省部高官問責之路

“現在的情況是，官員問責后，大部分都復出，這不合理，按照慣例，應該大部分不復出才對”

2011年6月10日，上海“11·15”特別重大火災事故處理決定向社會公布。

據《人民日報》報道，《國家安全監管總局關于上海市靜安區膠州路公寓大樓“11·15”特別重大火災事故調查處理意見的請示》，經國務院批準同意：共計54名事故責任人被作出嚴肅處理，其中26人被移送司法機關追究刑責，包括上海市副市長沈駿和靜安區委書記龔德慶在內的28人受黨紀、政紀處分。

官員，尤其是省部級高官被行政問責，屢次引發廣泛關注。早在2008年，因膠濟鐵路列車脫軌相撞特別重大交通事故、山西“9·8”襄汾潰壩事故、三鹿奶粉事件而相繼受問責的省部官員，就有6人。此后一年，“央視大火”發生，中央電視臺臺長趙化勇再受問責。

據不完全統計，往前回溯，30年來，中國因重大責任事故等受行政問責的省部級官員有近50人。而在這些問責中，如何確定責任官員、怎樣讓官員復出更透明化、究竟何謂“重大領導責任”等問題，都是公眾希望了解，亦是學界多次討論之處。

“有法可依”之前的行政問責

行政問責成為熱詞系自2003年始，但此前省部官員受問責情形亦無法略去。

1982年3月，中國第9任商業部長（任期1979.02-1982.03）王磊，因“在豐澤園吃喝之后少付餐費”，被舉報、被報道后，被免去職務。時任《中國青年報》副總編輯鐘沛璋參與報道此事，他稱，有據可查的是，兩次應付菜錢124.92元，但王磊只付19.52元。

1987年，大興安嶺“5·6特大森林火災”事故發生，當年6月6日，國務院召開全體會議，討論關于大興安嶺特大森林火災事故的處理問題。

這次會議上，作出決定要撤銷楊鐘的林業部部長職務，并提請全國人大常委會審議批準。6月23日，六屆全國人大常委會第21次會議通過《關于大興安嶺特大森林火災事故的決議》，會議決定撤銷楊鐘林業部部長職務，任命高德占同志為林業部部長。

人大常委會作出決議的同時，國務院又召開會議，要“繼續追究大興安嶺特大森林火災事故責任”，最終，“會議決定撤銷董智勇同志的林業部副部長職務，并責成黑龍江省政府作出認真深刻的檢查”。

對于自己的職位被撤，董智勇后來在接受媒體采訪時回憶，“原因是當時有領導說，這個董智勇，不好好救火，在那發牢騷，講怪話”！

火災發生期間，董智勇是大興安嶺火災現場副總指揮。他回憶，當時有匿名信把他告了，“我都不知道自己講了什么給告上去，他們也不肯給那信讓我看。這下我就開始發牢騷了，難道前方撲火的有罪，后方告狀的反而有功？！我就知道是打算撤我了”。

這之后，又陸續發生煙臺“大舜輪”沉沒特大海難 、貴州省木沖溝煤礦“9·27”爆炸、陜西省銅川礦務局陳家山煤礦瓦斯爆炸等事故，也相應有6位省部級官員受問責。其中，僅煙臺“大舜輪”沉沒特大海難，就有4名省部級官員被給予行政警告處分。

缺少了“引咎辭職”一項

1982年前后，黨政官員行政問責制度尚不具備完整的法律法規。唯一可資借鑒的條款，是1982年五屆全國人大五次會議上通過的《憲法》，其第41條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。

1995年2月9日，《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》公布，這也是了解到的最早對官員行政問責進行詳盡闡述的規定。暫行條例第九章名為“辭職、降職”，為公眾廣泛關注的官員“降職”、“責令辭職”等規定，在這個暫行條例里都有涉及。

對于免職，暫行條例規定，“拒不辭職的，應免去現職”、“對拒不服從組織調動和交流決定的，依照法律及有關規定就地免職或者降職使用”。

行政問責意義上的免責，指的是前者。而“拒不辭職”中的辭職，指的是官員面臨“責令辭職”的情形。暫行條例第43條里的“責令辭職”一詞，被認為是中國官員問責制的源頭。

與“責令辭職”不同，降職是指因工作能力較弱或者其他原因，不適宜擔任現職的，降職使用。而無論是被責令辭職，還是降職的黨政領導干部，“在新的崗位上工作實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任適合的領導職務”。

暫行條例的頒布，解決了行政問責領域“無法可依”的難題。但與之后出臺的行政問責處理辦法相比，暫行條例里規定的情形，缺少了“引咎辭職”一項，并且明顯缺乏適用細則。比如，責令辭職、降職的官員，重新擔任或者提拔擔任適合的領導職務，其時間間隔到底是多長？

“問責”首次出現在政府工作報告中

到2000年6月23日，中共中央辦公廳印發由中央批準的《深化干部人事制度改革綱要》，其中首次提及了暫行條例里沒有做規定的引咎辭職制度。

實際操作中，在1995年4月27日，中共中央批準陳希同引咎辭去中共北京市委書記、常委、委員的職務時，已經用到“引咎辭職”概念。當時的官方報道稱，陳希同是因對北京市發生王寶森（原北京市副市長）涉嫌經濟違法犯罪案件并自殺身亡問題負有不可推卸的責任而引咎辭職。

改革綱要還指出，要修訂暫行條例，制訂配套法規或實施細則，逐步形成黨政領導干部管理的法規體系。

時隔兩年，《黨政領導干部選拔任用工作條例》施行。在條例里，“引咎辭職”出現在第59條：黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現職，由本人主動提出辭去現任領導職務。

在中國行政官員問責制發展歷程中，條例施行后的第一個年度，即2003年，無疑是一個重要的年份。而學界亦認為，“問責”開始體現在制度層面，也是在2003年的“非典”之后。

2003年4月22日，履新北京市長僅93天的孟學農，因處置“非典”疫情不力，被宣布免去黨內職務。同時，孟學農還辭去北京市市長職務；到該年年底時，又發生重慶開縣井噴事故。不久，對事故發生負有重要領導責任的中石油天然氣集團公司總經理馬富才引咎辭職。

“非典”之后兩年，中國特大、重大事故頻發。據統計，直接造成省部級領導干部行政問責的事故，就有“11.21”包頭空難事故、銅川礦務局陳家山煤礦“11.28”特別重大瓦斯爆炸事故、阜新礦業集團孫家灣煤礦“2.14”特大瓦斯爆炸事故 、廣東興寧大興煤礦“8.7”事故、松花江污染事故 、黑龍江省七臺河“11.27”礦難事故等。

2004年年初，中辦緊急印發《黨政領導干部辭職暫行規定》。與此前印發的規定相比，暫行規定給責令辭職、引咎辭職制度都單獨設置了一個章節內容。

2005年的全國兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出：“強化行政問責制，對行政過錯要依法追究。”這也是“問責”一詞首次出現在政府工作報告中，報道稱，當時“會場上掌聲雷動”。

兩個月后，我國首次以法律形式明確對引咎辭職做規定的《公務員法》得以通過。人事部副部長、公務員法起草領導小組成員侯建良在回答記者提問時指出，公務員法是我國第一部干部人事管理的法律，它的制定頒布，是中國干部人事管理科學化、法制化的里程碑。

根據公務員法，受處分的期間為：警告，6個月；記過，12個月；記大過，18個月；降級、撤職，24個月。在受處分期間，不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響，但是，解除降級、撤職處分的，不視為恢復原級別、原職務。

在這部法律里，對領導干部的具體問責形式、時長，以及受問責期間相應待遇級別等，都有詳盡提及。這亦是回答時下有關官員受問責后，如何復出、應不應該復出、多長時間復出的法律依據所在。

但《公務員法》的通過，并不代表官員行政問責制度已經完善。這也是近年來有關官員受問責后，如何復出，甚至該不該復出等問題持續發酵的原因所在。國家行政學院教授竹立家表示，“現在的情況是，官員受問責后，大部分都復出，這不合理，按照慣例，應該大部分不復出才對。”

受問責后擔任與“老本行”有關的“虛職”

林業部副部長董智勇被撤職的當天，離他60歲退休的日子，還有3個月（按當時離退休規定，退休年齡：正部級65歲，副部級60歲）。

董智勇在其公開發表的回憶中說，那之后，他和老伴兩人天天上街散步，逛了5個多月，“中組部又讓我出來工作”。因為董智勇是林業專家，中組部讓他繼續擔任林業部科技委員會主任一職，于是，他“又上班了”，擔任中國野生動物保護協會副會長，中國林學會第七屆理事長，中國林業與環境促進會名譽會長。“都是些虛職，大多和老本行有關，像林業、治沙和環保。”

與董智勇類似，原衛生部部長張文康受問責后，長達5年時間一直出任中國宋慶齡基金會副主席；中央電視臺臺長趙化勇，在受問責后，擔任中國文聯副主席，中國視協主席等職位。

比較曲折的是孟學農。“非典”爆發后，孟請辭北京市市長一職；5個月后，他低調就任“國務院南水北調工程建設委員會辦公室”副主任。

在當時，幾乎所有人都對孟學農的仕途表示悲觀，包括他的新同事。曾在南水北調辦任職的一位官員說，當時大家都覺得這是中央的“象征性安排而已”，因為南水北調是一項技術性極強的工程，而孟學農是南水北調辦所有領導中唯一沒有專業背景的人。

而對照董智勇、張文康受問責后復出情形，孟學農受問責后所安排的工作，的確與之有幾分相像。2007年9月，孟學農再度復出，任山西省委副書記、代省長，并在當年的十七大再度當選為中央委員。此時，孟學農58歲。

據《南方周末》報道，當時，包括山西的官員都認為，這是孟學農“背水一戰”的機會了。孟學農說，自己是懷著“敬仰、急迫和壓力交織的心情”來到山西，“山西人民以寬闊的胸懷接納了我”。

但幾個月后，孟學農惜敗于“襄汾尾礦潰壩事故”，再次請辭。山西安全問題積弊日久，而最終為此埋單者中，孟學農職位最高。這次請辭后，他真“閑了下來”，成為“戶外徒步愛好者”，還寫了篇《心在哪里安放》公開發表，直到低調就任中直機關工委副書記。

相比之下，解振華未曾有過這般“職位過渡”的過程。2005年12月，時任國家環境保護總局局長、黨組書記解振華因“松花江污染事件”而引咎辭職，待職一年后，出任國家發展和改革委員會黨組成員、副主任（正部級）。

針對受問責高官復出等公眾關心的問題，2010年4月，中共中央辦公廳印發的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》，規定引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務，兩年內不得提拔。