“奧爾森困境”與我國農村公路供給

[摘 要]農村公路是農村地區最主要的甚至是某些地區唯一的運輸通道，是支撐農業和農民發展的必要力量，對促進農村地區經濟和社會發展具有重要的推動作用，文章在分析我國農村公路供給現狀的基礎上，認為我國農村公路供給存在“奧爾森困境”，即農村居民認為修建公路會使總體福利增加，但又不愿付出成本，不愿為增進總體福利采取集體行動，在對這一集體行動的邏輯進行分析之后，提出了相應的對策和建議。

[關鍵詞]農村公路供給；奧爾森困境；對策建議

[中圖分類號] F321 ［文獻標識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2011）12-0044-04

農村公路是農村基礎設施建設的重要內容，是支撐農業和農村經濟發展的必要力量，是農村地區最主要甚至某些地區唯一的運輸通道，其建設情況關系到農民群眾的生產、生活，關系到農村經濟社會發展。但與其他公路尤其是高速公路相比，農村公路具有一次性投資規模巨大、資金回收期長、風險較高但利潤較低的特點。目前我國農村公路建設資金主要以財政撥款，鄉鎮政府以各種形式集資的自籌資金，以及農村各級集體經濟組織籌資為主。1994年的分稅制改革以及2000年開始的農村稅費改革使作為農村公路主要供給主體的鄉鎮政府財的財政收入大幅減少，而在農村公路財政撥款尚不能完全滿足需要的情況下，部分鄉鎮政府和村級組織無錢修路，只有將手伸向農民，進行集體籌資，但是農民集資修路又存在“奧爾森困境”，本文以曼瑟爾·奧爾森的集體行動的邏輯為視角，對我國農村公路供給現狀和困境進行分析，并提出了相應的對策和建議。

一、“奧爾森困境”及其理論概述

傳統經濟學認為，享有共同利益的組織通常為了其利益而采取集體行動。也就是說，一群理性的以自我利益為重心的個人認為，如果他們能夠從某一種政治或者經濟活動中獲得好處，為了追求這一利益，他們會采取行動。例如某行業中的一批廠商能通過合謀來實現價格的壟斷，從而獲得壟斷利潤，那么他們就會傾向于合謀而實現壟斷；如工人能通過工會組合進行集體談判并獲得好處，那他們就會致力于工會的組織和發展以及壯大。

但是，奧爾森在其所著的《集體行動的邏輯》一書并不這么認為。作者首先假設人都是自利的、理性的、短視的，總是追求最大的收益及最小的成本。由此假設出發，奧爾森對“有共同利益的個人組成的集團通常能夠試圖增進共同利益”的觀點提出質疑。他指出，“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”奧爾森認為集團的規模越大，組織成本也越高，個人獲得集團總收益的份額就越小，從而實施集體行動就變得愈加困難。奧爾森認為：“相對大集團，小集團能夠更好地增進其共同利益。”他指出大集團并沒有必然采取集體行動的根源在于大集團內廣泛存在的“搭便車”現象。理性的個人是不會參與到集體行動中去的，這是因為個人付出的成本遠遠大于集體總收益中個人收益的份額。奧爾森還指出：集體成員的數量越大，其成員為增進集體利益的而采取集體行動的動力就越小，最終結果是，集體中的多數成員陷入了誰也不愿意為增進集體利益而努力的困境。也就是奧爾森所揭示的“集體行動的困境”，羅必良（1999）將其命名為“奧爾森困境”。此后這一名稱得到眾多學者的認可。

二、農村公路供給現狀

“十一五”期間我國農村公路建設取得較大成就，總體看來，我國政府對于農村公路的投資力度進一步加大，其發展規模較以前得以擴大，通暢率也得到逐步上升，農村交通運輸條件得到進一步改善。但具體看來，仍然存在一些問題，具體表現在以下幾個方面：

（一）建制村內部通暢率仍然較低，且差異

較大

據交通部統計數據顯示，通公路的建制村比例達到99.21%，通硬化路面的比率達81.70%，但就單個建制村而言，或者說建制村內部，其通公路比率和硬化比例極低。本文通過調查山東地區部分村莊所得具體數據予以說明。村A，工商業并不發達，居民以務農和養殖業為主，截至2010年底，該村僅擁有南北通向“鄉道”一條，村內東西通向主干道2條，總計三條，其余的南北通向五條、東西通向三條全是土路，該村通暢率僅30%左右；村B，工商業并不發達，多數居民靠務農和養殖業為生，截至2010年底，該村僅擁有西部東西通向鄉道一條，村內東西通向主干道一條，總計兩條水泥路，其余的南北通向七條、東西通向三條全是土路，通暢率約17%左右；村C，該村居民多以務農為主，截至2010年底，該村僅擁有南北通向和東西通向主干道各一條，總計兩條水泥路，其余的南北通向四條、東西通向四條全是土路，該村通暢率達20%左右。調查發現，各村公路建設情況存在較大差異，發展極不均衡，與當地經濟情況有著較強的關聯關系，但就總體來看，農村建制村內部通暢率明顯偏低，農村出行難問題沒有得到明顯改善。

（二）農村公路資金投入尚存較大缺口，供給較大程度依賴農民集資

2006年開始國家開始實施“五年五千億”工程，自這一政策實施以來，政府對于農村公路的投資力度明顯加大，但仍存在較大的資金缺口，據有關研究顯示目前農村公路資金缺口多達到

4萬元/公里~5萬元/公里。

農村公路資金存在缺口的另外一個原因是市場資金難以進入。首先，農村公路隸屬公共物品，具有非競爭性和非排他性，如果通過私人供給，容易出現“搭便車”現象，而“搭便車”的出現可能最終導致農村公路的零供給；其次，農村公路具有高度政治性的特點，承擔著溝通城鄉交流、促進農村地區經濟和社會發展，縮小城鄉差距的重要功能，轉交給私人承擔不存在現實條件，通過市場供給模式需要收回投資成本，設站收費不可避免，而這在當前農村地區經濟發展落后的條件下，有悖于國家發展農村公路的初衷；最后，相對其他公路，尤其是高速公路而言，農村公路具有密度高、等級低、流量低、效益小、投資收益周期長的特點，不具備設站收費融資的現實

條件。

在國家投入資金存在缺口、市場資金難以進入的背景下，我國農村公路建設缺口資金主要通過鄉鎮政府以各種形式集資的自籌、以及農村各級集體經濟組織籌集獲得。1994年的分稅制改革以及2001年開始的農村稅費改革，使得作為農村公路主要供給主體的鄉鎮政府財政收入大幅減少，在財政撥款無法完全滿足農村農路建設的情況下，許多鄉鎮政府和村級組織無錢修路，向農民集資便成了最現實的選擇。但是伸手向農民要錢，對于大部分剛剛解決溫飽的農村來講，存在較大難度。即便是對于尚有余錢的村民而言，拿錢修路也有困難。修路可以獲得收益，給村民生活帶來方便，會促進當地經濟的發展，這種公共利益的存在是顯而易見，但是如果建設和修繕農村公路靠農民集資的話，就要使每個農民付出成本，此時如果有村民認為籌資付出的成本大于其收益的話，就極有可能出現“搭便車”現象，出現“奧爾森困境”。在山東農村的實際調查過程中，這種現象確實普遍存在，出現了“修路難，籌資更難”的現象。一方面農村居民在籌資與否問題上參與積極性不高，“不肯”合作；而另一方面農村基層政府和組織又抱怨村民“不聽話”，有的地方干群關系因此而惡化，道路建設工作無法順利開展。

（三）農村基層組織的決策程序嚴重影響了農村公路的供給

目前，我國農村內部的公共事務多由作為農村基層組織的村民委員會負責，根據1998年的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍的事項，村民委員會協助鄉民族鄉鎮的人民政府開展工作。”①村民與村民委員會之間形成了一種委托——代理關系，但是在實踐過程中，由于缺乏必要的民主程序，或者民主程序無法有效貫徹，村委會成員往往進行幕后操作、拉選票，形成獨斷專行的作風。由于行為主體間的信息不對稱，一方面村民的信息劣勢地位往往造成了村民對村委會的不信任，當面臨村委會組織的集體行動時，村民的抵觸情緒頗為強烈，另一方面由于免費“搭便車”的心理，村委會也難以從居民手中得到真實的需求信息。在這種情況下，農村集體修路更加難以實現。

二、“奧爾森困境”對農村公路供給的適應性分析

“奧爾森困境”是否適用于分析農村公路供給問題？筆者認為該理論可以用來分析農村居民作為一個集體在農村公路供給問題上的行為選擇問題。

首先，在土路上行走，尤其是雨雪天使土路變得泥濘不堪，農村居民出行難問題更加嚴重，相對于在土路、或者泥濘的道路上行走，水泥路或者瀝青路是村民更好的選擇，從此處分析來看，每個農村居民都是“理性的”。

其次，投資修建公路，作為一種全體村民追求集體利益的公共政策，農村居民只要繳納一定的費用，就可以使農村公路這個公共物品得到有效的提供，可以避免雨雪天氣土路的泥濘之苦。而這些村民繳納的一定的修路費用，可以被視為集體行動的邏輯理論中的集體中的個體分攤集體物品的成本，免受泥濘之苦可以認為是集體中的個人享受到的利益。

最后，基于自愿參加原則的農村居民籌資修路遇到的困難與“奧爾森困境”論述是一致的——對于村民來說，修路可以獲得收益，可以避免泥濘之苦，可以給村民生活帶來方便，有利于當地交通運輸的發展，也有利于當地經濟的恢復和壯大，這種公共利益的存在是顯而易見，但是如果修繕農村公路靠農民籌措資金集資的話就要使每個農民付出成本，此時如果有村民認為籌資付出的成本大于其收益的話，就極有可能出現“搭便車”現象。

三、加強農村公路供給的對策建議

（一）深化財稅制度改革，強化農村公路供給

農村公路作為公共產品，具有消費的非競爭性和非排他性。若通過市場方式提供，對投資者而言缺乏吸引力；若通過村民自己籌集，又很容易出現“搭便車”問題，或者說出現“奧爾森”困境。在這種情況下，政府理所當然應該是農村公路這種公共產品的最優提供者。但是，分稅制改革后國家主要通過轉移支付支持地方財政，而中央轉移支付不能從根本上解決。省、市財政對縣、鄉的財政轉移支付明顯不足，難以滿足農村公共產品供給的需求，致使相當一部分縣、鄉財政入不敷出，財政缺口增大，基層政府和村委根本沒有能力向農村社會提供基本的公共物品。在這種情況下，國家應積極完善和規范財政轉移支付制度，加大農村公路轉移支付力度，盡快制定和完善有關法律，促進國家轉移支付制度和程序的法制化、規范化，將農村公路供給納入政府的公共財政體系，從根本上破除城鄉分割的“二元”公共產品供給基本制度和模式，盡快實現農村公路的政策性供給向制度性供給轉變。而且，政府作為公共物品最重要的供給主體，在國家財政能力允許的范圍之內，在農村公共產品的供給上，盡量將農民承擔的制度內公共產品成本和制度外公共產品成本都壓縮在最小限度，努力實現基本公共服務的均等化。

（二）加強農村公路建設資金使用透明度和監管力度

對于農村公路建設專項資金，應該確保專款專用，力求保證其使用的透明度和監管力度。鎮或者鄉政府應專門設立農村公路“村村通”②資金賬戶，專項管理農村公路項目資金和村級配套資金，保證每筆資金的籌措、結轉、劃撥和使用合理。在專項資金使用方面，確保農村公路建設資金分配到村，同時統一組織村中主要干部統一進行學習和教育。專項資金監管方面落實到位，首先必須在工程質量合格后方可撥付工程款，而且必須經“村民修路委員會”和村委會簽字同意；其次，施工結束后，勒令各村村委會張榜公示公路建設資金使用情況；最后，合理使用資金，積極接受鎮政府以及全體村民的監督和審查。

（三）改革農村基層組織的決策方式以及基層干部評議制度

農村公路供給出現“奧爾森”困境，是與落后的基層組織建設有較大關系的。從而大力加強村民基層組織建設尤其是民主建設是一項重要的任務，使村民委員會真正成為“村民民主自治機構”。修建農村公路不是單純的村委的政治任務，而是農民自身愿望的表達，是本村村民切實想改變本村面貌而進行的選擇。村名民主自治機構是使農民能夠真實地表達自身的需求偏好，有真正的發言權，使其切實參與到農村公路的供給決策之中，形成地方政府、村民委員會與農民共同參與的組織決策模式。良好基層組織的形成離不開干部制度的嚴格考核和正確評議，應該結合所管轄社區內農民的生產條件，生活質量的改善與否，把農民對其政績的認可程度作為干部考核的一個重要依據，這樣才能避免領導干部侵害農民利益的尋租和腐敗行為，也是保證農村公路供給有效進行的重要因素之一。

（四）大力進行宣傳，激發村民修路熱情

思想與行動的辯證關系認為：思想支配行動，是行動和先導和動力，無論做任何事情，都是先有思想，后有行動，只有做出正確的思想才可能有正確的行動。農村公路建設，思想要先行，通過對村民進行廣泛宣傳，強化其“修橋建路是做好事”的傳統意識，使農民從心里真正認識到農村公路建設的緊迫性和重要性，自覺投入到公路建設中來。對于部分不合作的群眾，村干部應挨家挨戶走訪，苦心勸導，破解其“搭便車”心理。另外，村委干部及其家屬應當積極發揮模范帶頭作用，支持農村公路建設。

（五）拓寬農村公路資金融資渠道

國家財政資金無法確保農村公路建設，在這種條件下，應開闊思路，集思廣益，積極主動拓展農村公路供給資金的募集渠道。一方面，鼓勵本村外出創業人員和民營企業家捐助，把融資思路轉向社會，對象就是那些有能力捐助并且又愿意做善事的外出工作人員和民營企業家，積極激發其出資熱情，對出資達到一定數量的冠以路名、橋名或者設立石碑記入史冊，以充分調動各方的積極性；另一方面，做好農村現住人口的思想工作，尤其是中老年農民，促使主動勸說子女或者親屬積極捐款。同時保證，在群眾捐資管理上，進行公開操作，對資金動向張榜公示，實行透明化管理，積極接受民眾的查詢和監督。