建國初期中國共產黨對黨內民主制度的探索與實踐

摘 要：建國初期，在黨內民主建設方面，中國共產黨做過深入的理論探索，黨在確立黨的各級代表大會和代表會議制度、健全黨委制、加強黨的團結和集體領導、建立黨內監督制度、推進基層黨組織的民主生活制度幾個方面，對黨的民主建設做了富有開創性的思考和探索。

關鍵詞：建國初期；黨內民主；探索；實踐

中圖分類號：D23 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）36-0240-03

在革命戰爭年代，中國共產黨就將擴大黨內民主看做是鞏固黨和發展黨的必要步驟。新中國成立后，擺在中國共產黨面前的是，作為執政黨如何帶領全國各族人民建設一個社會主義新中國。這就要求黨必須充分調動全黨全國人民的積極性和主動性，為此，就要求黨在執政過程中要充分發揚黨內民主。中國共產黨在八大黨章中明確規定：“黨必須采取有效的辦法發揚黨內民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創造性，加強上下級之間的生動活潑的聯系”。但另一方面，中國共產黨所倡導的黨內民主并不是一種無序的民主，而是強調民主與集中的統一、自由與紀律的統一，通過發展黨內民主實現全黨的團結。因此在八大黨章中，就對發展黨內民主，加強黨的團結進行了全面的總結：“中國共產黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主……也只有在這個基礎上，黨的集中和統一才能鞏固，黨的紀律才能是自覺的而不是機械的。按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督”。可以說，在建國初期，中國共產黨對發展黨內民主的認識集中表現為既要充分發展黨內民主，發揮黨員的主動性和積極性，但同時又要堅持民主集中制，實現黨的團結和統一。要發展黨內民主，就必須建立一套完善的制度體系。從此，在黨內民主的制度建設上開始了創新和探索。

一、確立黨的各級代表大會及代表會議制度

加強黨內民主制度建設的一個重點就是如何完善黨的代表大會（會議）制度。通過黨的代表大會（會議）對黨的領導進行監督，這是建國初期提倡和采取的加強黨內民主制度建設的一種很重要的方法。1948年9月，在河北省平山縣西柏坡村召開的中共中央政治局“九月會議”通過的《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》中，毛澤東明確指出：“實行黨內民主的辦法，是實行代表大會及代表會議的制度。我們黨內是有民主的，但是還不足或者缺乏，現在要增加，辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議。”新中國成立后，黨對于在全國范圍內確立和完善黨的各級代表大會和代表會議制度始終是十分重視的。中共中央曾多次指出：“定期召開各級黨的代表大會和代表會議是黨內民主生活的根本制度……今后各級黨的組織，必須按照黨章規定，定期召開代表大會和代表會議，不允許以任何借口不按期召開”，并對會議的召開頻率作出了具體的規定。隨后，毛澤東在全國黨代表會議的講話中再次指出，召開黨的代表大會是一種“同志間互相監督，促使黨和國家事業迅速進步的好辦法”。他還特別提到，“誰監督我們這些人呢?互相監督是好辦法”。在如何發揮黨的代表大會的監督方面，毛澤東在1956年4月28日的中央政治局擴大會議上的總結講話中，首次提出了黨的代表大會“常任代表制度”的設想。他說：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。”并指出設常任代表的好處是可以一年開一次代表大會，建議是否可以考慮采用這個辦法，比如五年一任。毛澤東的這些意見，很快被吸收到黨章修改稿里。黨的八大正式作出了實行黨的代表大會常任制的決定并將之寫入了黨章。黨章明確規定，黨的全國代表大會每屆任期五年。黨的省、自治區、直轄市代表大會每屆任期三年，縣、自治縣、市代表大會每屆任期二年，每年召開一次會議。1956年9月15—27日，中國共產黨第八次全國代表大會在北京召開，鄧小平在會上作了《關于修改黨的章程的報告》。《報告》一方面對七大以來推行黨的各級代表大會和代表會議制度、發展黨內民主方面的經驗進行了系統總結，提出“必須健全黨的和國家的民主生活……使黨和國家的各種會議，特別是各級黨的代表大會和人民代表大會，成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇”，“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發揮作用”。另一方面，《報告》還對如何完善黨的代表大會和代表會議制度，進一步推進黨內民主建設提出了新的設想，提出“為了把黨的民主生活提高到更高的水平……把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制”。推行黨的代表大會常任制，由于代表是常任的，便于經常地集中下級組織的、黨員群眾和人民群眾的意見和經驗，便于使黨的中央、省、縣委員會每年向代表大會報告工作，聽取批評，答復詢問，從而使黨代表即使在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作。由此，“代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”，“可以使黨內民主得到重大的發展”。1956年11月，中央作出了《關于黨的第八次全國代表大會以前召開的地方各級黨的代表大會實行常任制問題的規定》，次年10月，中央又作出了《關于黨的地方各級代表大會代表名額和代表改選、補選問題的規定》。當時全國各省、市、自治區一級黨的代表大會（除西藏外）和1 500個左右的縣（自治縣、市）從這屆起都實行了常任制。

黨的八大二次會議以后，八大沒有再召開全會，這一制度實際上停止執行了。后來由于黨內民主日益遭到破壞，不僅這種會議沒有繼續召開，連定期召開黨的代表大會進行換屆選舉也難以保證了。

二、健全黨委制，加強黨的團結和集體領導

推行黨委制，加強黨的集體領導是黨在長期革命斗爭中形成的一項重要制度。1948年9月，中共中央頒布了由毛澤東代中央起草的《關于健全黨委制的決定》，針對黨內存在的個人包辦和個人決定重要問題的習氣，要求各級黨委、各部門黨組必須建立健全黨委會議制度，并強調“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”。關于這個決定的意義，鄧小平1956年9月在中國共產黨第八次全國代表大會上所做的《關于修改黨的章程的報告》說：“在我們黨內，從長期以來，由黨的集體而不是由個人決定重大的問題，已經形成一個傳統。違背集體領導原則的現象雖然在黨內經常發生，但是這種現象一經發現，就受到黨中央的批判和糾正。中央在1948年9月關于健全黨委制的決定，對于加強黨的集體領導，尤其起了重大作用……這個決定在全黨實行了，并且知道現在仍然保持著它的效力……這個決定的重要意義，在于他總結了黨內認真實行集體領導的成功的經驗，促使那些把集體領導變為有名無實的組織糾正自己的錯誤，并且擴大了實行集體領導的范圍。”黨委制的實質和根本，就是重要問題均須經黨委集體討論，充分發揚民主，最后按照少數服從多數的原則決定并分別執行，而不應當由個人決定重要問題。同時也要注意協調好集體領導與個人負責之間的關系，兩者不可偏廢。

在新中國成立后，對健全黨委制的探索仍在不斷深化。黨委制的推行范圍不再局限在黨政機關和部隊之中，在企業中也開始實行黨委集體領導的制度，也就是黨委集體領導下的廠長負責制或經理負責制，在學校中也開始推行黨委領導下的校長負責制。一些地區還制定了專門的制度，保證黨委制的全面推行。如1955年3月，中共上海市委作出了《關于健全黨委制、改善領導的決定》，提出要加強市委的集體領導，健全黨委制。堅強黨委制的目的是加強黨的團結和集體領導，在處理高饒事件中，1954年2月七屆四中全會，通過的《關于加強黨的團結的決議》，在規范黨的組織生活準則方面作出規定，有關黨的團結問題在這次會議上做了長篇說明，劉少奇指出，為了增強黨的團結，必須堅決維護民主集中制等紀律，為此必須充分發揚黨內民主，充分發揚黨內的批評與自我批評。這個決議不只是重申黨的紀律，更明辨了黨內組織生活的是非界限，對健全黨內民主生活，防止在黨內搞不正常的非組織活動，健全黨委制，加強黨的團結和集體領導，起到積極作用。1956年通過的八大黨章對健全黨委制作出了全面的闡述：“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則”，全委會必須定期召開，黨的中央委員會全體會議每年至少召開兩次，黨的省、自治區和直轄市委員會的全體會議每年至少召開三次，黨的縣、自治縣、市委員會的全體會議每年至少召開四次。

三、建立黨內監督制度

在新中國成立后，為加強黨內監督，在黨內建立了專門的工作機構。1949年11月9日，中央政治局通過了《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，提出在中國共產黨已成為全國范圍內的執政黨，各級政府已經或即將建立的條件下，成立中央和各級黨的紀律檢查委員會，其任務與職權是，檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違反黨的紀律的行為；在黨內加強紀律教育，使黨員干部嚴格地遵守黨紀，執行黨的決議與政府法令，以實現全黨的集中。1950年4月9日，中央作出了《關于在報紙刊物上開展批評和自我批評的決定》，強調指出，由于黨處于在全國政權領導者的地位，如果我們的缺點和錯誤，不能公開地及時在全黨和廣大人民中開展批評與自我批評，我們就要被嚴重的官僚主義所毒害，不能完成新中國的建設任務。由于這樣的原因，中央特決定：在一切公開的場合，在人民群眾中，特別在報紙刊物上展開對于我們工作中一切錯誤和缺點的批評與自我批評。明確規定：批評在報紙刊物上發表后，如完全屬實，被批評者應立即在同一報紙刊物上聲明接受并公布改正錯誤的結果。如部分失實，被批評者應立即在同一報紙上作出實事求是的更正，而接受批評的正確部分。如被批評者拒絕表示態度，或對批評者加以打擊，即應由黨的紀律檢查委員會予以處理。對于一些觸犯行政紀律法律的部分，應由國家監察機關、司法機關予以處理。1955年3月，黨的全國代表大會通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決定》，決定在原有的各級紀律檢查委員會的基礎上成立黨的中央和地方的各級監察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀律檢查委員會，檢查和處理黨員、尤其是黨員領導干部的各種違法亂紀的行為，以加強黨的紀律。同時，中共中央還制定了一系列條例規定，賦予黨員有根據地批評黨的任何組織和任何黨員以及向黨負責任地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀行為的權力。在八大黨章中專門以一定篇幅對加強黨內監督作出制度化規定：“任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督”，同時必須加強黨和國家的監察工作，在黨的各級委員會都應設立監察委員會，在各級黨的委員會的領導下，經常檢查和處理黨員的各種違法亂紀和官僚主義現象，并及時地給以應得的處分。

四、推進基層黨組織的民主生活制度

基層黨內民主是黨內民主的基礎，是黨穩健推進黨內民主這一系統工程的起點。推進基層黨內民主建設，就要必須健全黨員民主權利保障機制，保障黨員的知情權、參與權、討論權、表決權、監督權和申訴權等等。1951年4月，黨中央召開的第一次全國組織工作會議通過的《關于整頓黨的基層組織的決議》，提出共產黨員標準的八項條件，并在此后展開黨的政黨建黨活動中對全體黨員進行教育。這個決定在新中國成立初期，對全黨各級組織尤其是基層黨組織及全體黨員牢記全心全意為人民服務的宗旨，廉潔勤政，在領導人民群眾恢復國民經濟、進行新民主主義全面建設中發揮戰斗堡壘和先鋒模范作用，是一個有力的思想保證和組織保證。根據這個規定，中國共產黨努力健全支部的民主生活制度：一是建立定期民主選舉制度，規定黨的基層組織應按照黨章規定，普遍地、有領導地召開全體黨員大會，聽取和審查各基層黨組織委員會的報告，討論和決定本單位的工作問題，民主選舉各基層組織的委員會等等；二是建立定期匯報與檢查制度。黨章規定，各級黨的領導機關和負責人，應該定期地向選舉自己的黨員和下級組織報告工作；三是在黨的基層組織中廣泛地開展批評和自我批評，糾正工作中的缺點和錯誤，并同黨內存在的違法亂紀、貪污浪費和官僚主義現象進行斗爭。這個決定在新中國成立初期，對全黨各級組織尤其是基層黨組織及全體黨員牢記全心全意為人民服務的宗旨，廉潔勤政，在領導人民群眾恢復國民經濟、進行新民主主義全面建設中發揮戰斗堡壘和先鋒模范作用，是一個有力的思想保證和組織保證。

在建國初期，黨的各級代表大會和代表會議制度和黨的監督制度的建立、黨委制的健全和基層黨組織民主生活制度的推進，對于當時中國共產黨推進黨內民主發揮了積極作用。鄧小平曾評價說，當時黨中央和毛澤東一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活也比較正常。由此可見，建國初期，黨在發展黨內民主方面作出了卓有成效的探索，遺憾的是這些探索在后來的發展中卻沒能得到堅持，甚至一度遭到嚴重破壞，這不能不說是中國共產黨在黨內民主建設探索中的重大失誤。

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[責任編輯 王玉妹]