中國增長奇跡中的制度與政策作用分析

[摘 要]世界各國貧富差距顯著，對于造成國富國窮的原因增長經濟研究提出了“政策說”和“制度說”兩種假說。前者認為制度調整并非經濟增長的前提，窮國可以通過政策改革刺激資本投資和技術進步實現增長，而后者認為二戰后發展實踐表明只有進行制度變革才能獲得持續和高質量的經濟增長，一國的制度質量高低對長期增長績效有決定性影響。文章分析了中國增長奇跡中的制度和政策作用，認為中國宏觀政策至關重要，而在產權保護、市場制度等方面的改進也是長期保持高增長必不可少的，中國案例對兩種假說都不構成反例。

[關鍵詞]經濟增長；制度治理；增長政策

[中圖分類號] F124.1 ［文獻標識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2011）12-0014-03

經濟增長決定了一國長期的的生活水平和福利狀態，以至于諾貝爾經濟學獎得主小羅伯特·E·盧卡斯說，“一個人一旦開始思考這些問題，他就很難再去思考其他問題”（Lucas，1988）。學者們利用Solow（1956）開創的現代經濟增長分析框架對“一國為什么增長”以及“國富國窮”問題提供了不同的解釋和建議，特別是二戰以后世界銀行和國際貨幣基金組織基于這些理論分析指導發展中國家的增長實踐。本文考察了已有文獻關于增長的“政策說”和“制度說”，用來分析中國增長奇跡中制度和政策的作用。

一、政策是否有增長作用

宏觀經濟政策對一國增長率的高低有影響嗎？增長模型認為不論是要素積累還是技術進步都受到該國稅率水平、宏觀穩定、金融發展、匯率和外貿的影響，這些政策變量是否有利于增長對于國家貧富有直接影響，也是世界銀行和國際貨幣基金組織等國際機構的主要理論基礎，即著名的“華盛頓共識（Wahsington Census）”。根據第一代“華盛頓共識”，實施財政紀律、控制通脹、金融發展、對外開放利用全球化等都是一國實現經濟增長的充分必要條件。對于政策作用的增長作用評價，筆者從兩方面尋找證據，一方面利用學者們豐富的跨國增長實證研究看第一代“華盛頓共識”所提出的那些政策主張效果如何；另一方面考察世界銀行的“調整貸款”實踐是否真正帶來了增長。

1. 跨國增長回歸的證據

早期的研究通常認為好的宏觀政策會帶來高增長，如Easterly and Rebelo（1993a，1993b）考察了財政政策的增長效應，Levine， Loayza and Beck（2000）確認了金融中介發展水平會影響一國發展快慢，Frankel and Romer（1999）使用地理因素作為貿易開放的工具變量，發現貿易對收入有很強的正因果效應。 Easterly（2005）[1]在討論已有實證研究的基礎上利用新的數據集提供了一個全面的政策因素增長效應的考察，考察的政策變量包括通貨膨脹、財政收支、匯率實際高估、黑市匯率升水、金融深化、貿易開放。初步回歸結果顯示如果所有六個政策變量同時提高一個標準差水平，會使得人均收入增長率提高3個百分點。進一步分析卻看到一旦排除那些“極端”樣本國家，所有六個政策變量在回歸中會立刻變得不顯著。因此回歸結果提示人們，“那些在這些政策值上沒有極端情形的國家，沒有很強的理由去期待溫和的政策改變能帶來增長效應”。比如一國的通貨膨脹水平并沒有非常高的話（Easterly定義為不超過35%），政府的反通脹措施對該國的增長率可能效果有限。他認為現有實證研究讓我們知道，“好政策帶來高增長”的認識無法在數據中得到支持，當然非常糟糕的政策環境會使一國毫無增長機會。

2. 調整帶來增長

“伴隨增長的調整（adjustment with growth）”曾是20世紀80年代流行一時的解決發展問題的口號，世界銀行和國際基金組織嘗試通過發放調整貸款（adjustment loans）來促使發展中國家進行政策改革，伊斯特利（2005）[2]在《在增長的迷霧中求索》一書第六章對這種貸款的實際效果進行了分析，一些案例如加納、泰國、秘魯成功了，但大部分都失敗了，有些情形下如贊比亞接受了貸款但政策調整沒有發生，而另一些情形下如阿根廷缺乏深層次的改革盡管短期壓低通貨膨脹但長期積累了巨額債務，抑制通貨膨脹的努力最終失敗。簡單依靠國際組織激勵和干預來促使一國采取好的政策似乎是無效的。這就啟示我們追問政策背后的決定力量，看到的好政策與糟糕政策究竟來自哪里。

二、制度是重要的

Acemoglu et al（2003）考察了一國的制度質量與宏觀政策的關系，他們發現制度質量低下的國家通常更可能實施高通貨膨脹、巨額財政赤字等扭曲性政策，這些糟糕宏觀政策是該國制度質量不佳的表現，其增長緩慢與其說是由宏觀政策帶來的，不如說更應歸因于制度這一根本性因素。

什么是制度？North（1990）認為，“制度是社會中的博弈規則，或者更正式的說是人為設計的型塑人類互動的一些約束”，不論政治制度、社會制度還是經濟制度，“它們的實質在于構成了人類交易的激勵結構”。Acemoglu（2009）[3]認為與經濟學最相關的經濟制度包括產權結構、市場存在與發揮功能以及個人與企業可利用的合約機會。Easterly（2005）把制度看到深層次的社會安排，包括產權、法治、法律傳統、個人間的信任、政府的民主責任制以及人權。

對于制度在一國經濟增長中的重要性，Acemoglu et al （2001，2002）考察“殖民地實驗”這樣一個類似自然實驗的歷史現象，特別是引入殖民者死亡率作為制度的工具變量，在制度變量與增長績效間建立了因果聯系，認為殖民者為死亡率低的殖民地帶來了良好制度，恰恰在這些建立了良好制度的國家今天處于高收入水平，因此能夠作為制度是增長決定性因素的證據。今天國家間收入水平的差異可能是制度與政策共同作用的結果，大多數研究或者關注政策的增長效應，或者集中考察制度對增長的因果效應，但宏觀政策可能根源于制度因素，這就啟示我們在增長回歸中同時控制制度和增長效應。Easterly and Levine（2003）[4]把政策因素和制度因素放在一起，回歸分析發現在控制住宏觀政策變量后，制度變量仍然解釋了經濟發展水平的國別差異，三個宏觀政策變量（通貨膨脹、貿易政策和實際匯率高估）在回歸中不顯著，而且是否加入宏觀政策變量并不改變制度變量增長效應的大小，糟糕的政策可能只是增長回歸中糟糕制度的代理變量。這樣跨國增長計量結果表明控制住稟賦和制度的增長作用后，我們沒能拒絕“宏觀政策對經濟發展無影響”的假設。

基于這些學術進展和轉軌國家的痛苦經驗，學者們認識到了第一代“華盛頓共識”的不足，在新的改革處方中引入制度因素，形成了第二代“華盛頓共識”。

三、也許制度只是政策選項

“制度決定增長”的觀點將今天國家發展差異歸因于歷史上殖民時期遺留的作用，似乎今天的國家繁榮是注定的，但這與二戰后年東亞國家出現的“增長奇跡”現象不符。新加坡被歸為獨裁體制卻增長迅速，而“亞洲四小龍”之一的韓國高增長的20世紀60年代和70年代同樣處于獨裁統治下，只是在之后才轉向民主政體。基于這些事實Glaeser et al（2004）對Acemoglu等人的研究提出了質疑，他們認為現有文獻中使用的三類度量制度質量的指標都是有問題的，如果把制度看作規則和約束的話，現有指標只是粗略表示了規則結果，同時度量結果也不符合制度穩定性特征。而他們對于將殖民者死亡率作為制度的工具變量表示質疑，通過檢驗發現殖民者死亡率與人力資本變量高度相關，不能作為制度的理想工具變量，與其說殖民者給“新世界”帶去的是制度，不如說是人力資本。他們認為掠奪風險高低可以是政策選項，即使獨裁者也可能有意愿保護產權，進而促進經濟增長。而人力資本投資又能夠依靠教育作用使得一國從獨裁體制走向民主，這樣一些人主張的“民主是增長的前提”可能不成立。對于限于貧困陷阱中的國家而言，民主化改革絕不是第一位的，重要的是投資人力資本啟動增長，之后民主化便是自然而然的事。

四、中國案例說明了什么

改革開放三十年來中國年均GDP增長率接近10%，使得中國在2010年超越日本成為第二大經濟體。中國高增長案例支持了“政策說”還是“制度說”呢？似乎兩方都能從中找到支持性證據。

“政策說”認為中國是缺乏良好制度卻實現了高增長的典型，比如中國法制很糟糕，市場運行存在缺陷，資金土地等要素市場受到管制，但在一系列指標上卻同“華盛頓共識”相符合，比如出口導向戰略促進經濟開放，通過優惠政策吸引外國直接投資大規模流入，國有企業民營化改革讓市場優勝劣汰機制發揮作用，盡管出現了若干次高通脹，但都很快被壓制住，總體上中國的通貨膨脹水平并不高，政府負債水平很低，宏觀環境穩定。“制度說”認為中國并沒有違背“制度決定增長”這一經濟命題，表面上說對比西方發達國家來看中國的制度很糟糕，但難以想象中國沒有制度改善卻出現如此增長奇跡，考察中國案例更重要的是觀察其中的制度改進方面，伴隨制度改進的高增長恰恰證實了“制度說”，證實這些制度方面的進步帶來了“中國速度”。Larry Summers（2003）認為增長要具備三個前提，“國家經濟增長的速度完全取決于三個因素：通過貿易和投資與全球經濟整合的能力，保持可持續的政府財政和穩健貨幣的能力，以及營造有利于契約執行和產權保護的制度環境的能力。我愿意挑戰所有人，去找出一個具備了這三種能力而沒有實現持續增長的國家”。從這三個方面看，中國并不構成反例，分析中國在這三個方面的改進對于理解中國增長的性質特別重要。比如“與全球經濟整合的能力”經濟學可以論證其對于持續增長的重要性，對于如何具備這種能力則很難提出一套可操作的政策措施，這反過來為政策制定者提供了基于各國環境與約束實施不同政策的空間和靈活性。

錢穎一[5]在一篇名為《中國改革是如何成功的》的文章中認為中國并沒有遵從來自西方的所謂“私有化、自由化、穩定化”改革建議，而是從中國現實約束出發選擇改革路徑，成功的制度變革包括價格雙軌制、鄉鎮企業制度、銀行存款匿名制以及中國特色的財政聯邦主義，這些改革在引入激勵和市場的同時不觸動改革者利益，是一種激勵相容的改革模式。這是這種改革思維方式造就了中國高增長奇跡和轉軌成功。對于中國實施的這種并非完美的制度改革錢穎一稱為“過渡式制度（transitional institutions）”，需要向最優制度過渡，否則中國的增長可能也是暫時的。

Rodick（2008）[6]指出今天世界面對發展問題的處方已經從“把價格搞對（getting prices right）”轉變為“把制度搞對（getting institutions right）”，這充分體現了制度改革對增長的重要性，但面對制度清單時仍然會無所適從。他基于次優原理提出了“次優制度（second best institutions）”，認為最優制度并非最合適的制度，在治理發展問題中更應關注面臨的制度改革政治約束。他在探討中國案例時認為中國乃至東亞國家增長實踐給發展中國家帶來了希望，所帶來的啟示有兩點：①制度功能與制度形式并不一一對應，我們強調產權保護對于激勵投資的重要性，但可以通過不同的方式做到；②啟動增長和維持增長不是一回事，他認為啟動增長可能只需要有限的制度變動，但經濟起飛后維持增長對制度的要求會大大提高，需要“使國民經濟維持生產活力和具有抵御各種沖擊的能力”（Rodrik，2005[7]）。這種分析契合了中國面臨的制度難題，繼續保持高增長的難度越來越大，而隨著日益融入世界經濟，面臨外部沖擊風險加大，都要求我們進一步調整制度結構，塑造有利于增長的制度環境。