淺議我國東西部經濟協調發展的財政政策選擇

［摘 要］改革開放三十余年，我國各地區的經濟發展水平都呈現了較大幅度的提升，但是東西部地區間經濟發展不平衡的問題也凸顯在我們面前。財政政策作為宏觀經濟調控的主要手段，其具有能平衡地區間經濟發展，調節地區間收入分配不均等作用。同時，財政政策的傾斜能有效促進某地區的經濟發展速度，解決地區間的發展不平衡。本文主要通過比較我國東西部地區的總體GDP、人均GDP、財政收入等的差異，剖析其中的原因，結合我國現實情況，探討調整現有的稅制結構、轉移支付方式及財稅優惠等制度，協調東西部地區的經濟發展不平衡。

［關鍵詞］ 東西部地區 發展不平衡 財政政策 協調發展

縱觀近代世界各國的經濟發展歷程，不管是發達國家還是發展中國家，其歷程都必須經歷地區間發展不平衡的問題，而與其他國家比較，我國在三十余年的經濟飛速發展歷程中，東西部地區的經濟發展不平衡情況更為突出，而且有進一步擴大差距的可能。財政政策作為國家調節宏觀經濟的主要手段，具有有效實現縮小區域間經濟發展不平衡，促進區域間經濟共同發展的重要作用。為此，財政政策的使用在解決我國現階段存在的東西部經濟發展水平不平衡，實現東西部地區共同發展等問題上有非常重要的現實意義。

一、我國東西部地區經濟發展不平衡的現狀分析

我國地大物博，幅員遼闊。由于發展需要及地理位置等原因導致了東西部地區間發展差異很大，具體來說，我國的東部地區主要包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等10個省市；西部地區主要為：重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內蒙古12個省、直轄市、自治區。 總體而言，我國東部地區的經濟發展水平較高，西部地區相對落后。究其原因，由于東部大部分地區為沿海區域，地理位置優越，交通便利，符合我國改革開放的客觀要求，因此在此前的財政政策中得到了較大的傾斜，經濟發展迅速，人均收入水平較高。雖然近十年，國家對西部地區也采取了如“西部大開發”等鼓勵投資、產業傾斜的措施，希望藉此為西部經濟提速，縮小西部與東部的差距，但是，十多年來，東西部的差距并沒有縮小，反而有擴大之勢。東西部發展不平衡已成為制約我國經濟全面發展的瓶頸。

1.東西部地區經濟指標的差異對比

（1）近年東西部地區的GDP對比

GDP是衡量某一地區經濟發展水平的重要指標。進入21世紀以來，我國的宏觀經濟無論從增速還是從經濟總量上都出現了較快的發展勢頭，東部作為我國經濟實力最強的地區，2009年東部地區的GDP絕對數為196674.4億元，占全國的53.8%；而西部地區的GDP絕對數僅為66973.5億元，占18.3%。 數據表明，西部地區的GDP僅為東部的三分之一，差距非常大。

（2）近年東西部地區人均GDP的對比

地區間的經濟差距是指一定時期內各區域間人均意義上經濟發展水平的非均等化現象，從收入的角度看，意味著地區間人均所得的差異。人均GDP是地區間經濟差異的主要指標和衡量標準。地區間的經濟發展差距不僅表現為區域GDP總量差距，更表現在人均GDP的差距上。2009年，我國人均GDP為25575元，而東部地區的人均GDP為全國各主要區域中最高的，達40800元，西部地區同期人均GDP為18286元，為全國各主要區域最低。

（3）近年東西部地區其他經濟指標對比

一個地區的經濟發展水平決定著其財政收入狀況。稅收是財政收入的主要來源，是經濟發展的晴雨表。因此，財政收入也是反映區域發展差異的一個重要指標。2009年東部地區財政總收入為18786.6億元，占全國財政收入的57.6%；西部地區的財政收入僅為6056.4億元，占全國的18.6%， 前者是后者的3.1倍，而從人口數量比較，東部地區2009年底登記總人口為48442.9萬人，西部為36729.7萬人 ，相差只是1.3倍，可見東西部地區財政收入差距巨大。同時也說明了東西部地區的稅收收入差距很大，進而表明兩地區間的經濟規模（質量與數量），招商引資水平等的差距很大。

通過對我國東西部地區的GDP、人均GDP、財政收入等經濟指標的對比分析，可以看到我國東西部地區之間的發展是有差距的，而且差距非常大。隨著全球經濟的一體化，分工化的發展，中國整體經濟形勢是良好的，但東西部經濟差距會有進一步擴大的趨勢，這樣發展下去最終會影響到國民經濟的整體發展。

二、我國東西部地區經濟發展不平衡的原因分析

1.財政政策的影響

（1）財政轉移支付制度

建立“財政轉移支付制度”的目的是使地區間的公共服務水平均等化，中央加大對落后區域的財政投入和補助，改善落后區域因為公共服務水平低下，基礎設施建設滯后而產生的引資困難，使落后地區走出“公共服務水平低→吸引投資難→稅收收入匱乏→公共服務水平低”的惡性循環，促進落后地區的經濟發展。

一般來說，世界各國的“財政轉移支付制度”主要有“一般性轉移支付”和“專項轉移支付”兩種形式，前者為主要方式，后者為輔助方式。而我國的“財政轉移支付制度”主要有:一般性轉移支付、稅收返還和專項轉移支付三種，“一般性轉移支付”在東西部地區的分配情況，按照安體富的觀點：真正屬于均等化轉移支付形式的實際上只有一般性轉移支付，其所占比重很小，目前尚不到10％，因此均等化作用有限。 由于轉移支付的數額過少，“一般性轉移支付”不能改變西部地區經濟落后的局面。

而“稅收返還”是政府按照國家有關規定采取先征后返(退)、即征即退等辦法向企業返還的稅款，屬于以稅收優惠形式給予的一種政府補助。 是目前我國轉移支付的主要形式。受1994年我國實行“分稅制”財稅改革，地方政府財政收入急劇下降的影響，中央長期對地方政府的“稅收返還”總額占到全部財政轉移支付總額的50%以上，目前該比例仍高達36%。 但“稅收返還”數額的多少與地方政府上一財政年度上解的稅款有直接聯系，也就是越發達地區，上解的稅收越多，中央返還的轉移支付款項就越多，導致“富者越富，貧者越貧”，東部地區地方政府所接受的返還收入必然比西部地區地方政府的要為高。“稅收返還”也不能有效改變西部地區經濟落后的局面。

“專項轉移支付”名目種類繁多，幾乎涵蓋所有的地方政府支出項目。關鍵是很多“專項”的補助沒有用到實處，而是被挪用到其他方面，甚至有落后地區的地方政府把“專項轉移支付”當作是“吃飯錢”，用來維持政府日常運作和發放公務員工資上了。對改善落后的經濟局面幫助甚小。

縱觀三種轉移支付方式對縮小東西部地區的經濟差距正作用不明顯，而且我國目前的轉移支付還受制轉移規模較小，結構不合理，資金使用管理不規范等一系列因素的制約。可以說，我國現階段的財政轉移支付制度在某種程度上是在擴大東西部地區的經濟發展差距。

（2）對投資環境的財政投入力度

投資環境（包括作為硬件的基礎設施建設和作為軟件的投融資機制）對引導資金流向起著至關重要的作用。硬件方面，西部地區的交通、通訊設施對比東部還不是十分完善，這一點嚴重制約了西部地區的招商引資；軟件方面，為西部開發建立一個有效的多元化投融資機制，創造寬松的吸引投資的軟硬環境，逐步增強西部地區自我造血功能對其發展尤為重要，但財政投融資體制對西部的注重性卻是很不夠的，具體表現為：投融資的渠道非常少，資金量不充足，結構不合理，效益差等諸多因素。還有的就是西部地區勞動者受教育程度較低，企業用工所投入的成本要比東部高。而目前國家對于西部的投資環境的軟硬件投入相對東部來說還是偏低的。

（3）地區間產業結構及財政支出問題

地區間的經濟發展水平很大程度限制于其本來的經濟基礎，原來的經濟基礎很大程度又限制至地區本身的產業結構。具體而言，東部地區的第一產業（農業）由于自然環境相對優越，故發展也比較成熟，同時由于國家產業政策傾斜較早，東部地區的輕工業和服務業（第三產業）發展較早，基礎較好。對比西部地區，由于自然環境的影響，農業生產率低下，另外交通、通訊、水電等基礎建設設施建設緩慢，導致第一、二、三產業的發展都遠落后于東部，2009年東部地區的第一、二、三產業的生產總值分別為：12875.1億元、183745.8億元和86749.2億元，同期占全國的36.5%、55%和57.8%；而西部同期的第一、二、三產業的生產總值分別為：9198.3億元、58371.2億元和25992.3億元，同期占全國的26.1%、17%和17.3%。 從數據比較可見，西部無論是從三大產業的經濟總量還是結構均遠遠落后于東部，三大產業是地區稅收收入的主要來源，所以西部的財政支出水平也遠低于東部。進而影響教育、醫療、社會保障及公共設施各方面的投入，如果沒有中央政府的加大力度扶持，東西部的差距將進一步加劇。

2.稅收政策的影響

我國東西部區域經濟差距的擴大是各種因素共同作用的結果，而稅收政策在其中卻自始至終扮演著重要的角色。

（1）稅權劃分過于集中的影響

目前，我國在中央和地方政府之間的稅權劃分主要體現為中央集權模式。當前稅權劃分存在稅收立法權過度集中于中央，地方政府沒有稅收立法權和稅收減免權，導致了落后地區的地方政府稅收收入過低，甚至在農業稅取消后，某些鄉鎮出現無稅可征的狀況，落后地區政府的積極性和效率都低下；同時，稅權劃分不甚合理也導致地方政府利用其他渠道取得收入，例如：巧立收費，土地財政，肆意向當地金融機構融資等這也不利于東西部地區各自在稅收收入上對經濟的正效應，不利于差距的縮小。

（2）分稅制改革的影響

“分稅制”改革對加劇東西部經濟差距的影響在于四點：一是我國的主體稅種是增值稅，中央與地方的分成比例是75%：25%，而增值稅的征收主要集中在制造業和出口業，而不管是制造業還是出口業都是西部地區政府的稅收收入的主要來源，分成比例過低導致“西稅上移”，西部地區的財政收入根本不能滿足當地的財政支出需要。二是消費稅為中央稅，資源（例如：石油、煙酒等）相對豐富的西部卻沒有征收到該部分的消費稅，對西部的經濟發展不利。三是營業稅雖然是地方稅（主要針對第三產業征收），但是西部地區的第三產業發展比較落后，依靠營業稅作為主體稅種顯然行不通。四是我國現有的資源稅稅率過低，征稅范圍過窄，導致稅收收入過低，以資源供應為主的西部地區體現得更為明顯。另外，西部地區因資源被過度開采而導致的生態環境破壞，財政支出加大，但資源稅的稅收收入遠遠不能彌補以上開支。

而且，分稅制體制缺乏規范的轉移支付制度。分稅制財稅體制改革雖然強調了全國范圍內政策的統一性， 但對邊遠民族地區經濟的特殊性考慮不足，給西部地區尤其是民族地區財政帶來了一定困難。

三、促進東西部地區經濟協調發展的財稅政策

要實現我國東西部地區經濟的協調發展，不能只以發展西部的經濟為目標而犧牲東部良好的經濟發展勢頭。我們所倡導的東西部協調發展是指：在保證東部經濟發展的情況下，調整現有的稅制結構、轉移支付方式及財稅優惠等，加大西部地區的經濟發展及公共服務建設，縮小東西部的各方面差距，促進地區間的和諧發展。

1.調整西部地區的財政、稅收政策

（1）調整現有的財政轉移支付及財政補貼、投入制度

首先可以借鑒發達國家在財政轉移支付制度上使用的“因素法”，代替現有的“基數法”。“因素法”要求中央明確對地方轉移支付的資金用途和辦法規定。把資金用在公共服務上，提高落后地區的招商引資能力，同時采用“動態化”的轉移支付，把轉移支付的金額與CPI（消費者物價指數）等經濟指標相掛鉤，體現實際的補助水平。

其次是把現行的“稅收返還”制度改革為“一般轉移支付”。實現真正意義上的轉移支付方式，實現發達地區與落后地區的公共服務均等化。同時要加強落后地區的預算外資金的規范管理，堅持收支兩條線。通過立法來明確專項轉移支付的使用方向，堅決追究違規使用專項轉移支付資金者的相關法律責任。

最后，根據西部地區各省、市、自治區間的不同特點，因地制宜加大財政補貼和投入力度。

（2）調整現有的稅收優惠減免政策

逐步取消東部地區的稅收優惠政策，為西部地區爭取更多機會均等的發展環境，在稅種和稅率的調整和設立時，體現有利于區域經濟協調發展，如對從事資源性開發的企業在所得稅上給予優惠，可實行優惠稅率、減免稅、加速折舊、再投資退稅、較寬的稅前扣除等措施有利于縮小東西部發展差距的政策措施。

要形成更有利于西部地區經濟發展的稅收政策，增強西部地區的自我開發能力和經濟自主增長能力，要求西部大開發稅收優惠政策的手段由單一化向多樣化發展，將區域優惠政策結合西部的產業結構進一步向產業政策傾斜稅收優惠手段多樣化，由于直接減免稅收的直接稅收優惠手段不僅其規模、作用都因我國目前稅負總體水平較低和稅收所占比重較低狀況而受到較大制約。

3.稅權管理的適當調整及分稅制改革

適當下放和給予西部地區地方政府相對的稅收立法權與管理權，使地方政府能在中央的監管下，適當調整某些地方性稅種的稅率水平。另外，對于某些零星稅種的立法、征管、減免等權力可以適當下放地方政府。

對分稅制的改革首先是規范轉移支付的方式，同時可專門針對西部落后地區，適當改變增值稅、所得稅的提成比例。

4.資源稅改革

針對西部地區資源豐富的優勢，提高資源稅稅率和擴大資源稅征稅范圍，增加西部地區的財政收入；另外，針對西部地區生態資源破壞嚴重的問題，可考慮將資源稅部分改為征收環境保護稅，實現專款專用保護環境。

2.調整東部地區的財政政策

（1）加快東部地區的產業升級和改革

2008年國際金融危機給我們帶來的警示是：我國東部地區目前主要依靠的勞動密集型產業對外依賴性強，抗擊金融危機的能力弱。為此，東部地區應借此機會加快發展高新科技產業，推進第三產業，同時減少制造業和加工業，像環保型產業升級。

（2）財政轉移支付及扶持

盡管東部地區在發展程度上領先，但東部地區內部某些地區相對還是比較落后的，在財政稅收政策加強向西部落后地區傾斜的同時，相關政策應該在東部欠發達地區傾斜，同時，政府也可以充分利用財政平衡制度，進一步加強東部發達地區對不發達地區的橫、縱向財政轉移支付。

3. 促進東西部地區的聯動發展

發展不是孤立的，東西部的發展各有側重點的同時，也需關注東西部聯動發展，共享雙贏合作。我國東部地區的發展和西部地區的開發如能很好地結合起來，將可以起到優勢互補、互惠互利，促進我國社會經濟整體發展的作用。從現實來看，東部地區財政相對比較寬裕，有擠出適量的財力投入到西部地區的可能。因此，東部地區應從大局出發，加強東西部地區的經濟技術合作、人才交流和對口支援。如去西部投資、積極發展新興產業；將部分本地原料、燃料資源貧乏及一些勞動密集型的初加工產業轉移到西部；加強科學技術、文化教育、人才資源的交流與支援；介紹與傳播東部開發的先進經驗等等。應強調的是，新時期的西部開發在注重政府推動的同時，必須樹立市場觀念， 即處理好政策引導與市場運作的關系。西部開發要靠政策的傾斜，但在具體實施上，還要以市場需求為導向。同樣，在處理東西部合作關系時，也不能停留在過去的無償支援的認識層面，東部到西部投資，投什么，怎么投，還應按市場規律來運作，沒有利益的驅動，任何支援也不會長久。在費用扣除方面給予更大比例的優惠政策，吸引更多的外來投資，促進東西部經濟的聯動發展。

參考文獻：

[1]陳娟，吳國松.區域經濟發展差異的稅收分析[J].商業經濟與管理.2003.3

[2]張靜.實現我國區域經濟協調發展的財稅政策[J].經濟工作導刊.2003.12

[3]郭時偉.促進區域經濟協調發展的財稅政策研究[J].財會研究.2004.3

[4]林珊珊，多云志.促進區域經濟協調發展的財稅政策研究[J].內蒙古科技與經濟.2005.7

[5]吳建強.論西部大開發的財稅政策[J].發展研究.2005.11

[6]吳加順.財政轉移支付的理論及其制度建設研究[D].河北大學.2007.06

[7]聶秀萍.我國區域經濟協調發展的財稅政策研究[D].湖南:長沙理工大學.2007.11.

[8]劉星.促進區域經濟發展的財稅政策選擇[J].企業經濟.2008.3.

[9]安體富，蔣 震.促進區域經濟協調發展的財稅政策選擇[J].稅務研究.2008.5.

[10]邢戰坤.促進我國區域經濟協調發展的財稅政策選擇[J].北方經貿.2008.10

[11]朱曉沖，李冬梅.創新財稅政策 促進區域經濟協調發展[J].合作經濟與科技.2009.6.

[12]白彥鋒.我國地區間稅權橫向劃分問題探究[J].稅務研究.2009.6

[13]金向鑫.促進我國區域經濟協調發展的財稅政策研究[D].黑龍江:哈爾濱商業大學.2009.12

[14] 《中國統計年鑒-2010》，中國統計出版社