農民工市民化的障礙因素分析與對策建議

摘要：農民工市民化是解決農民工窘迫困境的根本途徑，但是由于戶籍制度的羈絆、經濟發展水平的制約及農民工自身素質的影響，農民工變市民的進程舉步維艱。本文在對現階段制約我國農民市民化的各方面因素進行深入分析的基礎上，提出加快農民工市民化的對策，以推進農民工市民化的進程。

關鍵詞：農民工 農民工市民化 政策變革

農民工是隨著我國工業化、城鎮化進程的加快而產生與壯大的一個特殊群體，他們的戶籍在農村，但又長時間生活在城市，是城市建設中的重要力量，是城鄉融合的主要載體。然而，由于身份的差異，農民工的權益往往得不到應有的保障，他們不能享受與市民同等的國民待遇。這不僅嚴重損害了農民工參與社會主義現代化建設的積極性，而且給社會穩定帶來極大的隱患，成為和諧社會發展的制約因素。因此，我國在實施城市化戰略，推進城市化建設過程中，必須充分重視與大力解決農民工權益保障存在的一系列問題，從根本上說，農民變市民，即農民工市民化才是徹底扭轉農民工困局的良策。

一、農民工市民化的涵義界定

從字面意思上看，農民工市民化是指農民變市民的過程，它包括三個要件，即：（1）從制度上來說，農民工的戶口由農村戶籍轉為城市戶籍。這是農民工市民化的體制保障。（2）從事實上看，農民工在城市就業并且經濟來源相對較穩定；同時他們能夠公平地享受各種社會保障、公共教育、公共服務及其平等參與社會管理的權利。（3）農民工的風俗習慣、價值觀念、行為方式等逐漸與城市市民趨同。因此，農民工市民化，是指在我國城市化進程的外在推動與城鄉比較利益的內在牽引下，本來從事農業生產勞動的農民離開土地進入城市從事非農產業，其身份、風俗習慣、價值觀念及行為方式向城市市民轉化的社會過程。

從農民工市民化的概念上看，我們必須注意以下幾點：

（1）農民工市民化是一個農民變市民的過程，既然是一過程就不可能一勞永逸，因為它不僅涉及戶口的變更，還有觀念意識的轉變、城市基礎設施的建設及其福利政策、社會保障政策、教育政策等的配套改革，因而在推進農民工市民化的過程中，必須結合我國實際情況做到循序漸進、有條不紊。

（2）要逐步推動這一過程進行，需要黨、政府、社會、城市市民及其農民工自身的共同努力，但政策與制度上的保障發揮著尤為關鍵的作用。

（3）同時我們必須注意到：農民工市民化并非是當前解決現實困境與矛盾的一項權宜之計，而是我國統籌城鄉經濟社會發展的一個重要步驟，是經濟社會發展的必然趨勢。

二、農民工市民化的制度性障礙與現實性障礙

農民工變市民有利于解決農民工的窘迫境遇，也有利于國家與城市經濟的可持續發展。但在推進農民工市民化的進程中還是難免遇到很多障礙，主要體現為以下兩點：

（一）制度性障礙

改革開放以來，我國戶籍制度逐漸出現松動，農民工市民化也取得一定的成就，但其進程很緩慢，歸根結底，是因為我國現階段還未形成一個有利于勞動者與生產要素自由流動的制度環境。

阻礙農民工市民化的制度性障礙很多，主要有戶籍制度、土地制度、就業制度、社會保障制度、教育制度等，其中，戶籍制度又是制約其它制度的核心。換句話說，正是由于農民工與市民有著不同的戶籍，使得他們與土地存在難以割舍的臍帶關系， 離鄉易離土難；戶籍制度的羈絆使得農民工就業屢屢遭受歧視，社會保障難以公平享受，子女教育方面更是困難重重。

長期以來，戶籍制度人為地把城鄉人口劃分為不平等的兩大社會階層。把農民禁錮于鄉村土地之上，拒之于城市管理體制之外，享受不到市民的福利待遇，使其與生活在同一空間的城市市民存在著身份與地位上的巨大差別，難以融入主流社會。這樣一來，一方面擴大了城鄉在各個方面的差距，影響和諧社會的建設；另一方面，也不利于人力資源的優化配置，阻礙國家經濟、城市經濟水平再上新臺階。近年來，政府在改革戶籍制度方面，做出了一定的努力，農民工與市民的地理界限與之前比起來已模糊了很多，但這還達不到農民工市民化的要求。況且，“各地的改革中普遍存在三多三少的現象：對吸引較高素質的人或專業人才進城落戶考慮多，對吸引一般農民進城，讓農民變市民考慮少；對實現本省、本市農民市民化考慮多，對流入本地城市的外省市籍農民考慮少；對放開小城鎮戶籍考慮多，放開大中城市戶籍考慮少?！盵1] 各級政府在這種理念的指導下，存在著政府錯位、越位、缺位的情況，他們的行為逐漸變得以實際利益為目標指向，嚴重阻礙農民工市民化的進程，同時也不利于國家、社會的長遠發展。

土地制度、就業制度、社會保障制度、教育制度等都是附庸在戶籍制度這一根本制度之上的具體制度。只有戶籍制度有了根本性的變革，其他各項制度才能逐漸完善，進而為促進農民工市民化拆除道道樊籬。

（二）現實性障礙

阻礙農民工市民化的障礙不僅有制度性的，還有許多現實性問題。主要體現為以下幾點：

1、經濟發展水平低下、城市社會容納能力有限。任何一項具體政策的實施都必須以一定的經濟基礎作為支撐，農民工市民化當然也不例外，在面對這一問題的時候，我們無法避免一個成本問題?！鞍凑罩袊茖W院可持續發展戰略研究組的測算，每轉變一個農民成為城市居民，需支付社會總成本約2.5 萬元?！盵2] 我國現在大致有2億農民工，要實現他們的市民化得需5萬億元。如此大的社會成本，肯定不能由工資已經很低的農民工來支付，那么重擔自然落在國家及其各級政府的肩上。而當前我國仍處于社會主義初級階段，市場經濟還不發達，財政支持方面顯得心有余而力不足。

任何一個城市的生態環境、公共設施、交通運輸、就業范圍等都有一個承載能力，超過一定限度，就會損害社會的長遠發展，從而不利于國家的可持續發展，也就是這個原因使得我們在農民工戶籍制度改革上猶豫不決，農民工是一個數量龐大的群體，農民工市民化在受制于經濟發展水平的同時，也會受到城市社會容納能力的限制。

2、思想認識上的障礙。其表現有：（1）農民工自身缺乏主人翁意識。長期以來，由于土地牽制和戶籍限制，大多數農民工將自己的未來局限于農村，加上城市中偏見與歧視的存在，促使農民工對城市缺乏“主人翁”意識。因而農民工對城市的進一步建設與發展缺少了其應有的責任感與歸屬感，容易滋生擾亂社會秩序、犯罪等越軌行為。市民對農民工根深蒂固的偏見，城市決策者趨利避害的心理。

3、農民工自身素質較低，對城市文化、價值觀的認同程度差。由于農民工低下的文化水平、傳統的生活觀念、落后的政治意識、淡薄的法制觀念使得他們適應城市生活，融入城市生活的過程變得分外艱難，同時隨著經濟發展水平的提高和新興產業的興起，社會對勞動力的素質要求會越來越高，農民工的整體素質的偏低已經愈來愈成為農民工市民化的絆腳石。

三、實現我國農民工市民化的對策建議

（一）進行制度創新，創造有利于推動農民工市民化進程的制度環境。改革一系列以戶籍制度為核心的宏觀政策環境是解決農民工困境、推進市民化進程的根本途徑。改革開放以來，戶籍制度已出現了很大程度的松動，“1984年，國家政策允許農民進城，其政策的核心是：臨時性、區域性（本地性）、體制外流動，國家既不提供就業的崗位，也不為流動承擔責任，流動是盲目的風險極高的選擇。但畢竟與以前不許流動的‘囚籠政策’有所改變。1994年后，國家總的政策傾向是限制性的流動，特別是一些地方政府根據各自的情況，出臺了一些歧視農民工的地方法規，對農民工的就業范圍、工種作了特別規定。2000年后，國家注意到城鄉統籌發展的問題，對人口流動基本放開，農民工的問題也日益引起黨中央和社會各界的重視，流動進入到長期流動但不能順利定居的時期?！盵4]但這還遠遠不夠，戶籍制度仍然阻礙著生產要素與勞動力的自由流動，仍然是農民工市民化的桎梏。

在接下來的制度改革中，我們在保障農民工遷徙自由與居住自由的同時應該逐漸剝離附著在戶籍制度上的一系列特權，即實現戶籍制度與就業、教育、醫療制度的脫鉤，讓農民工與市民享受同等的國民待遇。另外，我們還可以嘗試性地建立起以常住地為戶口登記地的機制，即只要農民工在城市有穩定的經濟來源、有固定的居住地就可申請當地戶口。這樣以來，農民工與市民間消除了制度障礙，更有利于推進農民工市民化進程。

（二）提高我國經濟發展水平，增加相關的資金投入，為農民工市民化的實施夯實經濟基礎。眾所周知，經濟基礎決定上層建筑，農民工市民化進程的不斷推進需要強大的財政作為支撐，國家及各級政府必須為農民工轉移的巨額成本買單，因而，它們必須積極調整產業結構，促進特色產業、優勢項目向城市集聚；它們必須加大基礎設施和社會服務投入力度，提高城市綜合承載能力，以使城市有足夠的能力消化農民工這個群體。

（三）提高農民工思想認識與綜合素質以推進農民工市民化的進程。戶籍制度的改革只是讓農民工在身份地位上改變他們“邊緣群體”的情況，這個相對來說比改變農民工思想意識容易一些。農民工由于城市市民的歧視、城市決策者的排斥加之自身的卑微感，往往形成一種過客心理，從而使他們在骨子里難以市民化，這就要求城市借助各種方式積極宣傳他們的城市文化，社區積極為農民工提供各種便利；市民和決策者改變對農民工的歧視，充分肯定農民工對社會建設的積極作用，自覺將農民工當成城市不可或缺的一員；農民工自己也應積極參與城市社會文化活動，轉變自身思想觀念，加強對城市文化的認同感，逐漸培養其“主人翁”意識。

農民工的素質提高往往對市民化進程的速度具有決定性意義，社會制度和社會環境的改善是外部條件，農民工的市民化還有賴于他們自身素質的提高。目前農民工的文化水平、勞動技能、生活習慣、法制意識等與城市居民的差距還很大，因而進城農民工必須盡快提高自身的素質和技術能力。第一，農民工要積極抓住繼續教育的機會，通過自學或者參加成人教育的方式，充分利用城市的一切公益性的資源與設施等，不斷提高自身的科學文化綜合素質。第二，農民工要積極接受新事物，適應新環境，逐步提高在城市生活的綜合能力。第三，農民工“要從就業崗位的實際需要出發，有目的有計劃的參加內容廣泛、形式多樣、針對性和實用性強的職業技術培訓和勞動就業培訓，通過自身的不斷努力，掌握一至兩門實用技術，努力培養自身作為市場主體的必備基本素質，使自身的素質和技術能力能夠適應多種工作的要求?！盵5]

參考文獻：

[1]姜作培.農民市民化必須突破五大障礙.[J] .中共杭州市委黨校學，2002(6).84.

[2]簡新華，黃錕.中國農民工最新情況調查報告.[R].中國人口資源與環境.2007(6).6.

[3]何小紅.農民工市民化的障礙及其對策研究.[D].（23）.

[4]楊黎源.論政策變革與農民工的市民化.[EB/OL].

http://www.sociology.cass.cn/shxw/shzc/t20070510_11874.htm

[5]臧武芳，施華轉.我國農民市民化的主體素質制約因素分析[J].技術經濟與管理研究，200705，（105）