地市級農產品質量安全監管效果評價研究

摘要：對１９６個地級市的農產品質量安全監管情況進行問卷調查，選取３類２３個指標作為中國地市級監管情況的原始評價指標。采用多變量統計因子分析方法，說明各因素如何影響監管效果，通過質和量兩方面分析對我國農產品質量安全監管情況形成一個客觀而綜合的認識。最后針對監管工作中顯現的問題，提出相應的政策建議。

關鍵詞：農產品；質量安全；監管；因子分析

中圖分類號：Ｄ０３５．４；Ｆ３２７文獻標識碼：Ａ文章編號：0439－８114（２０11）08－1720-04

Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ ｏｎ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ Ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ Ｓａｆｅｔｙ ｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｐｒｏｄｕｃｔｓ

ＹANG Ｌｉ－ｊｉｅ，ＷANG Ｆａｎｇ，ＱIAN Ｙｏｎｇ－ｚｈｏｎｇ，ＧUO Ｘｉａｏ－ｄｏｎｇ，ＣHEN Ｓｏｎｇ

（Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｑｕａｌｉｔｙ Ｓｔａｎｄａｒｄｓ ａｎｄ Ｔｅｓｔｉｎｇ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ｆｏｒ Ａｇｒｏ－ｐｒｏｄｕｃｔｓ，Ｃｈｉｎｅｓｅ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ， Ｂｅｉｊｉｎｇ， １０００８１ Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ｗｅｒｅ ｃｏｎｄｕｃｔｅｄ ｉｎ 196 ｃｉｔｉｅｓ， ３ ｃｌａｓｓ ２３ ｉｎｄｅｘｅｓ was selected ａｓ ｔｈｅ ｏｒｉｇｉｎａｌ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｉｎｄｅｘｅｓ ｏｆ Chinese ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ． Ｍｕｌｔｉｖａｒｉａｔｅ ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ｆａｃｔｏｒ ａｎａｌｙｓｉｓ ｗａｓ ｕｔｉｌｉｚｅｄ ｔｏ ｅｘｐｌａｉｎ ｈｏｗ ｔｈｅ ｆａｃｔｏｒｓ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅｄ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ； ａｎｄ ｂｏｔｈ ｑｕａｌｉｔａｔｉｖｅ ａｎｄ ｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅ ａｎａｌｙｓｉｓwas absorbed ｔｏ obtain ａｎ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ａｎｄ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ． Ｆｉｎａｌｌｙ， ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｐｐｅａｒｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｗｏｒｋ， ｔｈｅ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｗｅｒｅ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： aｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ； qｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ； sｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ； fａｃｔｏｒ ａｎａｌｙｓｉｓ

近年來我國政府高度重視農產品質量安全工作，切實將農產品質量安全工作納為了政府公共安全工作的重要組成部分，并從立法、組織機構的建立健全、標準的制定和產品的認證、科研工作的開展、市場監管和重大突發事件應急預案的制定等方面采取了一系列措施，農產品安全水平明顯提高［１］。但由于各地經濟發展水平、自然條件和社會環境等諸多條件因素不同，監管效果在全國范圍內呈現出區域性不平衡。如何從監管體系的整體性考慮，深入分析各項監管措施對監管效果的影響機制和程度，從而提出相應對策，消除地區差異已經成為目前農產品質量安全監管工作亟待解決的問題。為此，筆者對這個問題進行了初步探討。

１數據及指標的確定

１．１樣本的數據來源及特性

本項研究面向全國３３３個地級以上城市發放了調查問卷，收回問卷２１４份（收回率６４．３％），覆蓋了全國２３個省（市、自治區）。為保證所使用數據的完備性和代表性，剔除了其中缺失值較多的問卷，最終確定１９６份為有效問卷，包括陜西和西藏各４個市，安徽、福建、貴州、云南各５個市，湖南、遼寧各７個市，河北、廣西各８個市，吉林、江西各９個市，山西、浙江各１０個市，江蘇、山東、新疆各１１個市，廣東、內蒙古各１２個市，河南１４個市，四川１７個市，以及從行政級別角度考慮，將調查的重慶的３個區和上海的９個區歸入地市級范圍。調查的地級市數量占全國地級市總數的一半以上，具有一定的代表性。

在這１９６個地級市中有９９個市是以農業為主導產業，有８3個以工業為主，有３個以第三產業為主，有６個一、二產業并重，有３個二、三產業并重，有２個一、二、三產業均較重要。有１８１個認為農產品質量安全有效監管有困難，有１１個認為沒困難，有４個未回答。

１．２指標體系的確定

根據區域性原則、科學性原則、系統性原則和可操作性原則［２］，同時考慮到指標選取的可獲取性、代表性、全面性和科學性，選取了機構設置、政策實施、工作開展情況等３類２３個具體指標：

（１）機構設置。該類指標主要反映各地級市是否設有農產品質量安全監管的各級人員隊伍和組織機構，包括：X１監管機構、X２鄉鎮服務隊、X３綜合執法隊、X４領導小組。

（２）政策實施。該類指標揭示的是各地級市農產品質量安全監管政策的制定或實施情況，包括：X５政府績效、X６責任狀、X７承諾書、X８財政預算、X９地方法規、X１０自檢機構補貼政策、X１１三品認證政策。

（３）工作開展。該類指標是以７個定量指標和５個定性指標來衡量農產品質量安全監管的水平，包括，定量指標：X１２年經費、X１３質檢機構、X１４經認證質檢機構、X１５批發市場自檢機構、X１６生產記錄、X１７無公害農產品、X１８綠色食品；定性指標：X１９體系認證、X２０例行監測、X２１定量分析、X２２市場準入、X２３可追溯。

２農產品質量安全監管效果評價

２．１分析方法的選取

要準確而全面地評價全國地市級農產品質量的安全監管情況，必須從根本上進行分析。與眾多分析方法相比較，因子分析具有明顯的優勢。因子分析（Ｆａｃｔｏｒ Ａｎａｌｙｓｉｓ）是１９０４年由Ｃｈａｒｌｅｓ Ｓｐｅａｒｍａｎ首先提出的。其基本思想就是根據相關性大小將變量分組，使得同組內的變量間的相關性較高，而不同組的變量之間相關性較低，所有變量都可以表示成公因子的線性組合。試圖用較少個數的公共因子的線性函數和特定因子之和來表達原來觀測的每個變量，以便達到合理地解釋存在于原始變量間的相關性和簡化變量的維數的目的［３］。

２．１因子分析和公因子解釋

因子分析要求數據指標間存在一定的相關性，其檢驗方法主要有ＫＭＯ樣本測度和Ｂａｒｔｌｅｔｔ球形檢驗。本項研究所使用的數據經檢驗，輸出的結果顯示，Ｂａｒｔｌｅｔｔ球體檢驗Ｘ２統計值的顯著性概率是０，且ＫＭＯ值為０．７０５，說明數據具有相關性，且偏相關性較強，適合于做因子分析。

在進行因子分析時，為了消除量綱的影響，還應對數據進行標準化處理。使用ＳＰＳＳ分析數據，軟件會自動對原始變量進行標準化處理，因此以下的輸出結果為指標標準化后的變量［４］。

經ＳＰＳＳ計算，相關系數矩陣的特征值大于１ 的共有８個，前１４個公因子的累計方差貢獻率達到８０％以上，考慮到信息提取的重要性并且參考多次試驗結果，最終選取前１４個公因子進行分析。

公因子與原有變量指標之間的相關程度由因子載荷值表示，正值表示正相關，負值表示負相關。載荷值越高，相關度越高。由于公共因子在原始變量上的載荷值不太好解釋，須進一步進行因子旋轉。選用方差最大正交旋轉，經２０次旋轉后，得載荷矩陣見表２（僅顯示絕對值大于０．１的數值）。

由表２可知，（1）公因子Ｆ１在Ｘ１７（無公害農產品總數）、Ｘ１８（綠色食品總數）、Ｘ１９（體系認證）有較大載荷，它反映了認證情況，其貢獻率達到了１６．７２３％；（2）公因子Ｆ２在Ｘ５（政府績效）、Ｘ６（責任狀）、Ｘ７（承諾書）有較大載荷，它反映了政府對農產品質量安全監管的重視程度，其貢獻率為９．８４７％；（3）公因子Ｆ３在Ｘ４（領導小組）、Ｘ２２（市場準入）和Ｘ２３（可追溯）有較大載荷，它反映了基層隊伍建設和監管工作的實施情況，其貢獻率為６．９５５％；（4）公因子Ｆ４在Ｘ１３（質檢機構）上有較大載荷，其貢獻率為６．０３１％；（5）公因子Ｆ５在Ｘ１４（經認證質檢機構）和Ｘ２１（定量分析）上有較大載荷，反映的是檢測能力；（6）公因子Ｆ６在Ｘ１５（批發市場自檢機構）和Ｘ１６（生產記錄）上有較大載荷，反映的是生產銷售主體自我監管情況；（7）公因子Ｆ７在Ｘ１２（年經費）和Ｘ１０（自檢機構補貼政策）上有較大載荷，它反映的是政府的財政投入情況；（8）公因子Ｆ８在Ｘ９（地方法規）上有較大載荷；（9）公因子Ｆ９在Ｘ８（財政預算）上有較大載荷；（10）公因子Ｆ１０在Ｘ１（監管機構）上有較大載荷；（11）公因子Ｆ１１在Ｘ３（綜合執法）上有較大載荷；（12）公因子Ｆ１２在Ｘ２（鄉鎮服務隊）上有較大載荷；（13）公因子Ｆ１３在Ｘ２０（例行監測）上有較大載荷；（14）公因子Ｆ１４在Ｘ１１（三品認證政策）上有較大載荷。以上載荷值均為正值，且１４個公因子累計方差貢獻率為８１．６３３％，說明１４個公因子基本概括了２３個變量的主要信息。

２．３計算綜合得分及排序

因子方差最大正交旋轉后，用Ｒｅｇｒｅｓｓｉｏｎ回歸法計算出因子得分，再利用各公因子的方差貢獻率加權可以得到最終的綜合評價值Ｆ，最后按照綜合得分的高低排序。

２．４結果分析

從綜合得分情況分析，這１９６個地級市農產品質量安全監管情況綜合得分的均值０是評價的參考基準，綜合得分大于０的地級市農產品質量安全監管情況較好，小于０的地級市監管情況較差。本研究中的１９６個地級市按綜合得分排序后，僅前８４個地級市得分大于０。分值越大的，說明其監管的綜合效果越好。

根據綜合得分對１９６個地級市進行分層：

第一類：蘇州、杭州，Ｆ＞０．９，總體監管情況最好；

第二類：寧波、濰坊、濟寧、廣州、南通、常州、南京、濟南、東莞、威海、青島、鹽城、連云港、大連、鄭州、嘉興、泉州，０．９≥Ｆ＞０．３，總體監管情況較好；

第三類：徐州、開封、上饒、邯鄲、湖州、福州、金華、宿遷、上海浦東新區、無錫、長春、鎮江、晉中、贛州、長治、新鄉、西安、淄博、吉林、撫州、安陽、晉城、湘潭、通遼、南陽、婁底、眉山、岳陽、南昌、烏魯木齊、淮安、漯河、廊坊、衡水、南寧、金山、安康、紹興、興安盟、寶山、張家口、湛江、鶴壁、常德、普洱、上海閔行區、莆田、銅州、上海嘉定區、承德、洛陽、臨汾、呼倫貝爾、濟源、三明、衡陽、崇明、烏蘭察布、呂梁、吉安、自貢、太原、巴彥淖爾、資陽、延邊，０．３≥Ｆ＞０，總體監管情況一般；

第四類：昌都地區、柳州、奉賢、白城、崇左、滄州、龍巖、陽江、淮南、沈陽、青浦、百色、聊城、秦皇島、揭陽、黔南州、廣安、錫林郭勒盟、河源、四平、克拉瑪依、舟山、通化、巴中、黔西南州、運城、六盤水、新余、遂寧、赤峰、邢臺、焦作、達州、阿勒泰地區、和田地區、松江、重慶市涪陵區、肇慶、安順、菏澤、懷化、葫蘆島、日照、來賓、賀州、呼和浩特、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、宿州、亳州、廣元、烏海、韶關、浮云、三門峽、臨滄、衢州、攀枝花、漢中、昌吉回族自治州、遼源、馬鞍山、阜新、本溪、北海、德陽、陽泉、阿克蘇地區、銅梁、南充、博爾塔拉蒙自治州、溫州、白山、麗水、鐵嶺、宜春、大同、包頭、瀘州、松原、林芝地區、吐魯番地區、泰安、甘孜州、鄂爾多斯、遼陽、哈密地區、張家界、信陽、滁州、黔東南、汕頭、雅安、巴音郭楞蒙古自治州、保山、阿里地區、玉溪、阿拉善盟、駐馬店，０≥Ｆ＞－０．３，總體監管情況較差；

第五類：阿壩州、濮陽、茂名、日喀則、萊蕪、內江、河池、綿陽、巴南、朔州、汕尾、九江、文山和景德鎮，Ｆ≤－０．３，總體監管情況很差。

結合這１９６個地級市的綜合得分和各因子得分分析，第一類：蘇州在各因子上的得分與其他城市相差很大，在Ｆ１和Ｆ１２上的得分最高，這主要是由于蘇州在認證方面和鄉鎮服務隊組建方面建設很好，但是在反映政府財政投入情況的因子Ｆ７上的得分很低，幾乎處于倒數，說明政府財政投入的力度不夠。此外，蘇州在其他因子上得分也并不高，甚至有７個因子得分是負值，說明蘇州綜合得分最高主要是由于其在認證方面和鄉鎮服務隊組建方面建設突出，提高了其綜合得分。杭州的情況與其相似，在各因子上的得分高低不等，這一點體現出蘇州和杭州在開展農產品質量安全監管工作上的不平衡。為提高其整體監管狀況，政府應針對不同的監管薄弱方面給予相應重視。

第二類：通過分析可以發現，第二類城市大部分在因子Ｆ５、Ｆ６和Ｆ７上得分較高，說明這類城市檢測能力較高、市場和企業自我監管程度高、政府的財政投入力度大。這與實際情況相符，這類城市中除濟南、濟寧、常州、南京和鄭州外，均屬沿海城市，有明顯的區位優勢，而濟南、南京和鄭州屬省會城市，經濟也相對繁榮，政府財政收入較高，因此對農產品質量安全監管的財政投入也較大。同時這些城市大多位于沿海經濟開放區，對外貿易頻繁，對農產品質量安全要求也高，政府也更加重視。

第三類：綜合得分在全國平均水平之上，但較第一、第二類城市有一定差距。這類城市在因子Ｆ２和Ｆ１０上得分較高，說明政府重視程度較高，而在因子Ｆ１、Ｆ７、Ｆ８和Ｆ１２上普遍較低，反映其認證情況較差，財政投入相對不足，基層隊伍建設不到位，相關地方法規未及時出臺。同時這些城市大部分位于臨近沿海及中部地區，主導產業為農業，經濟基礎較好，但市場機制不健全，如果政府能加大農產品質量安全監管力度，完善監管機制，仍有較大潛力。

第四類：綜合得分小于０，位于全國農產品質量安全監管平均水平之下。各因子得分均較低，存在大量負值，但相比之下，因子Ｆ２和Ｆ１３得分還相對較高，說明第四類城市政府重視程度仍較高，且例行監測工作開展的也比較到位。但是與第三類城市相似，這類城市在因子Ｆ１、Ｆ７、Ｆ８和Ｆ１２上的得分也很低，大部分為負值。從實際情況來看，這些城市主要位于西部和東北地區，較前三類城市封閉，農業生產方式較為傳統，經濟也相對落后，人們的食品安全意識尚較淡薄。從政府到企業，從市場到消費者等各類利益相關方的認識程度還不高，有效開展監管工作的動力不足。

第五類：綜合得分最低，幾乎所有的得分都為負值。除例行監測工作開展一般外，其他方面都相對較差。應當引起市有關部門的反思。

３結論及政策建議

３．１結論

總體來看，沿海城市優于內陸城市，省會城市優于非省會城市。并且，除沿海城市和省會城市外，大部分城市的建設工作都才剛剛起步，各項制度的出臺和實施基本處于探索階段。對農產品質量安全監管效果影響較大的因素主要有產品認證、政府重視程度、基層監管執法、質檢體系建設、財政投入和法規建設。

３．２政策建議

３．２．１加強基層監管，強化各級政府的監管主體作用農產品生產在農村、在基層，基層政府是與農產品質量安全監管聯系最為緊密的主體［５］。目前監管隊伍的建設呈現出“下冷上熱”的倒金字塔現象，嚴重阻礙了農產品質量安全監管的效率。要杜絕農產品質量安全問題的發生，基層政府內部各部門之間應當加強協調與合作，從根源上加強控制，防止不合格農產品從基層流進市場。

３．２．２完善法律法規，提供農產品質量安全監管的依據農產品質量安全監管最有效的措施是強制性措施，這就需要法律法規的保障。鑒于目前我國監管的食品種類多、數量大、范圍廣，不同的地區監管需求不同，各地應當因地制宜，盡快制定和完善相關法律法規以及相應的實施辦法和細則，加大對違法行為的懲處力度，使監管部門和執法人員能做到有法可依［６］。

３．２．３落實財政政策，消除監管工作的區域性不平衡目前沿海城市和內陸城市在監管效果對比上已經出現了明顯的區域性差異，無論是在財政投入，還是在人員配置上，沿海城市都優于內陸城市。從農產品質量安全監管體系的整體性考慮，政府應當抓住監管的施力點，針對市場機制不健全的內陸地區，給予一定的優惠或補貼政策，真正做到統籌發展。

３．２．４完善制度建設，全方面推進農產品質量安全監管工作針對目前監管工作形式的多樣化，監管方式方面，可以在宏觀上由單一的、權威的監管部門統一進行指導、協調、調度各具體部門的工作。在中觀上加強省級和地區級農產品監管機關大的分段管理。在微觀上強化縣級監管機關的集中執法［7］。在具體工作開展中應規范認證制度和市場準入制度，全面開展例行監測制度，從多角度監管農產品質量安全。

參考文獻：

［１］ 楊天和．基于農戶生產行為的農產品質量安全問題的實證研究——以江蘇省水稻生產為例［Ｄ］．南京：南京農業大學，２００６．

［２］ 郭利平，甘巧林．中國各地區的實力分析與排序［Ｊ］．天津師范大學學報（自然科學版），２００２，４（２２）：５６－６０．

［３］ 裴鑫德．多元統計分析及其應用［Ｍ］．北京：北京農業大學出版社，１９９１．

［４］ 張文彤，董偉，等．ＳＰＳＳ統計分析高級教程［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００６：２１６．

［５］ 李長健，徐麗峰．農產品質量安全監管存在的問題及對策［Ｊ］．湖北職業技術學院學報，２０１０，１３（１）：５８－６３．

［６］ 許志輝，胡云娟，倪華．影響農產品質量安全的因素及對策［Ｊ］．現代農業科技，２００９（２０）：３４７．

［7］ 李長健，江曉華，王悅．我國食品安全監管的困境及對策——基于經濟法與行政法雙重角度的思考［Ｊ］．上海政法學院學報，２００６（３）：９０－９４．