帝國殘陽

在2008年的全球金融危機中遭受重創的英國，被迫實施新的國防策略，實施了前所未見的大幅裁軍措施，導致軍力出現急速下滑，并且可能因此淡出有影響力的大國的行列。

2010年10月18日，英國政府公布了《不確定年代的強有力不列顛：國家安全策略》(NSS)，緊接著在次日又公布了《在不確定年代保障不列顛安全：國家安全暨國防戰略總檢討》(SDSR)，確立了英國未來5-10年的國防與安全策略的發展大方向，指明了曾經不可一世的大英帝國的未來走向。

按照英國政府公布的這項國防新政策，英國將在未來數年內，大力裁減軍隊人數和軍備，以應對金融危機對英國財政狀況的沖擊。如果這項新政策落到實處，英國的軍力將下滑至戰后的新低，國際地位也將隨之下降，甚至會因此失去傳統國際大國的地位，這次的國防新政策無疑是一項改變英國歷史的決策。

政策形成背景概述

2010年5月6日，英國舉行議會下議院選舉，執政達13年之久的工黨失去下院第一大黨地位。5天后，時任英國首相的戈登·布朗宣布放棄組閣努力，改由保守黨和自由民主黨組成聯合政府，保守黨黨魁戴維·卡梅倫出任首相，組成了二戰結束以來英國首個聯合政府，卡卡梅倫成為近200年來英國最年輕的首相。

新上任的卡梅倫政府面對的是一個國債高達1560億英鎊的爛攤子，英國政府光是用來支付阿富汗和伊拉克戰事的軍費，就出現380億英鎊的虧空。新任財政大臣喬治·奧斯本2010年10月20日公布的政府收支評估，總預算削減幅度達到了戰后前所未有的程度。

就在公布財政收支方案的前一天，卡梅倫在下議院宣布了《國家安全與國防戰略檢討》(SDSR)，正式對英軍展開大刀闊斧的裁減。原先英國財政部對國防部設定的預算削減幅度高達10％-20％，甚至連軍人子女教育津貼的1億8000萬英鎊也險些不保，最后在國防大臣利亞姆·福克斯的堅持下，才稍微放寬對軍費的縮減幅度，但仍達到了8％之多。即便如此，英國的國防預算仍未逾越北約對其成員國國防預算設定的占國民生產總值2％的下限，而且英國軍費開支仍高居世界前五位。

工黨1997年在下議院選舉擊敗保守黨上臺后，直到次年才由首相托尼·布萊爾宣布了代表其國防政策的《國防戰略檢討》，相比之下，卡梅倫內閣上任不到半年就公布新的國防政策顯得有些匆忙，以至于卡梅倫在下議院宣讀SDSR內容后，主要反對黨工黨立即痛批SDSR內容過于急就章。工黨影子內閣負責國防安全政策的首席議員吉姆·墨菲也批評出臺SDSR完全是出于財政方面的考慮。

拿破侖生前曾有名言；“打仗第一要事是錢，第二是錢，第三還是錢。”養兵千日用兵一時，軍隊在和平時期幾乎可以視為完全的消費者，軍事行動不論是執行人道救援還是低烈度軍事行動、還是大規模戰爭，都必須花費可觀的人力、物力、財力與時間。前任工黨政府因追隨小布什的單邊主義路線，派兵支援美軍主導的阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，以至于出現高達380億英鎊的財政赤字，加之英國的經濟在2008年的全球金融危機中遭受重創，政府的財政開支已是捉襟見肘。上臺僅半年就公布裁軍方案實往是一個無奈的舉動。

政策大方向

卡梅倫公布SDSR之前，部分大原則已經由前政府和軍方基本敲定。并經由煤體披露，陸續被英國公眾與國際社會知曉。卡梅倫宣布的最終版本裁軍方案，其實與先前外界的猜測相差并不大，只是削減開支的措施更為激進，令外界觀察家們頗為震驚。由于目前英軍派駐阿富汗的部隊人數僅次于美軍，而且英國在北約組織中扮演著相當重要的角色，因此美國政府和北約先后對英國的裁軍方案表示關切。

雖然卡梅倫首相表示駐阿富汗的英軍不受影響，仍將按預定計劃在2014－2015年撤出，并重申將維持丘吉爾生前所力主的英國與美國之間的特殊關系。但從SDSR公布的英國未來軍事用兵原則來看，未來英國的軍事行動，規模上要小于以前在伊拉克的行動，而且重點放在防患于朱然和避免沖突擴大上。未來英國海外的軍事行動規模以3萬人為上限，外交與國防政策不會再像工黨時期，對美國有求必應。

任何政策在制定過程中，都會涉及對既有資源的分配和再分配，卡梅倫內閣在財力困窘和執行時間(英國下議員任期最多5年)均有限的情況下，采取自上而下的政策模式，具體操作是先由首相與財政部以理性決策模式設定政策大方向與底線，但在最后執行辦案出臺前，臺面下的政策鐵三角(政客，官僚與利益集團)彼此之間則為爭奪有限的資源展開博弈，最終出臺的SDSR其實是各方利益進行了妥協的結果。

在政策制定過程中，除了各個軍種之間的傾軋外，甚至同一軍種之中也出現了代表不同利益團體間的競爭。例如，皇家空軍只能保留兩種噴氣作戰飛機，除去正在交付使用的“臺風”，“狂風”和“鷂”式兩種戰機中有一種必須提前退役。海、空軍的“鷂”式戰機飛行員與“狂風”戰機飛行員團體，都曾經各組動員向皇家空軍和皇家海軍高層游說施壓，希望自己的飛機能被保留下來。

政策執行方案具體內容

NSS內容中強調要優先應付的問題包括以下四類：反恐、網絡安全、國際性軍事危機及全國性災難。NSS與SDSR均指出，對于非傳統類型的安全威脅，英國國防部與三軍目前的組織架構，基本是應對冷戰時期大規模戰爭而設置，并不適合應對近年來出現的非國家性恐怖組織帶來的安全威脅，強調目前英國的網絡架構極易因遭受黑客入侵而癱瘓。

此外，為對付恐怖襲擊活動的威脅，反恐任務的特種部隊躲過了這波裁軍方案的沖擊，情報活動部門人員與經費規模也將予以擴編。卡梅倫首相認為英國國防部與傳統武力冗員過多，組織架構過于龐大且效率低下，高級軍官人數將予以削減，現有的組織架構與人員將會瘦身。

卡梅倫內閣在SDSR里，開宗明義假定未來10年里，英國并無明顯而迫切的重大外來假想敵軍事威脅，把精簡后的英國傳統武力稱為“未來軍隊2020”，將英國三軍按照問題事態輕重緩急程度劃分為三部分：快速反應部隊、高度戰備部隊以及低度戰備部隊。具體精簡方案見下面的介紹。

縮水的三軍

皇家海軍

因為皇家海軍與皇家空軍共同使用、維護的“鷂”式戰機提前退役，兩艘使用“鷂”式的無敵級輕型航母陷入無飛機可用的尷尬境地，為此英國決定讓擔任皇家海軍旗艦的“皇家方舟”號提前退役，節約下來的經費將用于建造兩艘65000噸伊麗莎白女王級航空母艦及其配套的F－35聯合攻擊戰斗機。

卡梅倫政府本打算取消兩艘新航母的建造合約，然而前任工黨政府簽訂的造艦合約中規定，如果政府取消價值超過50億英鎊的兩艘航母的建造合同，將面臨支付巨額違約金等棘手的善后問題，使得取消兩艦比建造它們更為昂貴，卡梅倫政府只得選擇繼續為兩艦埋單。

卡梅倫首相在下議院宣讀SDSR內容時，指責前任政府留下了一個爛攤子，浪費了英國民眾的血汗錢，某些英國媒體也質疑前首相戈登·布朗擔任財政大臣和首相期間，敲定建造航母合約的條件，有慷國庫之慨、圖蘇格蘭老家選區內造船廠的“肉桶政治”(意指政策賄賂)的嫌疑。

“鷂”式退役后，英國海軍將從最后一艘無敵級航母“卓越”號和直升機航母“海洋”號其中留下一艘，擔當支援兩棲作戰的直升機航母。

至于兩艘現役的阿爾比恩級船塢登陸艦，平時只有一艘在役，另一艘處于預備役狀態。4艘艦齡不到10年的海灣級登陸支援艦將至保留其中的3艘。

基于未來和美國、法國海軍軍艦執行聯合作戰任務的共通性，并降低機隊維護成本等前提，原本工黨政府決定將準備由英國海、空軍共同使用的F-35B型短距起飛垂直著陸型戰斗機，改為采用傳統彈射起飛、攔阻著艦方式的F-35C型。建造中的兩艘新航母中的一艘將改為傳統航母設計，它將裝上彈射器、斜角甲板及攔阻索。按英國政府的構想，平時只有一艘維持現役狀態，其上駐扎有1個中隊共計12架戰機。另外一艘航母將被封存起來后出售給其他國家。新航母的設計使用壽命為50年。

由于飛行甲板布局大幅修改，所以第一艘新航母至少要到10年之后方可服役。換句話說，英國海軍雖然保住了新航母的預案，但必須犧牲兩艘現役的無敵級航母及“鷂”式戰機，導致面臨著在10年時間里沒有固定翼艦載機可用的窘境。這段航空力量空白期內，英國海軍將把海軍航空兵戰斗機飛行員派駐到美國航母上來維持飛行技巧，并學習已經荒廢了30多年的常規航母飛機起降作業。

英國海軍水面艦艇部隊的驅逐艦與護衛艦的數量，將從目前的23艘削減至19艘，數量少于1982年英阿馬島戰爭時期英國海軍派出特遣艦隊水面艦艇的總數。驅逐艦隊的數量將從6艘具備區域防空與反導能力的45型大膽級驅逐艦構成，汰換掉80、90年代的主力42型驅逐艦。護衛艦隊由13艘23型公爵級構成，最后4艘22型護衛艦將提前退役。按計劃，公爵級將在2020年之后被26型“未來水面戰艦”取代。

英國目前唯一的戰略核武器平臺：4艘前衛級彈道導彈核潛艇，及其所配備的“三叉戟”D5彈道導彈的換代計劃將延期實行。英國目前的核彈頭庫存數量將從160枚削減至120枚，每艘潛艇搭載的核彈頭數量也從48枚減至40枚，艇上的導彈發射管也將減少至8管，預計至少能節約17億5000萬英鎊。由于保守黨和自由民主黨在前衛級潛艇的換代方案上未能達成共識，遂決定擱置這一爭議，留給下一屆內閣來定奪。取代前衛級的下一代彈道導彈核潛艇，將會配備8個潛射彈道導彈發射管，導彈一如既往，采用美國海軍所裝備的型號。

英國海軍航空兵將只使用“山貓”和“灰背隼”兩型直升機，擔當反潛和兩棲攻擊任務。此外，到2015年英國海軍將裁減5000人，兵力減少至30000人。

英國陸軍

原先外界預測英軍地面部隊的裁員人數可能會達2萬人之多，但鑒于應付阿富汗反恐戰事被卡梅倫內閣視為當務之急，而地面部隊恰恰在戰爭中扮演著重要角色，加之前任英國陸軍參謀長大衛·理查茲的游說，并以放棄主戰坦克和自行火炮這類冷戰裝備為交換條件，英國陸軍的員額遂被保留下來。因此，在此次的裁軍方案中，英國陸軍所受到的沖擊最小，但仍有幅度不小的調整。

自二戰結束后，英國一直在德國北部駐扎著地面部隊，其中半數兵力將在2015年撤回英國，剩下一半將于2020年撤離德國。

英國現役的“挑戰者”2主戰坦克的裝備數量將裁撤40％(原為385輛)，AS90自行火炮的數量將削減35％(原為179輛)。

目前駐扎在英國本土的師、旅級高級指揮架構將進行精簡。4個師級指揮部合并為1個，10個按地理區域劃分的支援民兵旅級指揮部也將裁掉2個。部分有志愿民兵編成的單位，將被納編于以正規軍為主的旅級預備役部隊，強化這些旅級部隊的戰斗力。

除了特種部隊(如SAS和SBS)與1個皇家海軍陸戰隊兩棲突擊旅外，英國陸軍的快速反應部隊與高度戰備部隊總兵力規模為6個旅。能隨時投入國際維和等低強度沖突任務的部隊規模縮減到1個旅。長期性海外軍事行動部署的地面部隊的規模，1次以3個旅為上限。

陸軍航空兵機隊將只留下AH－64D“阿帕奇”攻擊直升機與“山貓”兩種直升機來支援地面部隊。

英國空軍

英國空軍是這次裁軍案中受沖擊最大的軍種，現役的噴氣戰機、大型運輸機等主力機種，皆以各保留兩種型號為上限，導致在未來不長的時間里，英國空軍會有大批戰機退出現役。到2015年，英國空軍將裁減4900人，到2020年還將再削減2000名官兵，部隊的整體實力將出現大幅度的下滑。

英國空軍未來將保留“臺風”和實施了機體壽命延長和性能升級措施的“狂風”兩型戰機，其中“狂風”將在2025年之后被F-35聯合攻擊戰斗機取代，同時還會引入無人作戰飛機來彌補有人戰機的不足，擔任空地打擊任務與近距支援任務。具備短距和垂直起降的“鷂”式戰機于2010年12月15日全部退役。英國原定采購F-35B型短距起飛垂直著陸型戰機改為常規起降的F-35C，由于F-35C的作戰半徑和重量更大，可以攜帶更多的燃料和武器，將節約25％的使用與維護成本。此外，F-35的采購數量將少于前政府策劃的138架。由于美國主導的F-35面臨單位成本持續上升和試飛進度延誤的問題，根據英國媒體報道，F-35實際采購數量可能只有60架，甚至更少。

“狂風”戰斗機雖逃過提前退出現役的命運，但機隊規模與單位數量將縮減，不僅機隊數量減少到不足100架，現有的8個中隊的“狂風”中隊將裁掉2個，皇家空軍2011年1月宣布，除了1個換裝訓練中隊外，其余5個現役“狂風”中隊的編制將從每個中隊裝備12架飛架減為10架。目前兩處部署該型戰機的空軍基地的一個將于2012年3月底之前關閉，屆時“狂風”將集中部署于蘇格蘭東南部的馬爾海姆空軍基地，以節約開支。原本以空優任務為主的“臺風”戰斗機，將接受升級改造，成為身兼空優和空地打擊作戰能力的多用途戰機。

自1982年馬島戰爭前就開始服役的法制“美洲獅”中型直升機將一直服役到2020年后才退役，為支援阿富汗軍事行動采購的美制CH-47“支奴干”大型運輸直升機的采購數量從22架減至12架。

英國空軍的運輸機部隊未來將只保留美制C－17“環球霸王III”和正在試飛的A400M兩種運輸機。A400M將取代現有的C－130J／K運輸機。C-130除了預定在2013年淘汰十多架C-130K外，其余機齡較新的飛機將在2020年全部退役，比預定日期早了整整10年。

由于交付使用日期比原先預定晚了至少8年，加之已經花掉了38億英鎊的巨資，并且出現嚴重的超支現象。原定在2012年達到初始作戰能力的“獵迷”MRA4型海上反潛巡邏機宣告下馬。原來的海上搜救、專屬海上經濟區護漁和反潛巡邏任務，將分別由皇家空軍運輸機和海軍的反潛直升機接手，英國從此將不再擁有陸基固定翼反潛巡邏機。

14架空客A300型空中加油運輸機采購計劃仍按照預定計劃進行，它們將從2013年開始汰換老舊的VC-10和“三星”飛機。

英國國防部本身的改組

除了大幅削減各大軍種的官兵外，英國國防部將實施大規模的減員措施。在未來的4年里，國防部將裁撤25000名文職人員，留下大約60000名官兵。國防部與民間廠商簽訂的各種采購合同，將重新進行審查和修改。

按照這次裁軍計劃而被列為國防部多余資產的基地、房產以及提前退役的武器裝備等資產，將因國防部囊中羞澀而被提前出售來彌補預算赤字。一向有著購買英式武器傳統的國家，如巴西、智利、阿曼、約旦及印度等國家以及某些軍費有限的東歐國家，屆時可能會以相當優惠的價格購得英國的退役裝備。

巨大的后遺癥

按照SDSR的內容，由于阿富汗反恐戰爭急需地面部隊參與，英國海軍的新航母和核潛艇巡弋大洋，撐起英國國際形象的核心任務。相比之下，英國空軍與英國航空工業無疑是裁軍計劃的重災區，連同工黨政府執政時期遭遇預定淘汰的機種在內，英國空軍機隊的數量將從1100多架裁減至800多架，賬面上減少295架，機隊規模下降到1935年以來的最低點。

SDSR內容對英國常規軍力的沖擊，不僅導致英國三軍常備部隊總數削減至17萬5千多人，以及讓大批主戰坦克、作戰飛機以及戰艦提前退役導致英國軍力急速下滑，更糟糕的是對整個英國國防建設上產生了極大的后遺癥。

首先，由于裁軍與武器裝備的提前退役導致英國出現嚴重的軍力空白期。

其次，大批新式裝備采購計劃中途下馬，將使英國的航空工業，乃至整個國防工業喪失若干核心技術，產生長期的不良影響。

第三，英國目前面臨著二戰結束以來最為嚴重的經濟蕭條時期，因裁軍和部分軍購計劃的取消，更可能使經濟雪上加霜，使某些地區失去大量的就業機會，出現創造就業機會與刪減政府赤字難以兼顧的政策困境。

隨著SDSR的逐步實施，在未來的幾年內，英國的軍事實力將呈現直線下降的趨勢。尤其是至關重要的空中力量方面，大批戰機的退役將使英國空軍實力不但弱于同屬歐洲的法國和德國，甚至與意大利這樣的國家相比也毫無優勢可言。此外，新的裁軍方案還取消了大批新式武器的訂貨，將給英國的國防工業帶來極為沉重的巨大打擊，很可能導致英國的國防工業，尤其是航空航天業可能自此一蹶不振，其負面影響也許比臭名昭著的1957年《國防白皮書》更為深遠。不論如何，可以預見，完成裁軍后的英國很可能將不再是一個大國，而徹底淪為普通的，中等發達國家。