加強(qiáng)政府環(huán)境績效審計(jì)的思考

摘 要：近年來，審計(jì)署組織了諸如青藏鐵路、“三河三湖”、長江上游水污染防治、節(jié)能減排、黃河流域水污染防治等一系列環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，并對環(huán)境績效審計(jì)進(jìn)行了一系列的嘗試，但目前中國政府環(huán)境績效審計(jì)發(fā)展過程中還存在諸多制約因素，擬通過探討政府環(huán)境績效審計(jì)過程中存在的問題和困難，有針對性的提出加強(qiáng)中國政府環(huán)境績效審計(jì)的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境績效審計(jì)；評價標(biāo)準(zhǔn)；建議

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）36-0079-02

一、環(huán)境績效審計(jì)現(xiàn)狀

隨著中國對環(huán)境保護(hù)的不斷重視，用于環(huán)境保護(hù)方面的資金逐年增加，2001—2008年中國環(huán)境污染治理投資總額分別為1 106.6億元、1 367.2億元、1 627.7億元、1 909.8億元、2 388億元、2 566億元、3 387.28億元和4 490.3億元，環(huán)境污染治理投資占當(dāng)年GDP的比重逐年上升，從2001年的1.01％增長到了2008年的1.49％。審計(jì)署近年來組織了較多的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，如青藏鐵路、天然林資源保護(hù)工程、退耕還林試點(diǎn)工程、“三河三湖”、長江上游水污染防治、節(jié)能減排、黃河流域水污染防治等一系列環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，環(huán)境審計(jì)在監(jiān)督、評價政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)以及在經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的環(huán)境問題和環(huán)境責(zé)任方面取得了一定的成效，有效地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡，取得了良好的成效。近年來，審計(jì)署也探索性的進(jìn)行了環(huán)境績效審計(jì)的實(shí)踐，如對“三河三湖”項(xiàng)目實(shí)施了環(huán)境績效審計(jì)，并取得了一定成果。目前，中國的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目大多還局限于財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)，績效審計(jì)相對較少，在環(huán)境績效審計(jì)方面也還存在一定困難和問題。

二、環(huán)境效益審計(jì)中存在的困難及問題

1.環(huán)境績效審計(jì)對象的效益具有滯后性。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長期工程，環(huán)境質(zhì)量的改善也需要一個長期的過程，因此，政府環(huán)境審計(jì)的許多項(xiàng)目的效益表現(xiàn)為間接的效益性和滯后性，如天然林資源保護(hù)工程項(xiàng)目，不能僅憑山上樹木增加了，森林覆蓋率提高了，就可以評價項(xiàng)目的效益，項(xiàng)目可能涉及環(huán)境質(zhì)量的改善、空氣質(zhì)量的改善、水質(zhì)的提高等多個方面，僅憑幾個指標(biāo)無法對項(xiàng)目效益進(jìn)行全面客觀評價；水污染防治項(xiàng)目，也不可能通過水質(zhì)指標(biāo)提高了，也需要對水中魚類數(shù)量、水中植物種類的變化對項(xiàng)目效益進(jìn)行全面評價。而這些效益效果短時間內(nèi)是無法體現(xiàn)出來的，有些項(xiàng)目的效益可能需要幾年或十幾年才能體現(xiàn)出來，審計(jì)人員對項(xiàng)目的效益難以評價。同時，這些效益很難獲取審計(jì)證據(jù)，特別是量化證據(jù)，而發(fā)表審計(jì)意見也比財(cái)務(wù)審計(jì)難度更大。

2.效益評價標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一制定。環(huán)境績效審計(jì)涉及環(huán)境保護(hù)的大氣、水、土壤等各個方面，每個方面又涉及很多內(nèi)容，涉及到的評價標(biāo)準(zhǔn)有水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、大氣環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)、固體廢物與化學(xué)品環(huán)境污染控制標(biāo)準(zhǔn)、核輻射與電磁輻射環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等，僅以水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為例，就有地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等，各種環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)眾多且專業(yè)性強(qiáng)，需要審計(jì)人員根據(jù)不同的審計(jì)項(xiàng)目按照一定標(biāo)準(zhǔn)，找出影響效益的各種因素進(jìn)行分析評價，本身難度較大；同時，中國環(huán)境保護(hù)發(fā)展相對較晚，部分執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)尚未形成完整的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，使得審計(jì)人員在開展工作的時候，有時無法根據(jù)現(xiàn)有準(zhǔn)則作出準(zhǔn)確的決斷。因此，在審計(jì)工作中無法向財(cái)政（財(cái)務(wù)）收支、專項(xiàng)資金審計(jì)評價一樣，制定統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

3.效益評價對象和范圍較為復(fù)雜。影響環(huán)境績效審計(jì)的因素多種多樣，環(huán)境績效審計(jì)是一種具有很強(qiáng)綜合性的審計(jì)。政府環(huán)境績效審計(jì)涉及對國家環(huán)境法律、政府環(huán)境政策制度和企事業(yè)單位的內(nèi)部環(huán)境管理制度的評價，以確定環(huán)境法律、法規(guī)、政策和制度的科學(xué)性和合理性；對政府環(huán)境管理專門機(jī)構(gòu)設(shè)置和企事業(yè)單位內(nèi)部自設(shè)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性及工作效率的審計(jì)，以確定環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及工作效率；對政府部門制定的環(huán)境規(guī)劃和企業(yè)發(fā)展規(guī)劃中的環(huán)境因素進(jìn)行績效評價，以確定環(huán)境規(guī)劃決策的科學(xué)性和合理性；對環(huán)境項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)型、效率性和效果性進(jìn)行評價，以確定環(huán)境投資項(xiàng)目的績效。因此，環(huán)境績效審計(jì)的對象和范圍應(yīng)包括被審計(jì)單位的全部環(huán)境管理活動，不僅包括環(huán)境資金流轉(zhuǎn)的管理活動，而且包括非環(huán)境資金的環(huán)境管理活動，較之傳統(tǒng)審計(jì)，其判斷環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動涉及的范圍更廣、不確定性更大，因而審計(jì)風(fēng)險更高。

4.傳統(tǒng)審計(jì)方法無法滿足環(huán)境效益審計(jì)需要。環(huán)境審計(jì)方法與環(huán)境審計(jì)質(zhì)量密切相關(guān)，是決定環(huán)境審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵。中國的現(xiàn)階段政府環(huán)境審計(jì)主要是以環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金為主線，以財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，檢查環(huán)境保護(hù)資金的籌集、使用及管理情況，主要運(yùn)用的還是一般財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)思路和審計(jì)方法。而環(huán)境績效審計(jì)可能更多的是對環(huán)境相關(guān)指標(biāo)的評價，需要用到大量的環(huán)境業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，如水質(zhì)狀況、空氣質(zhì)量等，并需要對相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行驗(yàn)證，傳統(tǒng)的審計(jì)方法是無法完成的，需要審計(jì)人員在實(shí)際工作中不斷創(chuàng)新審計(jì)方法，已達(dá)到提高審計(jì)工作效率、降低審計(jì)風(fēng)險的目的。

5.審計(jì)人員素質(zhì)不能適應(yīng)環(huán)境效益審計(jì)需要。環(huán)境審計(jì)涉及環(huán)境專業(yè)技術(shù)知識（如環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境物理學(xué)、環(huán)境醫(yī)學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境管理學(xué)等）和一定的相關(guān)專業(yè)知識（如統(tǒng)計(jì)學(xué)、工程學(xué)、社會學(xué)、化學(xué)等），具有很強(qiáng)的技術(shù)性、專業(yè)性和綜合性。環(huán)境績效審計(jì)要提出建設(shè)性報告，其結(jié)論要令人信服，必須制定合理標(biāo)準(zhǔn)，多方取證，運(yùn)用各種技術(shù)手段全面審查，從而對審計(jì)證據(jù)提出了更高的要求。而目前中國大部分政府審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)以財(cái)會、審計(jì)、法律、財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)等知識為主，對環(huán)境管理的知識與專業(yè)技術(shù)了解較少，缺乏與環(huán)境管理相關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)以及必要的設(shè)備、技術(shù)和手段，這在很大程度上制約了環(huán)境績效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

三、加強(qiáng)環(huán)境績效審計(jì)的建議

1.適當(dāng)拓展環(huán)境績效審計(jì)的范圍。近年來，審計(jì)署實(shí)施的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目中，覆蓋面相對較窄，把環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目作為績效審計(jì)項(xiàng)目的就更少了，因此，政府審計(jì)一方面要拓展環(huán)境審計(jì)范圍，關(guān)注生物多樣性的減少、氣候變化、對自然資源的過量開發(fā)、對健康的威脅、對外部安全的威脅、物理環(huán)境的退化等問題；另一方面要擴(kuò)大績效審計(jì)的覆蓋面，對環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目多進(jìn)行績效審計(jì)的實(shí)踐，積累環(huán)境績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)。同時，對環(huán)境審計(jì)時要適當(dāng)延長審計(jì)年度，由于環(huán)境項(xiàng)目的效益具有滯后性，要適當(dāng)延長審計(jì)的時間跨度，并適當(dāng)采取跟蹤審計(jì)的方法。

2.逐步建立適應(yīng)中國實(shí)際的環(huán)境績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。雖然環(huán)境績效審計(jì)涉及的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)眾多，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，但是部分相似項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)是可以借鑒的，如對水環(huán)境中地表水環(huán)境質(zhì)量的評價，應(yīng)該從哪些方面進(jìn)行評價、選取哪些指標(biāo)、各種指標(biāo)所占權(quán)重等進(jìn)行原則性的規(guī)定，類似項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行借鑒，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)選取和權(quán)重調(diào)整，以達(dá)到提高實(shí)際效率和保障審計(jì)質(zhì)量的目的。同時，可以借鑒國外環(huán)境績效審計(jì)的一些經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的環(huán)境效益審計(jì)實(shí)際，逐步建立環(huán)境績效審計(jì)評價體系。

3.注重審計(jì)方式、方法創(chuàng)新。由于環(huán)境績效審計(jì)工作起步較晚，可以借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)較少，需要突破以往財(cái)政（財(cái)務(wù)）收支以及專項(xiàng)資金審計(jì)中固有的思維方法，注重審計(jì)方式的創(chuàng)新。在實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施過程中，環(huán)境績效審計(jì)涉及審計(jì)內(nèi)容多，評價范圍廣，需要多方面審計(jì)證據(jù)，有些證據(jù)可能是被審計(jì)單位無法提供或無法通過一個單位能取得，如，環(huán)保方面普遍存在違法成本低的問題，對這類問題我們無法從一個單位或一個地區(qū)取得數(shù)據(jù)得出結(jié)論，一方面結(jié)論可能會有片面性，另一方面被審計(jì)單位可能也不會認(rèn)可，因此，我們可以借助網(wǎng)絡(luò)或其他途徑獲取大家公認(rèn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行評價。同時，在環(huán)境績效審計(jì)中，還需要采取結(jié)果導(dǎo)向分析和問題導(dǎo)向分析、定性分析與定量分析相結(jié)合、調(diào)查問卷、詢問座談、延伸跟蹤等審計(jì)方法，但這些方法又要與實(shí)際項(xiàng)目相結(jié)合，需要審計(jì)人員在實(shí)際工作中不斷探索。

4.采取有效措施降低審計(jì)風(fēng)險。審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的保障，在環(huán)境績效審計(jì)中，有效防范審計(jì)風(fēng)險、提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量要做到以下幾個方面：一是對信息質(zhì)量的可靠性進(jìn)行判斷。對被審計(jì)單位提供的審計(jì)資料不是“拿來主義”，還需要對信息的真實(shí)性、代表性、完整性等方面進(jìn)行判斷；二是實(shí)施必要的質(zhì)量控制。把握不準(zhǔn)的事項(xiàng)不評價、與審計(jì)事項(xiàng)無關(guān)的不評價，做到問題定性準(zhǔn)確、事實(shí)清楚；三是聲明相關(guān)數(shù)據(jù)的取得方式和來源。對評價數(shù)據(jù)的取得方式和來源，要在審計(jì)報告中進(jìn)行聲明，并明確審計(jì)機(jī)關(guān)和資料提供者的責(zé)任；四是合理利用專家。審計(jì)評價過程和結(jié)果可以聘請有關(guān)方面的專家進(jìn)行論證，并充分聽取專家意見；五是充分征求被審計(jì)單位的意見。對被審計(jì)單位提出的合理意見，審計(jì)人員要進(jìn)行調(diào)整和修改。

5.建立一支適應(yīng)環(huán)境績效審計(jì)的隊(duì)伍。環(huán)境績效審計(jì)涉及面廣，情況復(fù)雜，專業(yè)性政策性很強(qiáng)，審計(jì)人員必須具有相應(yīng)的素質(zhì)，才能適應(yīng)工作需要。因此，要提高環(huán)境績效審計(jì)人員素質(zhì)可以從以下幾個方面完成：一是加大對現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)力度。針對現(xiàn)有審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)和工作經(jīng)歷進(jìn)行相關(guān)知識培訓(xùn)，使審計(jì)人員逐步具備環(huán)境績效審計(jì)需要的相關(guān)知識和能力。二是招聘部分相關(guān)專業(yè)的人才。通過招聘部分相關(guān)專業(yè)人才，補(bǔ)充和調(diào)整現(xiàn)有審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，為環(huán)境績效審計(jì)提供人才保障。三是加強(qiáng)環(huán)境績效審計(jì)力度，使審計(jì)人員在學(xué)中干、在干中學(xué)，不斷積累環(huán)境績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]