建國初期中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)民主制度的探索與實踐

摘 要：建國初期，在黨內(nèi)民主建設(shè)方面，中國共產(chǎn)黨做過深入的理論探索，黨在確立黨的各級代表大會和代表會議制度、健全黨委制、加強黨的團結(jié)和集體領(lǐng)導(dǎo)、建立黨內(nèi)監(jiān)督制度、推進基層黨組織的民主生活制度幾個方面，對黨的民主建設(shè)做了富有開創(chuàng)性的思考和探索。

關(guān)鍵詞：建國初期；黨內(nèi)民主；探索；實踐

中圖分類號：D23 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）36-0240-03

在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨就將擴大黨內(nèi)民主看做是鞏固黨和發(fā)展黨的必要步驟。新中國成立后，擺在中國共產(chǎn)黨面前的是，作為執(zhí)政黨如何帶領(lǐng)全國各族人民建設(shè)一個社會主義新中國。這就要求黨必須充分調(diào)動全黨全國人民的積極性和主動性，為此，就要求黨在執(zhí)政過程中要充分發(fā)揚黨內(nèi)民主。中國共產(chǎn)黨在八大黨章中明確規(guī)定：“黨必須采取有效的辦法發(fā)揚黨內(nèi)民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創(chuàng)造性，加強上下級之間的生動活潑的聯(lián)系”。但另一方面，中國共產(chǎn)黨所倡導(dǎo)的黨內(nèi)民主并不是一種無序的民主，而是強調(diào)民主與集中的統(tǒng)一、自由與紀(jì)律的統(tǒng)一，通過發(fā)展黨內(nèi)民主實現(xiàn)全黨的團結(jié)。因此在八大黨章中，就對發(fā)展黨內(nèi)民主，加強黨的團結(jié)進行了全面的總結(jié)：“中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主……也只有在這個基礎(chǔ)上，黨的集中和統(tǒng)一才能鞏固，黨的紀(jì)律才能是自覺的而不是機械的。按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督”。可以說，在建國初期，中國共產(chǎn)黨對發(fā)展黨內(nèi)民主的認(rèn)識集中表現(xiàn)為既要充分發(fā)展黨內(nèi)民主，發(fā)揮黨員的主動性和積極性，但同時又要堅持民主集中制，實現(xiàn)黨的團結(jié)和統(tǒng)一。要發(fā)展黨內(nèi)民主，就必須建立一套完善的制度體系。從此，在黨內(nèi)民主的制度建設(shè)上開始了創(chuàng)新和探索。

一、確立黨的各級代表大會及代表會議制度

加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)的一個重點就是如何完善黨的代表大會（會議）制度。通過黨的代表大會（會議）對黨的領(lǐng)導(dǎo)進行監(jiān)督，這是建國初期提倡和采取的加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)的一種很重要的方法。1948年9月，在河北省平山縣西柏坡村召開的中共中央政治局“九月會議”通過的《中共中央關(guān)于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》中，毛澤東明確指出：“實行黨內(nèi)民主的辦法，是實行代表大會及代表會議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的，但是還不足或者缺乏，現(xiàn)在要增加，辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議。”新中國成立后，黨對于在全國范圍內(nèi)確立和完善黨的各級代表大會和代表會議制度始終是十分重視的。中共中央曾多次指出：“定期召開各級黨的代表大會和代表會議是黨內(nèi)民主生活的根本制度……今后各級黨的組織，必須按照黨章規(guī)定，定期召開代表大會和代表會議，不允許以任何借口不按期召開”，并對會議的召開頻率作出了具體的規(guī)定。隨后，毛澤東在全國黨代表會議的講話中再次指出，召開黨的代表大會是一種“同志間互相監(jiān)督，促使黨和國家事業(yè)迅速進步的好辦法”。他還特別提到，“誰監(jiān)督我們這些人呢?互相監(jiān)督是好辦法”。在如何發(fā)揮黨的代表大會的監(jiān)督方面，毛澤東在1956年4月28日的中央政治局?jǐn)U大會議上的總結(jié)講話中，首次提出了黨的代表大會“常任代表制度”的設(shè)想。他說：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。”并指出設(shè)常任代表的好處是可以一年開一次代表大會，建議是否可以考慮采用這個辦法，比如五年一任。毛澤東的這些意見，很快被吸收到黨章修改稿里。黨的八大正式作出了實行黨的代表大會常任制的決定并將之寫入了黨章。黨章明確規(guī)定，黨的全國代表大會每屆任期五年。黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會每屆任期三年，縣、自治縣、市代表大會每屆任期二年，每年召開一次會議。1956年9月15—27日，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會在北京召開，鄧小平在會上作了《關(guān)于修改黨的章程的報告》。《報告》一方面對七大以來推行黨的各級代表大會和代表會議制度、發(fā)展黨內(nèi)民主方面的經(jīng)驗進行了系統(tǒng)總結(jié)，提出“必須健全黨的和國家的民主生活……使黨和國家的各種會議，特別是各級黨的代表大會和人民代表大會，成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇”，“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用”。另一方面，《報告》還對如何完善黨的代表大會和代表會議制度，進一步推進黨內(nèi)民主建設(shè)提出了新的設(shè)想，提出“為了把黨的民主生活提高到更高的水平……把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制”。推行黨的代表大會常任制，由于代表是常任的，便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾和人民群眾的意見和經(jīng)驗，便于使黨的中央、省、縣委員會每年向代表大會報告工作，聽取批評，答復(fù)詢問，從而使黨代表即使在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機關(guān)的工作。由此，“代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”，“可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展”。1956年11月，中央作出了《關(guān)于黨的第八次全國代表大會以前召開的地方各級黨的代表大會實行常任制問題的規(guī)定》，次年10月，中央又作出了《關(guān)于黨的地方各級代表大會代表名額和代表改選、補選問題的規(guī)定》。當(dāng)時全國各省、市、自治區(qū)一級黨的代表大會（除西藏外）和1 500個左右的縣（自治縣、市）從這屆起都實行了常任制。

黨的八大二次會議以后，八大沒有再召開全會，這一制度實際上停止執(zhí)行了。后來由于黨內(nèi)民主日益遭到破壞，不僅這種會議沒有繼續(xù)召開，連定期召開黨的代表大會進行換屆選舉也難以保證了。

二、健全黨委制，加強黨的團結(jié)和集體領(lǐng)導(dǎo)

推行黨委制，加強黨的集體領(lǐng)導(dǎo)是黨在長期革命斗爭中形成的一項重要制度。1948年9月，中共中央頒布了由毛澤東代中央起草的《關(guān)于健全黨委制的決定》，針對黨內(nèi)存在的個人包辦和個人決定重要問題的習(xí)氣，要求各級黨委、各部門黨組必須建立健全黨委會議制度，并強調(diào)“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度”。關(guān)于這個決定的意義，鄧小平1956年9月在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上所做的《關(guān)于修改黨的章程的報告》說：“在我們黨內(nèi)，從長期以來，由黨的集體而不是由個人決定重大的問題，已經(jīng)形成一個傳統(tǒng)。違背集體領(lǐng)導(dǎo)原則的現(xiàn)象雖然在黨內(nèi)經(jīng)常發(fā)生，但是這種現(xiàn)象一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就受到黨中央的批判和糾正。中央在1948年9月關(guān)于健全黨委制的決定，對于加強黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，尤其起了重大作用……這個決定在全黨實行了，并且知道現(xiàn)在仍然保持著它的效力……這個決定的重要意義，在于他總結(jié)了黨內(nèi)認(rèn)真實行集體領(lǐng)導(dǎo)的成功的經(jīng)驗，促使那些把集體領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)橛忻麩o實的組織糾正自己的錯誤，并且擴大了實行集體領(lǐng)導(dǎo)的范圍。”黨委制的實質(zhì)和根本，就是重要問題均須經(jīng)黨委集體討論，充分發(fā)揚民主，最后按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定并分別執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)由個人決定重要問題。同時也要注意協(xié)調(diào)好集體領(lǐng)導(dǎo)與個人負(fù)責(zé)之間的關(guān)系，兩者不可偏廢。

在新中國成立后，對健全黨委制的探索仍在不斷深化。黨委制的推行范圍不再局限在黨政機關(guān)和部隊之中，在企業(yè)中也開始實行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的制度，也就是黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制或經(jīng)理負(fù)責(zé)制，在學(xué)校中也開始推行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。一些地區(qū)還制定了專門的制度，保證黨委制的全面推行。如1955年3月，中共上海市委作出了《關(guān)于健全黨委制、改善領(lǐng)導(dǎo)的決定》，提出要加強市委的集體領(lǐng)導(dǎo)，健全黨委制。堅強黨委制的目的是加強黨的團結(jié)和集體領(lǐng)導(dǎo)，在處理高饒事件中，1954年2月七屆四中全會，通過的《關(guān)于加強黨的團結(jié)的決議》，在規(guī)范黨的組織生活準(zhǔn)則方面作出規(guī)定，有關(guān)黨的團結(jié)問題在這次會議上做了長篇說明，劉少奇指出，為了增強黨的團結(jié)，必須堅決維護民主集中制等紀(jì)律，為此必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，充分發(fā)揚黨內(nèi)的批評與自我批評。這個決議不只是重申黨的紀(jì)律，更明辨了黨內(nèi)組織生活的是非界限，對健全黨內(nèi)民主生活，防止在黨內(nèi)搞不正常的非組織活動，健全黨委制，加強黨的團結(jié)和集體領(lǐng)導(dǎo)，起到積極作用。1956年通過的八大黨章對健全黨委制作出了全面的闡述：“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則”，全委會必須定期召開，黨的中央委員會全體會議每年至少召開兩次，黨的省、自治區(qū)和直轄市委員會的全體會議每年至少召開三次，黨的縣、自治縣、市委員會的全體會議每年至少召開四次。

三、建立黨內(nèi)監(jiān)督制度

在新中國成立后，為加強黨內(nèi)監(jiān)督，在黨內(nèi)建立了專門的工作機構(gòu)。1949年11月9日，中央政治局通過了《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，提出在中國共產(chǎn)黨已成為全國范圍內(nèi)的執(zhí)政黨，各級政府已經(jīng)或即將建立的條件下，成立中央和各級黨的紀(jì)律檢查委員會，其任務(wù)與職權(quán)是，檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違反黨的紀(jì)律的行為；在黨內(nèi)加強紀(jì)律教育，使黨員干部嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)，執(zhí)行黨的決議與政府法令，以實現(xiàn)全黨的集中。1950年4月9日，中央作出了《關(guān)于在報紙刊物上開展批評和自我批評的決定》，強調(diào)指出，由于黨處于在全國政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的地位，如果我們的缺點和錯誤，不能公開地及時在全黨和廣大人民中開展批評與自我批評，我們就要被嚴(yán)重的官僚主義所毒害，不能完成新中國的建設(shè)任務(wù)。由于這樣的原因，中央特決定：在一切公開的場合，在人民群眾中，特別在報紙刊物上展開對于我們工作中一切錯誤和缺點的批評與自我批評。明確規(guī)定：批評在報紙刊物上發(fā)表后，如完全屬實，被批評者應(yīng)立即在同一報紙刊物上聲明接受并公布改正錯誤的結(jié)果。如部分失實，被批評者應(yīng)立即在同一報紙上作出實事求是的更正，而接受批評的正確部分。如被批評者拒絕表示態(tài)度，或?qū)εu者加以打擊，即應(yīng)由黨的紀(jì)律檢查委員會予以處理。對于一些觸犯行政紀(jì)律法律的部分，應(yīng)由國家監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)予以處理。1955年3月，黨的全國代表大會通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決定》，決定在原有的各級紀(jì)律檢查委員會的基礎(chǔ)上成立黨的中央和地方的各級監(jiān)察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會，檢查和處理黨員、尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的各種違法亂紀(jì)的行為，以加強黨的紀(jì)律。同時，中共中央還制定了一系列條例規(guī)定，賦予黨員有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員以及向黨負(fù)責(zé)任地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)行為的權(quán)力。在八大黨章中專門以一定篇幅對加強黨內(nèi)監(jiān)督作出制度化規(guī)定：“任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督”，同時必須加強黨和國家的監(jiān)察工作，在黨的各級委員會都應(yīng)設(shè)立監(jiān)察委員會，在各級黨的委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)常檢查和處理黨員的各種違法亂紀(jì)和官僚主義現(xiàn)象，并及時地給以應(yīng)得的處分。

四、推進基層黨組織的民主生活制度

基層黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，是黨穩(wěn)健推進黨內(nèi)民主這一系統(tǒng)工程的起點。推進基層黨內(nèi)民主建設(shè)，就要必須健全黨員民主權(quán)利保障機制，保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、討論權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)等等。1951年4月，黨中央召開的第一次全國組織工作會議通過的《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》，提出共產(chǎn)黨員標(biāo)準(zhǔn)的八項條件，并在此后展開黨的政黨建黨活動中對全體黨員進行教育。這個決定在新中國成立初期，對全黨各級組織尤其是基層黨組織及全體黨員牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，廉潔勤政，在領(lǐng)導(dǎo)人民群眾恢復(fù)國民經(jīng)濟、進行新民主主義全面建設(shè)中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，是一個有力的思想保證和組織保證。根據(jù)這個規(guī)定，中國共產(chǎn)黨努力健全支部的民主生活制度：一是建立定期民主選舉制度，規(guī)定黨的基層組織應(yīng)按照黨章規(guī)定，普遍地、有領(lǐng)導(dǎo)地召開全體黨員大會，聽取和審查各基層黨組織委員會的報告，討論和決定本單位的工作問題，民主選舉各基層組織的委員會等等；二是建立定期匯報與檢查制度。黨章規(guī)定，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和負(fù)責(zé)人，應(yīng)該定期地向選舉自己的黨員和下級組織報告工作；三是在黨的基層組織中廣泛地開展批評和自我批評，糾正工作中的缺點和錯誤，并同黨內(nèi)存在的違法亂紀(jì)、貪污浪費和官僚主義現(xiàn)象進行斗爭。這個決定在新中國成立初期，對全黨各級組織尤其是基層黨組織及全體黨員牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，廉潔勤政，在領(lǐng)導(dǎo)人民群眾恢復(fù)國民經(jīng)濟、進行新民主主義全面建設(shè)中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，是一個有力的思想保證和組織保證。

在建國初期，黨的各級代表大會和代表會議制度和黨的監(jiān)督制度的建立、黨委制的健全和基層黨組織民主生活制度的推進，對于當(dāng)時中國共產(chǎn)黨推進黨內(nèi)民主發(fā)揮了積極作用。鄧小平曾評價說，當(dāng)時黨中央和毛澤東一直比較注意實行集體領(lǐng)導(dǎo)，實行民主集中制，黨內(nèi)民主生活也比較正常。由此可見，建國初期，黨在發(fā)展黨內(nèi)民主方面作出了卓有成效的探索，遺憾的是這些探索在后來的發(fā)展中卻沒能得到堅持，甚至一度遭到嚴(yán)重破壞，這不能不說是中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)民主建設(shè)探索中的重大失誤。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]