淺析政府在我國會計(jì)管理中的職能定位

改革開放以來，我國的會計(jì)規(guī)范經(jīng)歷了多次改革，這對廣大會計(jì)工作者的實(shí)踐活動產(chǎn)生了直接的影響，而這一過程從未脫離過政府的干預(yù)。一方面，政府管理在會計(jì)規(guī)范化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用；另一方面，政府對會計(jì)的監(jiān)督與管理也不可避免地存在一些自身無法克服的缺陷，并缺乏一套科學(xué)的評價(jià)方法來指導(dǎo)其實(shí)施。本文將分析我國政府在會計(jì)管理中發(fā)揮的主要職能，并基于政府在會計(jì)管理中存在的問題，提出我國政府實(shí)施會計(jì)管理的未來改革方向。

一、我國政府在會計(jì)管理活動中的主要職能

在會計(jì)管理活動中，我國政府作為實(shí)施會計(jì)管理的一個(gè)重要方面，發(fā)揮著重要的作用。這主要表現(xiàn)在對會計(jì)工作的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督這三個(gè)方面。

1.管理會計(jì)工作

政府在管理會計(jì)工作中，主要發(fā)揮了以下職能：管理全國會計(jì)工作；研究提出會計(jì)改革和政策建議組織和管理會計(jì)人員，負(fù)責(zé)全國會計(jì)職稱管理工作。國務(wù)院財(cái)政部門作為全國會計(jì)工作的主管部門，負(fù)責(zé)會計(jì)改革和工作建議，主導(dǎo)把握會計(jì)工作的總脈搏，從建國以來到改革開放到中國加入WTO，我國的會計(jì)工作進(jìn)行了多次改革創(chuàng)新，而這些改革創(chuàng)新都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，我國政府在研究提出會計(jì)改革和政策建議方面起到了巨大的作用。同時(shí)，財(cái)政部作為一個(gè)具有強(qiáng)制行政能力的部門對會計(jì)人員了進(jìn)行適度管理，包括職業(yè)資格、技術(shù)職稱、后續(xù)教育和培訓(xùn)。

2.指導(dǎo)會計(jì)工作

政府在指導(dǎo)會計(jì)管理工作時(shí)，主要通過擬訂和貫徹實(shí)施會計(jì)法規(guī)、準(zhǔn)則和制度來發(fā)揮作用。根據(jù)相關(guān)法規(guī)體系層次劃分規(guī)定，我國的會計(jì)法規(guī)體系可以劃分為四個(gè)層次：

第一個(gè)層次是全國人大常委會通過的《中華人民共和國會計(jì)法》。現(xiàn)行的《會計(jì)法》作為規(guī)范我國經(jīng)濟(jì)和會計(jì)工作的重要的經(jīng)濟(jì)法律，在一些重大問題上實(shí)現(xiàn)了突破，比如，法律規(guī)定各單位的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本單位的會計(jì)工作和會計(jì)資料的真實(shí)性和完整性承擔(dān)法律責(zé)任等。

第二個(gè)層次是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)。主要指國務(wù)院2000年6月21日發(fā)布并于2001年1月1日起實(shí)施的《企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告條例》該《條例》既是新修訂的《會計(jì)法》的配套法規(guī)，同時(shí)也為進(jìn)一步完善會計(jì)準(zhǔn)則和會計(jì)制度奠定了基礎(chǔ)。

第三個(gè)層次是會計(jì)準(zhǔn)則和會計(jì)制度。這是由財(cái)政部制定發(fā)布的，包括《企業(yè)會計(jì)制度》、《金融企業(yè)會計(jì)制度》、《小企業(yè)會計(jì)制度》以及2006年制定的1項(xiàng)基本會計(jì)準(zhǔn)則和38項(xiàng)具體會計(jì)準(zhǔn)則。

第四個(gè)層次是會計(jì)規(guī)范性文件。主要包括財(cái)政部印發(fā)的《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》和《單位內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》等。這些規(guī)范性文件是對會計(jì)工作的具體要求和指導(dǎo)。

由以上四個(gè)層次可以看出，不管哪個(gè)層次的會計(jì)法規(guī)條例，其制定人和貫徹實(shí)施人都是政府，政府是我國名副其實(shí)的會計(jì)法律法規(guī)制定者。

3.監(jiān)督會計(jì)工作

我國目前政府對會計(jì)的監(jiān)督管理主要依靠各級財(cái)政部門來進(jìn)行。根據(jù)《會計(jì)法》的規(guī)定，財(cái)政部門對各單位的會計(jì)工作實(shí)施監(jiān)督檢查，具體包括；監(jiān)督檢查各單位是否依法設(shè)置會計(jì)賬簿；各單位的會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告和其他會計(jì)資料是否真實(shí)、完整；各單位會計(jì)核算是否符合本法和國家統(tǒng)一的會計(jì)制度的規(guī)定；各單位從事會計(jì)工作的人員是否具備從業(yè)資格。在實(shí)施監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大違法嫌疑時(shí)，國務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)可以向與被監(jiān)督單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來的單位和被監(jiān)督單位開立賬戶的金融機(jī)構(gòu)查詢有關(guān)情況，有關(guān)單位和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予支持。

二、我國政府在會計(jì)管理中出現(xiàn)的問題

政府對會計(jì)監(jiān)管對糾正市場失靈、重新配置社會經(jīng)濟(jì)資源和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有顯著效果。但是政府對會計(jì)的管理并不是萬能的，也有缺陷。政府對會計(jì)的監(jiān)管要適度，監(jiān)管不足和監(jiān)管過度都是監(jiān)管效果低下的表現(xiàn)。我國會計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)狀是監(jiān)管不足和監(jiān)管過度兩者并存。

1.政府監(jiān)管目標(biāo)的多元取向?qū)е抡巧臎_突

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府往往集資產(chǎn)所有者與管理者于一身，政企難以做到真正分離。例如上市公司在進(jìn)行財(cái)務(wù)會計(jì)信息披露中，政府肩負(fù)著多個(gè)監(jiān)管目標(biāo)，不僅要對國有大中型企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)、總會計(jì)師政府，還要決定國有資產(chǎn)收益分配的合理性、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定，并實(shí)施著政府審計(jì)和證監(jiān)會檢查的作用。政府目標(biāo)的多元化必然導(dǎo)致其對企業(yè)要求的多元化，政府的行為演變?yōu)槠髽I(yè)的行為，企業(yè)的行為最終也被扭曲。

2.政府的會計(jì)監(jiān)管部門之間的不協(xié)調(diào)性導(dǎo)致會計(jì)監(jiān)管效率的下降

依據(jù)我國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，財(cái)政、稅務(wù)、工商、物價(jià)、審計(jì)、國有資產(chǎn)管理、證券管理等政府部門，以及政府派駐國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會等，都有權(quán)借助有關(guān)單位的會計(jì)信息進(jìn)行會計(jì)監(jiān)督，這樣使得基層單位對政府重復(fù)監(jiān)管、多頭監(jiān)管存在怨言。而且這種監(jiān)管格局容易導(dǎo)致各部門相互推委責(zé)任、監(jiān)管效率低下，不能做到信息共享，嚴(yán)重浪費(fèi)社會資源。

3.政府在會計(jì)監(jiān)管方面無法完全解決信息不對稱問題

雖然依靠政府的權(quán)威政府可以獲取任何一種信息，但政府獲取的信息是自下而上逐級匯總、累積的結(jié)果，這樣就存在一個(gè)獲取的信息可信性程度的問題。因?yàn)槲写礞溨械男畔鬏敶嬖谥鴷r(shí)滯、錯誤、虛瞞等無法克服或不易克服的弊端，信息的積累中還存在數(shù)量的充分性和代表性問題。以不真實(shí)、不具充分性或代表性的信息進(jìn)行決策、擬訂政策，會導(dǎo)致失誤。與私人部門相比，政府更缺乏規(guī)避上述錯誤的激勵機(jī)制。

4.政府監(jiān)管范圍過廣無法解決所有利益主體的要求

從我國新修訂的會計(jì)法和有關(guān)制度來看，我國境內(nèi)的所有組織的會計(jì)工作都是政府監(jiān)管的范圍，這樣會由于單位數(shù)量眾多而難以履行監(jiān)管職責(zé)。另外在市場經(jīng)濟(jì)條件下由于各利益主體都是追求自身利益的，不同的利益主體對會計(jì)工作的安排不一樣，政府監(jiān)管過于死板，不能滿足所有利益主體對會計(jì)工作的要求。

三、我國政府對會計(jì)管理的改革方向

基于以上分析，政府主導(dǎo)仍然將是我國會計(jì)管理模式的特征，但在改革過程中我們應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

1.適度監(jiān)管原則

適度監(jiān)管原則是指政府對會計(jì)的監(jiān)管應(yīng)控制在合適的范圍和合理的程度之內(nèi)，而不應(yīng)該是過度的監(jiān)管，要使其發(fā)揮自身的優(yōu)勢，規(guī)避其內(nèi)在的缺陷。會計(jì)政府監(jiān)管適度是一個(gè)量上的標(biāo)志，包括監(jiān)管的頻率和強(qiáng)度，也就是政府就會計(jì)市場信息資源的生成、披露、強(qiáng)制性審計(jì)和違法違規(guī)懲罰等各個(gè)方面進(jìn)行控制和監(jiān)督的松嚴(yán)程度。由于政府監(jiān)管涉及面廣、影響因素多、量化難，因此如何確定會計(jì)政府監(jiān)管的“度”才是關(guān)鍵的。客觀來看，應(yīng)根據(jù)政府監(jiān)管的基本理論和會計(jì)市場的基本特性，考慮我國的實(shí)際國情，嚴(yán)格限定我國會計(jì)政府監(jiān)管的范圍，即界定我國政府監(jiān)管會計(jì)市場的范圍。從理論上來說，會計(jì)政府監(jiān)管應(yīng)嚴(yán)格限制在會計(jì)市場失靈且政府監(jiān)管能夠矯正或克服的領(lǐng)域。

2.成本效益原則

成本效益原則是指會計(jì)政府監(jiān)管模式的構(gòu)建需要衡量和比較模式能夠獲得的效益和模式本身的運(yùn)行成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，會計(jì)政府監(jiān)管無論作為宏觀活動或是微觀活動都受到成本效益因素的制約。如果假設(shè)政府監(jiān)管的收益體現(xiàn)為既定監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，具體可以用監(jiān)管帶來的市場的宏觀環(huán)境改善程度、虛假會計(jì)信息減少程度、投資者投資信心的恢復(fù)程度、會計(jì)信息不對稱性的改善程度來衡量，會計(jì)政府監(jiān)管的成本主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立和運(yùn)行等各方面的消耗、制度轉(zhuǎn)變而發(fā)生適應(yīng)成本、處理違規(guī)過程中造成的社會資源耗費(fèi)、政府的機(jī)會成本等成本因素。所以堅(jiān)持適度的監(jiān)管原則，用最少的成本完成最大的效益是有必要的。

3.直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合的原則

直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合的原則是指政府對會計(jì)市場的監(jiān)管既可以采取直接手段，也需要結(jié)合間接手段。直接監(jiān)管是指政府直接制定法律、法規(guī)，設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對會計(jì)工作進(jìn)行規(guī)范管理；間接監(jiān)管是指通過改變宏觀環(huán)境、引導(dǎo)有效的行業(yè)自律或形成良好的經(jīng)營管理等外部手段對會計(jì)工作、會計(jì)人員和會計(jì)信息進(jìn)行影響。直接管理與間接管理相結(jié)合既有利于政府的宏觀控制，又有利于各部門、各單位發(fā)揮自身的積極性和創(chuàng)造性。

4.中國實(shí)際國情與國外成功經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的原則

中國實(shí)際國情與國外成功經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的原則是指在我國會計(jì)政府監(jiān)管模式的構(gòu)建既需要借鑒國外會計(jì)政府監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)又要考慮我國的實(shí)際國情。在建立和發(fā)展我國會計(jì)政府監(jiān)管工作的過程中，對世界其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒是必要的，但是在借鑒的同時(shí)首先要保證堅(jiān)持我國特有的社會主義市場經(jīng)濟(jì)特色，在保留我國已有的行之有效的做法的基礎(chǔ)上對其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)加以吸取，在吸取借鑒的過程中還要注意對符合我國國情的內(nèi)容才可以進(jìn)行采納，不能全盤照搬。