公民社會:公共政策的非正式制度培育功能及路徑選擇

摘 要：制度分為正式和非正式兩種，一般認為正式制度的構建是自上而下的，非正式制度是自下而上的。公民訴求的表達需要形成公民利益集團，而公民利益集團屬于非正式組織，它的形成一方面需要個體理性的進步，一方面需要正式制度的培育。本文討論了作為國家頒布并實施的正式制度，即公共政策，對公民利益集團的形成的培育作用和路徑選擇。

關鍵詞：非正式制度；公共政策；公民社會；社會資本

中圖分類號：C954 文獻標識碼：A文章編號：1006-4117（2011）08-0333-02

一、政策輸入和非正式制度

（一）政策輸入的均衡化

對于權力結構集中的現代政體，精英主義政策制定模式是合適的概念框架，它采用的是被稱為“內輸入”政策制定模式。“內輸入”作為一個學術概念最早可以追溯到伊斯頓的《政治生活的系統分析》。在該書所建構的政治系統分析模式中，伊斯頓使用“輸入”一詞來意指環境系統對政治系統的支持和壓力，即社會中的各種行為到底怎樣影響政治領域中發生的事情的“概括性變量”。同時，他也意識到部分利益訴求源自于政治系統內部所產生的愿望、意向、偏愛或利益，反映了政治系統成員對于制度創新的要求，所以，他用“內輸入”這樣一個不嚴格的術語來描述嚴格意義上的由政治角色的經驗和活動而不是由社會非政治領域中人們的經驗所形成的要求。

公共政策的“內輸入型”模式，較多地體現為公共政策制定中的縱向維度，認為公共政策是一種自上而下的過程。在這種“內輸入型”的模式中，“用權威化的政策制定來看待政策，重點集中在權威人物上——大臣、總統、委員會、國家的主要官員等等”。和“外輸入型”相比，“內輸入型”模式更加突出了掌握中央權力的精英集團在決策中的主導作用，認為決策過程中的利益訴求很少能由政治體系外部的社會結構輸入，而是由權力精英根據自身偏好和認知來進行輸入。利益集團的出現，尤其是有著不同利益訴求的公民組織和集體行為出現，標志著以精英政治為主導的“內輸入型”決策模式開始與一種“外輸入型”決策模式進行博弈和均衡。

（二）社會資本和非正式制度

社會資本概念自從布迪厄正式提出以來，經科爾曼和普特南的闡釋和概括，已經在學界產生了重要影響。奧斯特羅姆等一批制度經濟學家對社會資本與制度的關系有過論述，斯蒂格利茨認為，一個社會發展經濟時，它的社會資本也必須同樣調適，讓人際關系網絡部分地被基于市場的經濟的正式制度所代替。可以說，斯蒂格利茨對于組織層面上的社會資本的作用給予了肯定。伯特認為，社會資本是“人際間的一種性質，它預示著知識，教育和威望的回報部分地取決于個人在市場或等級社會結構中的地位”。從這個方面來考察，在個人如何積累或消費社會資本方面，制度發揮著核心的作用。制度中的非正式規則，能夠就個體如何管理它們的社會資本，催生出一種特定的相區別的個體行為。

諾斯認為，在人類行為的約束體系中，正式規則只是決定行為選擇總體約束的一小部分。一般說來，非正式制度的供給是自下而上的，由個人的突破性嘗試帶給社會沖擊，當大多數人認可接受新的行為規范后，制度的供給就實現了。根據布坎南的論述，個體理性在面對集體理性的選擇的時候，考慮到個人外部成本和決策成本，和集體決策和行為收益的比較，當集體收益高于個人承擔的外部成本和決策成本之和時，個人參與集體決策并實現制度的創新和變遷就是有利可圖的，理性的個人會逐漸聚合形成表達自身利益訴求的利益團體。

具有明顯公益性質的社會資本投資可以被認為是具有正外部性的公共產品，不論是市場還是公民社會本身或是其中的個體，要完成社會資本的培育，都面臨著公信力和社會資源不足的問題，那么社會資本的培育主體至少在目前只有政府是最佳的選擇。

二、政策實現的路徑分析

（一）自上而下的路徑選擇

根據科斯定理的表述，在交易費用為正的情況下，法律在決定資源如何利用方面起著極為重要的作用。它表明，在交易費用大于零的情況下，制度安排不僅對分配有影響，而且對資源配置及其產出的構成有影響。顯而易見的是，在政府政策和行政執行部門以及行政相對人之間的談判費用都是大于零的，而行政法或者社保這樣的制度安排，一方面作為政策，承擔了中央政府對國家性質的承諾實現的政治性功能和愿景，一方面作為制度，對資源的配置，構成，分配及其產出具有關鍵的影響。

作為體現政府意志的公共政策，承擔的是政治上的功能，不可能面面俱到，如何解讀和使用政策，由于我國的機械性唯法條傳統，實際上掌握在作為行政主體的地方政府甚至是直接承擔執行但是具有自由裁量權的公務員手中，那么在地方政策執行和中央政策政治愿景的博弈過程中，我國大部分公民實際上沒有與政府博弈的能力。

作為制度的公共政策，功能性地進行資源的分配和構成。制度的均衡在實際上不存在，出現了事實上的制度供給不足——突出地表現為體制性制度供給不足——而導致的行政主體不得不進行自由裁量的問題，也就是還存在在不使其他人狀況變壞的情況下，而使其中一部分人效用增加的情況。制度的非均衡的原因是復雜的，大多數時候都面臨著動態不完全信息的博弈，均衡狀態的偏離是制度的常態。結構性供給不足的原因一般是在政策和制度創新和變遷過程中政府占據壟斷地位，在這種制度供給壟斷情況下，制度創新和變遷往往成為一些精英人物的專利品，而制度創新是需要成本的，這些費用約束往往又使一些潛在制度供給難以轉變為顯示的制度供給。

（二）自下而上的路徑分析

從受益者的角度出發，實際上問題的核心是個人成本——包括個人承擔的外部成本和決策成本——和集體行動的收益的權衡。具有相同利益偏好和訴求的個體集合對于目標實現的收益一般具有明確的評價。而如何對這受益者個人的成本和集體行動成本的費用支出進行評價，是衡量個體能否聚合形成利益集團并固化成為非正式制度的基本標準。在應然狀態下這部分工作是由受益人和施益人共同完成的，但是在我國實然狀態下這種評價實質上是由行政主體獨立完成的。由此，自下而上地分析公民利益團體的形成，仍然不得不面對由自上而下的政策制定模式所必須厘清的問題。即公共政策執行過程中和評價時的政治回應性，以及公共政策的適應性，以及行政主體或者說公務員的自由裁量權這些直接的影響因素。

對于實際的公共政策來說，出現問題的原因一方面是由于壟斷性制度供給所導致的滯后和失效，另一方面是行政主體所面對的權責不對等——他無需為公民負責，但是卻要和中央博弈——以及受益人的話語權缺失。

補充政府失靈的基本方法一般是引入市場化方法和非政府組織的第三方。在當代多元化社會中，通過有組織和力量的非政府組織表達公民訴求，并參與到政府中利益集團的之間的博弈，是值得反思的方法。在我國公民社會發展比較落后，公民利益聚合和表達機制尚不完善，通過適度的正式規則和政策引導以及培育，形成普適的談判交易規則，降低社會交易費用總量，為社會分工的深化創造條件。

參考文獻：

[1]徐慶利.釋析政策制定中利益集團與精英政治的博弈[J].大連海事大學學報.2010.

[2]H·K·科爾巴奇，張毅，韓志明譯.政策[M].長春:吉林人民出版社，2005.

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