中國生態現代化與政府建設

摘要：以追求經濟增長和生態保護共贏為指歸的生態現代化是中國現代化發展的必要內容，政府推動與引導對中國生態現代化有著不可替代的作用。但新世紀以來，與政府在經濟增長上強力作用相反，環境問題上“政府失靈”凸顯，出現了較為明顯的政權軟化。面對環境難題，政府必須加強自身建設，全面提升政府引領生態現代化能力，構造與生態現代化發展相適應的公共權力運行方式和體制。

關鍵詞：生態現代化 政府推動 政府建設

中圖分類號：F290文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0176-02

一、生態現代化是中國經濟社會發展的必要內容

生態現代化理論是在反省和改良傳統現代化模式基礎上，試圖利用人類智慧去協調經濟發展與環境保護矛盾的新型現代化理論[1]。概括起來，生態現代化理論的核心思想包括以下幾點：在社會發展目標上，主張共贏原則，認為只要進行社會制度的生態重構，經濟增長與生態保護就能同時實現；在環境策略安排上，主張預防原則，提出以有益于環境的生產和消費方式替代傳統形式，強調市場在經濟轉型中的正面作用，現代經濟運行方式完全可以按照生態理性準則進行改革；在環境治理方式上，主張整體原則，塑造新型社會治理結構模型和實踐過程，強調對政府在環境管理中作用的合理定位，極力推崇把環境問題推向公眾并列入政治議程。20世紀90年代中后期生態現代化理論在全球化的過程中得到極大推廣，進入到了歐美發達國家的政策議程，成為這些國家政黨的政綱、議會的主題和社會政策的指導原則，在強大的經濟和技術支撐下，發達國家生態現代化取得了明顯實效。

與發達國家相比，中國生態現代化水平還處于起步階段，2004年世界排名僅第四十二位[2]。當前，中國正處于工業化中期階段，傳統現代化的進程仍未完成，不少地區的生產水平還比較低，總體上中國仍以粗放式的經濟發展方式為主。發達國家幾百年出現的環境問題在中國快速發展過程中集中爆發，環境污染、生態破壞和資源浪費及短缺等問題越發嚴重，呈現壓縮型、結構型、復合型特點。無論是現實的可能性還是價值的可欲性，中國都不能重復西方“先污染、后治理、再轉型”的傳統現代化路徑。

生態現代化視野下，環境問題本質上不是“要不要經濟發展”的問題，而是“選擇什么樣的經濟發展道路”的問題。因此，中國的傳統現代化和生態現代化既是歷時性關系，即通過生態現代化解決經濟發展已經帶來的環境問題，但更應當理解為共時性的關系，即尋求一條使經濟發展與生態保護能同時實現的新型現代化之路，預防發達國家所出現的全面性發展危機。“在理解和闡釋現代工業社會如何應付環境的過程中，生態現代化逐漸成為社會科學的一種主導理論，對當前中國而言這一理論同樣適用。”[3] 不同國家和地區生態現代化的具體方略和實踐方案不同，立足于中國發展實踐，借鑒發達國家生態現代化的成功經驗，探討有中國特點的經濟社會發展模式，形成科學而又行之有效的生態現代化之路，是中國現代化程中必須完成的不可回避的戰略課題。

二、政府推動是中國生態現代化實現的關鍵

從普遍性角度說，由于政府的公共性及其服務角色地位（自然環境的代理者、公共資源的管理者、社會制度的制定者、社會力量的組織者、利益關系的調節者和意識形態的引領者），使政府在生態現代化中起著不可替代的作用。從特殊國情來說，中國社會發展的斷裂性、后發性和急劇性必然要求政府具有更大的作用。從環境問題解決機制來看，無論是社會發展方向和模式的選擇，經濟結構的轉變，產業政策的引導及對企業的有效影響，或是市場競爭和資源配置機制的背景性制度安排，生態技術研發的政策、資金和人力資源的支持，還是生態利益協調和公正的實現，社會生態意識的教育，消費者生態覺悟的提升，非政府綠色組織的發展和成熟等方面，政府無不起到更為至關重要的作用。從政府自身資源潛力來看，現有的宏觀政治構架決定中國政府具有巨大的組織和效率優勢，在應付社會發展中各種危機的表現無不證明了這一點，如果能夠充分挖掘和利用，政府完全有這個能力承擔引領社會實現生態現代化的重任。

中國雖然未出現激進的環境運動，但國內發展資源環境壓力、國際綠色貿易政策壓力以及世界綠色政治潮流影響必然要求中國實現現代化模式的生態轉型。西方的生態現代化是一個自下而上的過程，與之相比，中國的生態現代化由于其特殊的發展路徑必然是一個“政府”主導的自上而下過程。如果說公民社會壓力是西方生態現代化主要動力，那么，政府自覺推動無疑是中國生態現代化的主要動力，即使是其他社會力量也必須通過政府的引導和整合才能在生態現代化過程中實現其應有作用。

雖然中國政府早就將環境問題納入關注領域，并于2002年1月第五次全國環境保護會議明確把環境保護列為政府的一項重要職能，已有的環境政策在政府推動下也起到了一定的效果。但總體上，政府的生態職能執行并不成功。尤其是新世紀以來，中國各種影響惡劣的生態事件頻頻爆發，環境問題上“政府失靈”凸顯。與政府在經濟發展上強勁推動能力相反，政府在生態保護、生態管理和生態服務上往往作用有限，缺乏足夠的生態現代化引領和生態文明建設能力，環境“不作為、亂作為，甚至反作為”與公共權力尋租和腐敗是各種環境政策執行不到位與各種環境問題誘發的重要因素，也是經濟增長和生態危機加劇并存的傳統現代化發展路徑未能根本扭轉的主要癥結之一。

三、生態現代化視閾下中國政府建設的路徑選擇

1.轉變政府職能，實現生態職能優先。工業文明發展所導致的生態危機已成為當今社會發展的最大障礙和人類生存的最大威脅，由此生態問題上升為社會的主要矛盾之一，政府必須反思和糾正目前職能結構過分強化經濟職能的不合理局面，使生態保護上升為政府的基本職能。如果說當前生態職能取代經濟職能的核心地位是不現實的，那么以實現經濟發展和生態保護共贏的政府也必須把生態職能放到和經濟職能同等重要的位置，或者說，應當把引領符合生態要求的經濟發展作為自己的首要任務。為此，筆者認為，在政府運行機制設計上必須考慮以下兩個方面：一是把保護自然生態環境作為政府一切政策制定和決策必須優先考量的前提，甚至可以在環境問題上實行“一票否決制”原則，通過建立嚴格的專家論證和群眾聽證制度，保證所有政策與決策在環境問題上的無瑕疵性。二是自然生態指標應當成為政府績效評估的基本內容，任何政府績效的肯定都必須以實現了生態環境的安全和公正為前提，增強生態環境保護在績效評價制度中剛性作用，加大生態績效的權重比例。

2.優化政府機構設置，構建整體政府。政府機構的結構設置是政府內部權力分配和運行的外在形式，也是政府外在能力的重要決定性因素。自然生態的系統性和關聯性要求政府的結構設置也必須是生態化的，即具有協調整體的特點。由此，形成協調整體的組織架構是政府當前建設的重要內容。政府內部機構設置實現生態化應當從以下兩個方面展開：（1）實現環境保護部門之間的整體協調。一方面，環境的復雜性和知識的專業性必須要求對于環境的某個方面需要設置專門化的部門進行管理，而另一方面，環境的整體性又要求政府能對環境管理進行宏觀調控和統一指揮，從而設置國家最高環境機構。這種國家最高環境機構必須能對地方和行業環保機構實行徹底的垂直管理，對于跨部門、跨地區、跨流域的重大環境政策和環境問題進行規劃和調控，并以權力依附關系為依托，組織、協調、平衡并且監督和考核地方以及行業環境管理部門。明晰的權力關系是實現這一整體性的前提。（2）實現環境保護部門與其他政府部門之間的整體協調。而實現這兩種部門的整體性同樣以權力關系的明晰為前提，在財政上實現環保部門與地方政府的脫鉤，改變其當前在整個政府部門權力關系構架中處于低位的狀態。只有如此環保部門才能以權力的剛性約束其他政府部門，最終保證政府其他發展目標與環境保護目標的真正一致。

3.增強政府生態治理能力，推動生態善治。政府能力也是有限的，政府必須處理好行政生態干預與市場競爭機制之間、生態管理與企業經濟行為之間、生態服務與第三部門、公民個體之間的最適合權力邊限和最佳合作方式，并以此為出發點，確定政府合理的權力邊限和行為方式，形成生態善治的治理結構。市場在生態問題上的失靈需要政府的干預，具體來講包括制定市場準入的環境標準、通過生態補償鼓勵綠色生產、通過生態投資治理環境、通過政府生態采購和公民生態消費觀推動市場生態化等。市場體制有優化資源配置、提高環境使用效率的功能，從而也能在保護環境方面起到積極作用，因此政府也應充分利用市場推動生態現代化的發展，具體包括界定環境產權并使其市場化、借助于市場力量融資，增加生態環境投資、通過市場化運作，提高生態公共產品服務水平等。對企業，政府應當從觀念、政策和技術等方面支持其生態化，而不應當單純限制。政府在嚴格管制非生態生產的基礎上，一方面，要盡量讓企業明白污染型的粗放式生產模式獲取利潤空間已經越來越小，生產的生態化才是企業發展的必然選擇；另一方面，還應通過制定政策，在嚴格壓縮非環境友好生產和產品的利潤空間的同時增強生態企業的利潤率，更為重要的是應當借助于國家的力量，大力發展生態技術，并無償交給企業使用，提高生態企業的市場生存和競爭能力。同時，政府還應積極培養公民的生態意識，推動社會綠色組織的發展，從而形成控制企業外部不經濟的社會性力量。

參考文獻：

[1]黃英娜，等.20世紀末西方生態現代化思想述評[J].國外社會科學，2000，(4).

[2]中國現代化戰略研究課題組，中國科學院中國現代化研究中心.中國現代化報告2007——生態現代化研究[M].北京：北京大學

出版社，2007.

[3]何晉勇，吳仁海.生態現代化理論及其在國內環境決策中的應用[J].社會科學研究，2000，(6).

[責任編輯 吳明宇]