電力主輔分離“夾生飯”

經歷“7年之癢”的電力行業主輔分離，將暫時落下帷幕。

如無意外，電力改革新成立的兩大輔業集團將于8月下旬在人民大會堂掛牌。繼“廠網分開”之后，電力改革終于沿著國務院2002年公布的《電力體制改革方案》（“五號文件”）的改革方向邁出了第二步。

“輔業集團掛牌之后，電力主輔分離后重組的整合基本告一段落?！笔煜る娏w制改革的電監會一位內部人士向《財經國家周刊》記者透露，這輪主輔分離難逃“夾生飯”的陰影，因為“新的輔業怎么處理還沒有新說法”。

從2004年第一份成型的“主輔分離”改革方案上報國務院至今，“夾生飯”整整做了7年。在各方利益的博弈下，最終的分離結果已和當初的設想有了很大不同。

方案塵埃落定

“做了好多人的思想工作?！边|寧省電力有限公司下屬施工企業一位工作人員這樣總結自己最近的工作。

他們所在企業在此次主輔分離重組改革中，和國家電網公司、南方電網公司所屬十五個省級（區域）電網企業所屬勘測設計企業、火電施工企業、水電施工企業和修造企業等輔業單位一起，成建制分離，并入了籌備中的中國能源建設集團有限公司。

電建企業職工們擔心離開電網后企業失去競爭優勢。不過，一位省級電網所屬施工企業人士表示，主輔分離改革重組，最大好處就是避免了惡意壓低標價，“盈利會好些，反而是好事”。此外，原本是地方企業的他們可以借助新集團的海外承包資質拓展國際市場。

中國能源建設集團有限公司兩大主要成員是葛洲壩集團和中國電力工程顧問集團。一家是水利水電建設老牌勁旅和房地產開發新生力量，另一家是集電力勘測、規劃、設計、監理于一身的老牌集團，稱得上是強強聯合。

此次主輔分離改革重組的另一成果是籌備中的中國電力建設集團有限公司。除了電網分離企業之外，主要由水電、風電勘測設計國內一流的中國水電工程顧問集團和國內最大最強的水利水電建設企業中國水利水電建設集團組成。

對于中國能源建設集團的名稱和最初設計的“中國電力工程集團公司”有所不同，葛洲壩集團企業文化部副主任石家銘對《財經國家周刊》記者表示，一方面是工商注冊時發現原定名稱已被注冊，另一方面用“能源建設”更符合新集團的定位和業務范圍。顯然，此次參與改革重組的企業分屬電力輔業的上下游，新集團的產業鏈將變得更通暢。

兩大集團掛牌意味著“主輔分離”告一段落。但另一方面，對這次改革重組的一些擔憂和批評也不絕于耳。

一位參與五號文件設計的資深人士表示，重組企業很可能在行業內形成寡頭壟斷。

“因為原來招投標規定要求有3家獨立的施工企業參加招投標。但現在的改革方案把各省施工企業都并入兩家輔業集團。發電環節的施工就相對壟斷了，競爭程度會下降很多”。

該資深人士認為由國資委組織的此次整合沒有充分考慮市場化和效率，只是減少了中央企業的數量。

不過，中國電力工程顧問集團總經理工作部主任劉叔友對此表示，電建市場很大，參與者多，競爭激烈，因此“此次整合并不能改變市場格局，集團內部的競爭一樣激烈”。

“7年之癢”

回望主輔分離之路，可謂一波三折。

2002年可以稱得上是“電改元年”。這一年，國務院公布了《電力體制改革方案》（業內俗稱“5號文件”），為電力體制改革進行了全盤規劃，將改革的路徑和目標設定為“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”。改革的總體目標是，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。

從此，“5號文件”成為電力體制改革的“基本大法”。之后的“廠網分離”方案基本得以貫徹實施；而改革的第二步“主輔分離”則一再受挫。

2004年的第一份主輔分離改革方案因當時“電荒”影響未能通過。隨后的多個版本方案，都因阻力較大，部委之間意見未能統一而擱淺。直到2007年，國資委牽頭，會同電網及相關部委共同制定的主輔分離方案成形。在這個方案中，電網公司下屬的勘測設計，火電、水電、送變電施工以及修造企業都將剝離。

就在方案已在各部委間達成一致，即將由國家電力體制改革工作小組上報國務院之際，2008年南方大面積雨雪冰凍災害再一次延緩了進程。

最新一輪的“主輔分離”重啟是從2010年9月3日電力體制改革工作小組通過國資委制訂的主輔分離方案開始。2011年初，國務院同意該方案，并明確由國資委負責組織實施。

目前，兩大輔業集團已經基本水落石出，國家發改委也已在近期提出“開展輸配分開試點，探索輸配分開有效實現形式”，但本來意在為厘清成本制定價格做鋪墊的主輔分離之路似乎還沒有走完。

改革路在何方

“十幾年前，我們幾個人整天在一起探討改革，但現在真的沒什么好說的，該說的話都已經說過?！敝袊鐣茖W院工業經濟研究所余暉研究員對《財經國家周刊》記者發出這樣感慨。

余暉從事壟斷行業改革研究多年，參與了《反壟斷法》、《電力監管條例》等法律的起草。上世紀90年代中期，他就開始關注改革，2000年參與了由國務院經濟體制改革辦公室主任王岐山主持的“壟斷行業改革課題組”，研究電力、鐵路、民航、電信四大壟斷行業的改革。

對于這次大規模的拆分重組，余暉認為，主輔分離之后，更重要的應該是法人治理結構。他表示，分離后的輔業一般都可以私有化或民營化，如果有必要繼續保留公有性質，應把它們變成公司法人或特殊法人，有專門法律來管理。他說：“日本的高鐵就有專門的法律，而中國現有的《電力法》和改革不相適應，還停留在很落后的階段?！?/p>

廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強則更擔憂能源行業因為價格導致的扭曲。“與其說是企業壟斷，還不如說是政府壟斷?！?/p>