對昆明市沿湖四區城鄉產業一體化的思考

［摘 要］沿湖四區是昆明市經濟最發達、城鄉產業一體化水平最高的地區。沿湖四區存在著農村土地分散，土地資源相對匱乏且利用程度不高的問題。在城鄉產業一體化的進程中，城市化、工業化及農村產業化對土地集中集約開發利用的要求最為迫切，為此，應統籌城鄉產業發展，樹立公平觀念，在農村產權制度改革、農村集體土地商業開發模式及農村剩余勞動力轉移問題上進行有益探索，以實現城鄉一體的土地規模、集約利用。同時，推進建設城鄉產業一體的金融服務體系，從體制上保證農村產業發展及中小企業和非公經濟發展對資金的迫切需求。

［關鍵詞］產業現狀 統籌規劃 要素集中 公平

在我國“十二五”發展規劃綱要首先就指出：“統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化，加快推進社會主義新農村建設，促進區域良性互動、協調發展。”隨著西部區域經濟的不斷發展，作為滇中經濟圈的省會城市昆明，其城鄉的統籌發展關系到全局戰略的正常開展。

一、對城鄉產業一體化的認識及沿湖四區城鄉產業現狀

1.沿湖四區城鄉產業概覽

五華區、盤龍區、西山區和官渡區毗鄰滇池，是昆明市經濟最發達、城鄉產業一體化水平最高的地區，據各區地方統計部門發布的數據分析，2008年四區GDP為1199.24億元，占昆明市74.72%。四區第二、第三產業增加值占全市比重分別達到69.88%和87.63%，相比之下，第一產業卻大為遜色，占比只有15.05%；勞動生產率水平較高，人均GDP為4.67萬元，是昆明市人均GDP的1.81倍；三次產業結構比為1.32：43.13：55.55，第三產業比重高于第二產業。除了五華區呈現“二、三、一”的產業結構，其他三個區都呈現“三、二、一”的產業結構。盤龍區甚至出現第三產業比重高于第二產業比重近40個百分點的現象，表現出四區產業結構不均衡。發達國家隨著產業結構不斷升級和優化都會呈現“三、二、一”的產業結構，但目前昆明市及沿湖四區的產業結構并不意味著其產業結構的優化升級。第三產業占比較大是因為昆明是全國著名的旅游城市、省會中心城市及商貿集聚地，四區囊括了昆明主城，具有的上述先天優勢功能所致，而非現代服務業發展占比增大的結果。這也與前些年昆明市推行“旅游立市”，對工業化的功能認識不深、弱化工業發展有一定關系。工業化水平不高，二、三產業發展結構的不協調，制約了昆明社會經濟的加速發展。

從產業結構來看，沿湖四區第一產業受自然條件、制約因素、傳統思想觀念等影響，以戶為單位的傳統小生產模式仍占主導地位，生產規模小，土地分散，實體經濟發展緩慢，農業產業化程度較低；第二產業仍處于工業化中期，非煙工業主要以資源加工型為主，傳統重化工業比重較高，而新興產業及高新技術產業比重較低，未形成多業支撐發展格局；第三產業仍以傳統商貿業為主。現代服務業，尤其是生產性服務業發展嚴重滯后。三次產業發展未能形成良性互動、互促循環。從空間布局來看，產業集中度、規模化、集約化效應低，未形成在國內外市場上具有較強競爭力的產業集群。

沿湖四區秉承昆明市 “工業強市”戰略，努力構建高端定位、結構優化、實力強大的產業體系，經濟取得了長足的發展。但是計劃經濟時期形成的城鄉二元結構問題越來越明顯地制約四區經濟社會發展和城市競爭力提升，特別是隨著中心城區的快速擴張和工業園區建設的全線推進，越來越多的農民轉化為市民，城鄉分割建設和差別發展的弊端日益顯現，城鄉聯動和一體化發展的要求日益迫切。沿湖四區城鄉一體化建設的實質性啟動是2004年昆明市沿湖四區進行行政區劃調整，四區以主城為中心呈放射狀向外擴張。西山區和官渡區進入主城，取得主城商業、金融、技術等都市經濟優勢資源，五華區和盤龍區區域向鄉村擴展，開辟了廣闊的經濟發展空間。這次行政區劃的調整結束了市區“農村包圍城市”的歷史，為昆明市沿湖四區城鄉產業一體化建設奠定了堅實的基礎。

2.對城鄉產業一體化的認識

國民經濟和社會發展的制約因素越來越聚焦于計劃經濟體制形成的“三農”問題，以“三化”化解“三農”是政府和社會各界的共識。城鄉一體化的建設思路是產業化、城鎮化和市民化，三者相輔相成。其中，產業化是解決三農問題的主要手段。城鄉產業一體化能夠改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。城鄉產業發展一體化是城鄉一體化的核心所在，建立城鄉一體的產業體系是實現城鄉一體化的關鍵。

城市集聚了現代工業和服務業，農村則匯聚了傳統的農業，這就是發展經濟學的二元結構理論所指出的“區域二元結構”。這種二元結構的存在，將導致城市在自我封閉、自我循環的環境里發展，喪失農村空間的依托和支撐，系統配置受到局限，城市功能難以提升和擴散，農村集聚的龐大剩余勞動力又無法轉移，農業收入也難以增加。要加快產業集聚，要整合城鄉產業資源，確定主導產業體系，建立以主導產業體系鏈為基礎的產業集群，在產業發展導向上，注重相鄰城鄉地區的產業一體化和不同地區的錯位競爭，統籌發展尋求共贏。要加大產業結構調整力度，強化產業支撐，以吸納農村富余勞動力，達到以產業集聚帶動人口集聚。

城鄉產業一體化面臨三大課題，一是城鄉產業的統籌發展。二是城鄉產業發展的土地資源開發方式；三是農民自我發展和利益保護。

二、統籌城鄉產業發展

1.合理規劃城鄉產業發展模式

（1）大力發展工業是城鄉產業一體化的主要內容

工業方面，應對昆明市的工業發展戰略，在按昆明市部署，積極規劃興建工業園區，工業集中進園，集聚發展。針對四區待搬遷企業較多，工業用地緊缺的問題，應統籌工業園區建設，探索改革園區用地模式，引入以市場機制，改變以往城市規劃——征地——補償—— 園區建設的方式，以土地流轉改革為突破口。農民可以作為權益主體，與政府一起進行土地招標出讓，以土地出讓、土地入股等方式參與園區建設用地的交易，合理取得土地收益；積極進行園區農村剩余勞動力的技能培訓，鼓勵園區企業吸納園區農民就業；園區所屬地方財政與園區經營效益掛鉤，以形成激勵。

（2）積極發展現代農業，推行農業產業化。

依據市場條件、資源狀況、產業基礎，在穩定糧食生產的同時，進一步優化糧、煙、畜、菜、花、果六大支柱產業區域布局，逐漸提升經濟作物的種植比例，促進優勢產業、優勢農產品向優勢產區集中。按照要素集中的要求，以市場機制促進農業產業化。

招商引資，引進資金、技術、管理和市場等發展要素，培育龍頭企業，打造農產品產業基地。以“公司加農戶”方式實現產業規模經營具有很多成功的經驗可供借鑒，是適應目前以農戶為生產單位，土地分散經營，土地利用集約化程度低的產業規模、集約的有效方法。

以工業化產業管理的思路，改善農業生產的組織模式，以可行的方式進行土地集中，鼓勵農民以企業化生產經營方式取代以家庭為單位的小生產方式進行產業經營。培育一批“種植大戶”、“養殖大戶”，形成農業產業規模化、集約化發展的格局。

強化產業品牌建設，利用地緣優勢建設全省特色農產品商品集散地，政府大力扶持建設信息量豐富、深入農業實際的農產品商務信息平臺，積極推介本地特色農產品，使沿湖四區成為在全國有重大影響、輻射東南亞的特色農業產業地區品牌。

（3）將生態建設貫穿于城鄉產業建設中

憑借沿湖四區優厚的旅游資源，大力發展生態旅游業。充分利用旅游景點集中的優勢，強化滇池、西山、官渡等旅游品牌，積極擴大國際、國內影響。支持城郊、遠郊區進行休閑旅游度假區建設。配合退田還湖生態建設，興建若干濕地公園。產業發展要以生態保護為前提，在沿湖地區禁止新建污染企業，搬遷大中型污染企業，取締重污染低效率的小型企業。

2.統籌城鄉產業布局

立足現有的城鎮建設、產業發展、基礎配套和公建服務設施等發展基礎，堅持市域一體規劃，明確各區域功能定位，有效整合城鄉資源。統籌土地和城鄉發展，進行整體布局。合理配制工業區、商貿區、休閑區、生態產業化區等空間布局，改變過去市區規劃與農村規劃相互分離的狀況。

主城區——都市型經濟圈。主城區為全市的政治、經濟、文化中心，重點發展現代商貿、會展、物流、信息、文化、旅游等產業，重點發展研發、信息、工業設計創意、總部經濟、生產型服務業等都市型工業產業，提升全市工業經濟整體發展水平，增加城市就業崗位，推進城市化進程。積極進行招商引資，推進城中村改造，將制約城市經濟社會發展的一大不利因素變為城市升級的有利因素，使城中村改造成為提升城市功能、增加城中村居民收入、增加財政收入及推進城市化進程的利器。

城郊區——制造型工業經濟圈。利用便利的交通設施和城市服務功能，以國家、省級開發區及工業園區為載體，大力發展裝備制造、電子信息、生物醫藥、煙草及配套、高新技術產業等先進制造業和現代物流業，以工業化帶動城市化，大力發展具有資源比較優勢的特色農產品、化工、冶金和一般制造產業。擴展興建交通、管網等城市公共基礎設施，把城郊區內的村莊建設成為農村新社區。

遠郊區——特色型經濟圈。遠郊區多為地處偏遠、人口稀少、自然承載力弱的邊緣山區。結合林權制度改革，重點建設山川秀美的生態環境體系，重點發展都市農業、農產品加工業和休閑旅游業；沿湖地區應發展低污染的生態農業；具有資源優勢及雄厚工業基礎的地區如海口鎮，處于滇池出口，重點發展磷化工、光學電子產業。

三、城鄉產業一體化的關鍵是要素集中，實現規模、集約開發

經濟發展的根本動力是生產效率的提高。而生產要素集中，實現產業規模化、集約化發展是提高生產效率的前提。城鄉產業一體化的先決條件是以市場機制促成土地集中，實現土地資源的規模化、集約化開發。

從第二次農業普查資料看，中國從事農業生產的農民約為3.39億，大約有1.22億公頃可耕地面積，平均每個農業生產者有耕地面積5.46畝土地。一個中國農業勞動力一年能夠生產1.59噸糧食、200多公斤肉類產品等，與國外的勞動生產率相比有巨大的差距。土地資源的過度分散已成為制約我國農業勞動生產率提高的主要障礙，同樣，土地利用問題也越來越成為制約工業化、城市化發展的瓶頸。上述問題具有共性，同樣嚴重阻礙了昆明沿湖四區的經濟和社會發展。按照2008年昆明市公安局提供的農民戶籍資料及沿湖四區既有的耕地面積計算，昆明市沿湖四區農民人均耕地面積均不到1畝，遠低于昆明市的平均水平（1.53畝），也低于我國的平均水平（1.3畝）。農村土地的過度分散是農業產業化的首要障礙，同時也遏制了工業化的快速發展。

城鄉一體化的宗旨是縮小城鄉差距，促進城鄉一體發展。城鄉產業一體化不僅是產業整合的課題，更主要關系到城鄉利益分配。在農村土地集中、進行規模集約開發的機制設計上，應改變既有的以低價索取土地要素換取城市經濟快速發展的固有觀念，充分保護農民的利益，確立以公平促效率的農村土地開發模式，真正作到“以城帶鄉，以工促農，城鄉一體，共同發展”。

1.推進農村產權制度改革

以市場機制實行土地集中的前提是土地產權制度的改革。農村土地合理有序流轉，可以實現土地資源的充分高效利用，是推動農業生產逐步走上專業化、規模化、產業化發展道路的一條有效途徑。要創新土地流轉機制，積極推進農村土地承包經營權流轉，加快土地由資源向資金、向資本的轉變。轉變既有觀念，讓農民成為土地的權益主體，自主支配土地流轉權。使農民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產權，通過開放土地市場使土地價值貨幣化。通過自主出讓土地產權及土地入股等方式獲得收益，使農民獲得創業的資本及定居城市的資金；同時，還可以促進土地向生產大戶集中，形成發展現代農業的土地規模條件。

在城鄉統籌規劃的基礎上，探索制定農村住房及宅基地的產權制度。作為尊重農村集體經濟組織土地所有權的重要表現，符合城鄉規劃的農村住房應在法律上明確其產權。通過財產確權，從法律上明確農村居民相應的權利與義務，從制度上遏制農村“私搭亂建”及城中村畸形擴張的惡性循環。

在土地經營方面，要適當發揮政府的調控引導作用，堅持用市場化的手段，進一步激活土地市場。要減少行政干預，充分尊重農民意愿，以經濟是否發展、農民是否滿意作為衡量土地流轉成效的唯一標準；避免為集中土地而急于求成，過多進行行政干預。

2.探索改革農村土地的商業開發模式

逐漸淡化行政手段，堅持以市場手段開發農村土地，切實保護農民利益。按照現行法規，從事房地產開發的主體必須取得房地產開發資質；用于房地產開發的土地必須是國有土地；如果將集體土地用于房地產開發，必須由政府辦理土地征用手續，通過農村村級組織對農民進行征地補償，將農村集體經濟土地轉化為國有土地。房地產開發商通過公開競價的方式取得土地使用權。按照現行的制度設計，集體經濟組織獲得基本土地補償之后，不能再獲得土地轉讓收益。農民在土地商業開發中不能作為交易主體，而只能是土地交易的被動接受者，使得許多農村集體經濟組織成員不能從土地工業化開發中受益。

從理論上來說，農村集體經濟組織完全可以以所有權人的身份，最大限度地使用農村集體經濟組織土地資源。應研究集體建設用地入市體制。按市場形成機制建立集體用地交易平臺，農民作為土地的權益主體參與交易，在土地流轉中應獲得合理收益。按照《城鄉規劃法》，對鄉村建設進行合理的規劃，并且按照《土地管理法》對土地進行分類管理，依照平等原則，賦予鄉村集體經濟組織土地開發權，允許鄉村集體經濟組織從事農村房地產開發建設。這樣，農民可以通過鄉村集體經濟組織，參與到土地商業開發中，享受土地的商業開發收益，用于增加農民的收入及形成良好的農村基礎設施建設的籌資機制。

農村建設用地的商業開發模式的變化，必將對城市房地產等行業產生深遠的影響。當然，巨大的土地出讓收益將不再為財政所獨有。在公平與效率的權衡中，政府需要重新定位在土地商業開發中的角色。縮小城鄉差距，財政應當合理讓利于民。

3.完善農村財務管理制度，保護農民利益

目前，集體土地征地補償及集體資產的經營收益分配依靠農村村級組織。農村村級組織雖然不是一級政權組織，但它既要自主履行村務管理職能，又要協助政府從事許多行政管理工作。農村村級組織代表村民進行資金管理、財務收支等經濟業務的核算等財務管理工作。農村財務管理工作關系到農民的切身利益，是搞好農村財務管理工作是城鄉一體化的建設關鍵環節，也是維護農村穩定的基石。所以應該完善、貫徹村集體財務決策、財務核算和財務公開制度。推行村級會計委托代理服務辦法，財政部門設置專門的核算中心，實行村級財務與村級資金的“雙委托”管理。各村集體不再設會計和出納，只配備報賬員，核算中心根據《會計法》和《村集體經濟組織會計制度》的有關要求進行統一管理，規范會計基礎工作，由核算中心定期向村民公布財務收支賬目。條件成熟時，對集體土地征地補償資金、集體資產收益實行“收支兩條線”，為嚴格財務核算及實行財務公開提供制度保障。

4.重視農村剩余勞動力轉移問題

土地集中、提高勞動生產率的代價必然是產生大量農村剩余勞動力，農村剩余勞動力轉移是城鄉產業可持續發展的關鍵。應促進農村人口向城鎮流動，允許在城鎮落戶的農民，繼續享有農村宅基地和土地承包經營權。云南省從2008年起，取消“非農業人口”和“農業人口”的劃分，城鄉居民戶口統稱“居民戶”。但戶籍改革的真正意義并不在于戶籍登記制度改革，而是要對農民真正落實國民待遇，分享城市的教育、就業、醫療衛生、社會保障等公共服務資源；應打破城鄉居民二元分割局面，建立城鄉統籌就業制度，取消對農村勞動力就業的各項不合理限制，對城鄉勞動力實行統一的勞動管理，提供統一的就業服務，實行城鄉統一的就業、失業登記制度，作為政府宏觀調控的依據。加速農民就業向第二三產業轉移，重視勞動力培訓，鼓勵園區企業吸納農民入園就業，鼓勵農民創業。

四、推進建設城鄉產業一體的金融服務體系

加大對農村金融政策支持力度，創新農村金融服務，鼓勵商業銀行將在農村吸收的資金更多地投向農村，拓寬服務領域，鼓勵和引導金融資本介入土地流轉、規模經營。改革和完善農業政策性金融機構，使其全面擔負起政策性金融支農的重任。加快農村信用社改革步伐，探索成立專門的小額信貸銀行。建立政府扶持、市場化運作的農村信貸擔保機制。加快發展政策性農業保險，擴大農業保險范圍，建立農業再保險和巨災風險分散機制。改革金融風險管理機制，扶持中小企業及非公經濟的發展。

參考文獻：

[1]胡美倫.淺析我國城鄉產業一體化的主要問題及政策建議. 商場現代化 2010/30

[2]崔兩偉.城鄉一體化的理論探索與實證研究[D].西南財經大學，2007

[3]王亞飛.對我國城鄉一體化實現模式的探討[J].經濟縱橫，2007（4）