試論如何做好立案監(jiān)督工作

摘要：針對開展刑事立案監(jiān)督工作中存在的規(guī)定不夠明確，以及沒有與其配套的行之有效的操作規(guī)程，使之在實際工作中存在難度的問題，要做到克服立案監(jiān)督案件來源、范圍、執(zhí)行中的局限，擴(kuò)大立案監(jiān)督案件線索，正確把握立案監(jiān)督案件的范圍，加大立案監(jiān)督的實際效果。

關(guān)鍵詞：刑事立案；監(jiān)督；工作

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）07-0252-02

立案監(jiān)督是人民檢察院依法對偵查機(jī)關(guān)的刑事立案活動實行的監(jiān)督。它是刑事訴訟法律監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，是刑事訴訟法修改后國家賦予檢察機(jī)關(guān)的一項新的法律監(jiān)督職能。加強(qiáng)和完善刑事立案監(jiān)督，是促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)司法公正的需要，更是實行依法治國方略的內(nèi)在要求。但是在立案監(jiān)督的具體實踐中，由于有關(guān)刑事立案監(jiān)督的規(guī)定不夠明確，且沒有與其配套的行之有效的操作規(guī)則，以致立案監(jiān)督工作在實際運(yùn)作中存在一定難度，制約了立案監(jiān)督工作的開展。如何克服立案監(jiān)督中遇到的問題，進(jìn)一步做好這項工作，筆者從以下幾個方面談一下自己的看法。

一、克服立案監(jiān)督案件來源的局限，擴(kuò)大立案監(jiān)督案件線索

人民檢察院開展立案監(jiān)督工作源于《中華人民共和國刑事訴訟法》第87條規(guī)定，“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”。從此條規(guī)定可以看出，人民檢察院有權(quán)對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的依法實施監(jiān)督。那么通過何種渠道實施監(jiān)督呢？目前辦案實踐中立案監(jiān)督案件的線索來源有兩個渠道：一是檢察院在審查案件中發(fā)現(xiàn)有案不立的問題；二是群眾（或被害人）的控告和申訴。但是這兩個案件來源明顯過窄，許多群眾不知曉檢察機(jī)關(guān)有立案監(jiān)督權(quán)，以群眾的舉報、控告成案的較少。

在辦案實踐中為了擴(kuò)大案源，檢察機(jī)關(guān)必須克服立案監(jiān)督案件來源的局限，擴(kuò)大立案監(jiān)督案件線索。例如深入公安機(jī)關(guān)，及時了解公安機(jī)關(guān)對立案材料的受理、審查和調(diào)查情況，并定期向檢察機(jī)關(guān)通報受案、立案和破案情況，檢察機(jī)關(guān)據(jù)此審查公安機(jī)關(guān)所做的立案和不立案的決定是否正確，進(jìn)行立案監(jiān)督。但刑訴法對這些監(jiān)督方法并未從立法上予以確認(rèn)，上述監(jiān)督方式法無明文規(guī)定，以致公安機(jī)關(guān)在配合上有很大的隨意性，導(dǎo)致立案監(jiān)督工作的被動。

要改變檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督線索來源不暢的被動狀況，筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定人民檢察院行使立案監(jiān)督職權(quán)具體操作方法。即檢察機(jī)關(guān)除了對刑事案件有審查逮捕權(quán)外，還應(yīng)對公安機(jī)關(guān)治安處罰、勞動教養(yǎng)等情況有知曉權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與公安機(jī)關(guān)建立立案情況的報備案制度，規(guī)定公安機(jī)關(guān)對立案或不立案情況建立檔案，在規(guī)定的時間內(nèi)報備檢察機(jī)關(guān)。這樣一方面可以限制公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或違法亂立案的現(xiàn)象出現(xiàn)，另一方面可以使檢察機(jī)關(guān)及時了解掌握公安機(jī)關(guān)的發(fā)案、立案、結(jié)案、撤案的情況，其次，加強(qiáng)對立案監(jiān)督的宣傳力度，使人民群眾了解檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督職能。立案監(jiān)督作為刑事訴訟的一部分，還可以通過立案監(jiān)督宣傳周、檢務(wù)公開等宣傳形式，大張旗鼓地宣傳檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，逐步使這項工作深入人心，以便從廣大群眾和被害人中獲取更多的案件線索。另外，要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作聯(lián)系。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立以批捕、控申為主，法紀(jì)、監(jiān)所、起訴、反貪等部門積極配合的信息網(wǎng)絡(luò)，把立案監(jiān)督工作寓于各部門的業(yè)務(wù)中，發(fā)現(xiàn)線索及時移送，這也是開辟案源的一個很好的渠道。

二、克服立案監(jiān)督案件范圍的局限，正確把握立案監(jiān)督案件的范圍

在司法實踐中，如何把握立案監(jiān)督案件的范圍存在疑問。一是按照刑訴法第87條的規(guī)定，檢察院立案監(jiān)督工作是否僅限于有偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)的立案偵查活動，而對其他同樣具有立案偵查職能的機(jī)關(guān)的立案活動是否也在檢察院立案監(jiān)督的范圍之內(nèi)。如檢察院的自偵案件、人民法院的自訴案件、海關(guān)查辦的走私案件等。二是按照刑訴法第87條的規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。那么公安機(jī)關(guān)不該立案而立案的案件是否屬于立案監(jiān)督的范圍？在實踐中，有的辦案人認(rèn)為立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括立案偵查而不立案的和不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案的兩個方面，也有的認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件屬于糾正違法或刑事賠償?shù)膯栴}，不在立案監(jiān)督之列。再者“應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件”是否應(yīng)當(dāng)包括公安機(jī)關(guān)以罰代刑、以勞代刑以及共同犯罪中未處理的部分嫌疑人等等。

針對這些疑問，通過司法實踐筆者認(rèn)為，第一，法律規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。因此人民檢察院有權(quán)對全部刑事訴訟活動實施法律監(jiān)督，這樣才能真正體現(xiàn)立案監(jiān)督職能，以達(dá)到立法的目的。對自訴案件的立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)借鑒對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。人民檢察院在對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的同時，還應(yīng)加強(qiáng)對檢察院自偵部門的立案監(jiān)督，以體現(xiàn)檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，防止監(jiān)督權(quán)出現(xiàn)漏洞。第二，立案監(jiān)督既包括應(yīng)當(dāng)立案而不立案，也包括不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件。因為不應(yīng)當(dāng)立案而立案的是對不符合法定條件的或不屬于自己管轄的案件而予以立案，同樣是不嚴(yán)格執(zhí)法的表現(xiàn)，它不僅混淆了罪與非罪的界限，而且導(dǎo)致罪及無辜和執(zhí)法上的混亂。第三，“應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件”，應(yīng)當(dāng)包括有案不立、以罰代刑、以勞代刑等情況。這種案件所具備的條件，一是公安機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或者已經(jīng)接到報案、控告、舉報和自首并應(yīng)由當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)立案偵查的，二是有證據(jù)能夠證明存在危害社會的犯罪事實，經(jīng)查確有犯罪事實發(fā)生的，三是依照刑法對實施犯罪行為的嫌疑人應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的；四是此類案件是檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督重點案件，即案情重大的惡性案件、群眾關(guān)注的有較大影響的案件、公安干警涉嫌徇私舞弊而不立案偵查的案件，檢察機(jī)關(guān)要加大監(jiān)督力度。

三、克服立案監(jiān)督執(zhí)行中的局限，加大立案監(jiān)督的實際效果

刑訴法第87條規(guī)定了人民檢察院對立案監(jiān)督的案件有要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由和通知公安機(jī)關(guān)立案的權(quán)力，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明不立案理由和執(zhí)行人民檢察院立案的通知。但是由于刑訴法沒有規(guī)定立案監(jiān)督執(zhí)行中的措施和手段，對司法實踐中出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)拒不說明不立案理由、不執(zhí)行人民檢察院立案通知或者立案后不偵查以及立案后又撤案等情況，檢察機(jī)關(guān)找不到明確的法律依據(jù)，僅憑跟蹤監(jiān)督，向公安機(jī)關(guān)發(fā)糾正違法通知書或由上級檢察院協(xié)調(diào)等方法，都起不到立案監(jiān)督效果。

立案監(jiān)督的真正目的是保證所有應(yīng)當(dāng)公訴的刑事案件都能經(jīng)過法定的程序。為了使立案監(jiān)督工作達(dá)到應(yīng)有的效果，法律應(yīng)當(dāng)細(xì)化人民檢察院立案監(jiān)督規(guī)定，使其具有權(quán)威性、可操作性。具體應(yīng)當(dāng)以下幾項內(nèi)容：一是審查權(quán)。人民檢察院受理立案監(jiān)督線索后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)材料，即刑事案件受理案件、立案、破案、處理結(jié)果、治安處罰、勞動教養(yǎng)等案卷材料，檢察院依法對上述材料進(jìn)行審查后，提出監(jiān)督意見。二是處分權(quán)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行人民檢察院的立案通知書，不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)立案通知書的，檢察機(jī)關(guān)有對不執(zhí)行原因進(jìn)行調(diào)查、提出糾正違法、檢察建議、告誡、追究有關(guān)人員的責(zé)任等權(quán)力。三是偵查權(quán)。在公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)通知立案的案件不予偵查的情況下，給予檢察機(jī)關(guān)自行偵查的權(quán)力。

四、克服對立案監(jiān)督的模糊認(rèn)識，提高立案監(jiān)督工作的水平

立案監(jiān)督工作是一項新的檢察業(yè)務(wù)，檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職能中也存在認(rèn)識上的誤區(qū)，從而導(dǎo)致監(jiān)督不力。在司法實踐中，部分檢察干警在立案監(jiān)督上存在“畏難”情緒，認(rèn)為刑事立案是公安機(jī)關(guān)的事，立不立案由公安機(jī)關(guān)決定，如果檢察機(jī)關(guān)去監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的立案情況，一是怕影響公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，給今后的工作帶來麻煩；二是怕公安機(jī)關(guān)不配合，公安機(jī)關(guān)中一些干警對立案監(jiān)督工作認(rèn)識不足，認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)在找茬，專挑公安機(jī)關(guān)的毛病，存在抵觸情緒；三是怕監(jiān)督錯了丟“面子”，影響檢察機(jī)關(guān)的聲譽(yù)。因此在實際工作中不愿監(jiān)督或不敢監(jiān)督，在一定程度上削弱了立案監(jiān)督的力度。

針對上述問題，筆者認(rèn)為，健全檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的措施十分必要。立案監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)，開展好立案監(jiān)督工作是檢察業(yè)務(wù)的要求。作為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)消除上述模糊認(rèn)識，要樹立正確的執(zhí)法觀念，理直氣壯地履行法律監(jiān)督職責(zé)。在敢于監(jiān)督的同時，還要善于監(jiān)督，不僅要使立案監(jiān)督工作務(wù)必搞準(zhǔn)，而且要使公安機(jī)關(guān)不能存在抵觸情緒。必須理解和把握好監(jiān)督與配合的關(guān)系，只有理順了關(guān)系才能使立案監(jiān)督工作順利進(jìn)行。要做到主動與公安機(jī)關(guān)取得聯(lián)系，相互溝通，共同制定有關(guān)立案監(jiān)督工作的規(guī)范性文件，在確保法律的統(tǒng)一正確實施與嚴(yán)格執(zhí)法上達(dá)成共識；通過聯(lián)系會、案情分析會、協(xié)調(diào)會等形式，建立完善聯(lián)系制度；檢察干警在辦理立案監(jiān)督案件中，正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，講求工作方法，從打擊刑事犯罪的共同責(zé)任出發(fā)，不斷求得執(zhí)法共識。