，產權多元化有助于化解銀行不良資產，降低整體金融風險。目前，農村金融機構，既有外資銀行背景，也有國有銀行背景；既有民營銀行背景，也有專家學者參與管理背景，這樣不僅實現了產權多元化，有利于降低整個農村金融體系風險，同時也有利于各種形式的農村金融機構探索農村金融的發展道路。堅持扎根農村、源自農村、用于農村的原則。農村正規金融在政策上應該規定農村資金不能外流，或者流入農村的資金應該大于流出農村的資金。對農村正規金融機構投入農村的資金設置一定的標準，如低于凈投放標準，則要求其差額以超額存款準備金的形式存于人民銀行，如高于凈投放標準，應給予一定的利率補貼。同時，立足于以村為單位，廣泛引進農戶入股，保障村民貸款優先權和利率優惠權；強化村民的股權意識和監督職能，弱化農村信用社內部人員得控制行為；通過農民或村民代表與金融機構雙方聯合，有效解決由于信息不對稱而出現的道德風險和逆向選擇問題，降低信用社審、批、放貸的成本，同時增強農戶的融資能力，實現農村合作金融與農戶雙贏的局面。

4.改善農村金融生態環境。首先，應該出臺《農業保險條例》、《農業信貸法》、《農村抵押品條例》等方面的法律法規。《農業保險條例》應對農業保險的性質、覆蓋對象、業務范圍、政府扶持政策、資金來源等予以明確，依法促進農業保險的健康發展；《農業信貸法》將農村金融機構免稅、利息補貼等內容以法律的形式確定下來，從而形成一個全面、系統的涉及財政、稅務、貨幣的支農政策體系，作為一項基本國策長久穩定的執行；《農村抵押品條例》應對農村耕地、宅基地、農房、農業生產設備、農產品等財產的抵擔保方面的予以規定，擴大農村地區的擔保品范圍。其次，宣揚誠信觀念，加強誠信建設，嚴厲打擊逃廢銀行債務的行為。基層政府和農村金融機構應向農民宣傳誠信貸款的好處，評選信用個人、信用組、信用村、信用鄉、信用企業等，并對惡意套取、騙取、惡意逃廢等行為進行嚴厲打擊。

5.加大公共財政對農村金融發展的支持。中國和日韓等國家一樣，以原住民為主的傳統小農經濟國家，小農戶農業只有通過對農村人口全覆蓋的普惠制的綜合性合作社實現社會資源資本化，才能維持三農的穩定。根據2010年中央一號文件“加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接”，建議通過農村金融機構免稅、涉農貸款利息補貼、降低農村金融機構存款準備金率、降低農村金融機構再貸款利率等等，引導資金回流農村，起到四兩撥千斤的作用。

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[責任編輯 陳丹丹]