黨務公開論

　　〔摘要〕 黨務公開，是共產黨建立黨的組織以及推進黨的發展的基本要求和一貫主張，是實行黨內民主的重要內容，是黨走向民主化、體現民主性質的鮮明特征。黨務就是指黨所開展的事情、任務、活動和管理，公開就是公布開放。黨務分為外部事務和內部事務兩個范疇，黨務公開也就有廣義和狹義之分。廣義的黨務公開，指的是黨的外部和內部所有事務的公開；狹義的黨務公開則分兩種情況，一是指黨的外部事務的公開，一是指黨的內部事務的公開。黨務公開必須建立一套科學完善、運作協調和監督有力的制度機制，主要包含三個方面：一是黨務公開的相關制度，二是黨務公開的貫徹執行，三是黨務公開的落實和監督。
　　〔關鍵詞〕 黨務公開，科學內涵，制度機制
　　〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0005-04
　　實行黨務公開，是發展黨內民主的重要內容，是黨走向民主化、體現民主性質的鮮明特征。黨務公開對于保障黨員民主權利、增強黨組織的生機活力、加強黨內監督、規范權力運行、推進黨風廉政建設，都具有重大意義。為此，需要深入研究黨務公開的科學內涵是什么，實行黨務公開的制度機制是什么，這樣才能更好地推進此項工作。
　　一
　　實行黨務公開，首先要解決黨務公開的內涵是什么。解決這個問題，不能從理論到理論地進行演繹，而應該從共產黨的歷史發展和實踐中尋求答案。
　　黨務公開，是共產黨建立黨的組織以及推進黨的發展的基本要求和一貫主張。共產黨作為民主性質的政黨組織，決定了必須實行黨務公開。馬克思、恩格斯歷來主張黨的公開性。在他們運用科學社會主義原理創建世界上第一個共產黨時，就在《共產黨宣言》中申明，“共產黨人不屑于隱瞞自己的觀點和意圖。他們公開宣布：他們的目的只有用暴力推翻全部現存的社會制度才能達到。” 〔1 〕 （P307 ）這就是說，共產黨要把自己從事的事業、秉持的立場和原則、斗爭的方式和前途昭告于天下，既告訴黨員，也告訴人民群眾。
　　在馬克思、恩格斯為世界第一個共產黨擬定的黨章《共產主義者同盟章程》中，把同盟的組織機構分為支部、區部、總區部、中央委員會和代表大會。《章程》明文規定了各級組織必須實行黨的工作和活動的公開，例如，要以工作報告的形式進行這樣的公開，“總區部向最高權力機關——代表大會報告工作，在代表大會閉幕期間則向中央委員會報告工作。”“中央委員會是全盟的權力執行機關，向代表大會報告工作。”“中央委員會同各總區部保持聯系，每三個月作一次關于全盟狀況的報告。” 〔2 〕 （P574 ） “每個區部至少每兩個月向總區部報告一次本地區的工作進展情況，每個總區部至少每三個月向中央委員會報告一次本地區的工作進展情況。” 〔2 〕 （P575 ）在馬克思、恩格斯創建的第二個共產黨組織——國際工人協會的臨時章程中也規定，“全協會代表大會在每年的會議上聽取中央委員會關于過去一年的活動的公開報告。” 〔3 〕 （P16 ）顯然，以上這些條文規定都要求，黨的各級組織應該把黨內的事情定期地、及時地告知黨的領導者和全體黨員。
　　列寧在俄國建立共產黨的實踐中，深刻論述了公開性和民主制的關系問題。列寧指出，實行民主制需要三個條件，即“完全的公開性、選舉制和普遍監督”。 〔4 〕 （P132 ）這就是說，民主制對于政黨而言，就意味著它所開展的活動可以公開進行，對黨內各種職務實行選舉，并對這一切的活動進行有效的監督。在實行民主制的三個條件中，列寧特別揭示了公開性和民主制之間內在的特殊關系。他說：“沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員公開。我們稱德國社會黨組織為民主的組織，因為在德國社會黨內一切都是公開進行的，甚至黨代表大會的會議也是公開舉行的；然而一個對所有非組織以內的人嚴守秘密的組織，誰也不會稱之為民主的組織。” 〔4 〕 （P131 ）列寧的這些論述闡明了，公開性從屬于民主制度的范疇，公開性必然與民主制聯系在一起，也是民主制的必備條件。如果沒有公開性，就不可能有民主制，一個政黨如果沒有公開性，就稱不上是民主的組織。而且，作為民主制的公開性，既是對黨內的公開，也是對黨外的公開。
　　毫無疑問，在以上馬克思、恩格斯、列寧關于黨的公開性的論述中，事實上他們把黨的所有的工作、活動分為對外和對內兩大部分，對外如“推翻全部現存的社會制度”的斗爭任務，對內則是黨的自身事務如進行黨內各種職務的選舉等等。因此，馬克思主義主張的黨的公開性，就是黨的事務公開的問題，盡管他們本人并沒有提出“黨務公開”的概念。正因為這樣，中國共產黨在改革開放新時期，根據馬克思主義關于黨的公開性論述，進一步提出了實行黨務公開的理念和要求。2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出，“要認真貫徹黨員權利保障條例，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務。” 〔5 〕這是中國共產黨在重要文獻中第一次提出“黨務公開”的概念。隨后，黨的十七大修訂的《中國共產黨章程》明確作出規定，“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。” 〔6 〕2009年9月黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》強調，“積極推進黨務公開”。〔7 〕2010年8月20日中共中央政治局審議并通過《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》，具體部署了“黨的基層組織實行黨務公開”。〔8 〕中國共產黨認為，之所以要實行黨務公開，是因為黨員和人民群眾擁有“知情權、參與權、選擇權和監督權”等民主權利，十六屆四中全會《決定》指出，“保障黨員主體地位和民主權利”，“落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權”。〔5 〕十七大報告指出，“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。” 〔9 〕黨務公開的提出和推開，是中國共產黨對馬克思主義政黨學說的繼承和發展。
　　那么，黨務公開究竟包含哪些基本涵義，應該如何給它下定義呢？有了上述的論述，我們已經不難回答這個問題了。黨務，是黨的事務的簡稱；事務，又是黨要做的事情和任務的簡稱。黨所承擔的事情和任務，需要開展各種活動和輔之以管理才能完成，因此，黨務就是指黨所開展的事情、任務、活動和管理。公開，就是公布開放。概言之，所謂黨務公開，就是把黨所開展的事情、任務、活動和管理向黨內和黨外公布開放，公布開放其過程，公布開放其結果，并接受有關的詢問、回答有關的質疑。
　　這里需要說明的是，由于黨務分為兩個基本范疇，即外部事務和內部事務，因此黨務公開這一概念也就有廣義和狹義之分。例如，在執政時代，執政黨的黨務一方面是圍繞國家的內政、外交、國防的發展而制定路線、方針、政策、措施以及配置相應力量而進行的相關事務、活動和管理，實際涉及到了對國家的經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的組織和領導方面，這就是屬于黨的外部事務范疇；另一方面是圍繞黨的自身建設而進行的相關事務、活動和管理，主要包含了思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設等方面，這就是屬于黨的內部事務范疇。顯然，兩類黨務不盡相同，這樣，黨務公開就有了廣義和狹義的區別。廣義的黨務公開，指的是黨的外部和內部所有事務的公開；狹義的黨務公開則分兩種情況，一是指黨的外部事務的公開，一是指黨的內部事務的公開。從中國共產黨的有關文獻來看，黨務公開，主要側重于專指黨的內部事務的公開，即黨內事務公開。當然，無論是黨務的兩個范疇、兩種涵義，都不是截然分開的，兩者之間存在著密切的聯系，有著互相交叉的關系。
　　二
　　以上明確了黨務公開的概念涵義。那么，究竟應該怎樣實行黨務公開呢？黨務公開必須建立一套科學完善、運作協調和監督有力的制度機制，主要包含三個方面：一是關于黨務公開的相關制度，二是關于黨務公開的貫徹執行，三是關于黨務公開的落實和監督。
　　首先，當前實行黨務公開，必須建立科學的、有效可行的相關制度。十六屆四中全會的《決定》提出了“建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度”；十七屆四中全會的《決定》提出了“建立黨委新聞發言人制度，辦好黨報黨刊和黨建網站。拓寬黨員意見表達渠道，建立健全黨內事務聽證咨詢、黨員定期評議基層黨組織領導班子成員等制度”。應該說，這些都是實行黨務公開非常重要和行之有效的制度，但是，我們也要看到還存在著兩個問題，其一是這些制度尚不夠完整、系統；其二是這些制度目前也僅是列出一個名稱而已，制度的具體內容并沒有給予闡述、規定。為此，必須加緊建立以下具體的六項制度。
　　1.黨內情況通報制度。進行黨內情況通報，是為了使黨務能夠在黨內得以及時的傳達。情況通報的內容既包括黨務一般情況通報，也包括重大情況通報。要根據通報內容的不同性質和特點規定時限，一般性工作一個月或一個季度作一次黨務情況通報，有重要的或緊急的黨務工作則要隨時通報。黨的各級組織要把黨內工作和活動情況，尤其是重大情況，及時通報給全體黨員，使黨員對黨組織各方面的黨務情況有所知曉。黨務情況通報既可以采取文件形式，也可以采取召開會議的形式。
　　2.黨的重大決策征求意見制度。黨的決策的科學化、民主化和法治化，是保證黨的事業健康發展的基礎。各級黨組織能否作出正確的決策，關鍵在于是否遵循黨的群眾路線，充分反映各級黨組織和廣大黨員的意愿，是否按客觀規律辦事。進行重大決策征求意見時，應把需要征求意見的決策內容，根據征求意見的范圍提前告知給征求意見對象，給征求意見和參與決策的黨員群眾充分的時間。要合理確定征求意見的對象，擴大征求意見的范圍，解決征求意見面偏窄、人數偏少的問題。征求意見的形式可采取調查研究、座談討論、交流協商、專家咨詢、個別談話等多種方式，廣泛聽取和收集各方面對重大決策的意見、建議，加以分析和采納。
　　3.黨委新聞發言人制度。這是促進黨務公開的新制度。設立新聞發言人，具體負責各級黨委新聞發布工作的規劃策劃和組織實施，對于加大黨的信息公開力度，提高黨的執政能力和領導水平，保持黨同人民群眾的血肉聯系，在輿論傳播中把握話語權、贏得主動權，為黨的建設和經濟社會發展營造良好的輿論環境，具有重大作用。新聞發布可視不同情況，采取召開新聞發布會、記者招待會、新聞通氣會以及接受記者采訪等形式進行。新聞發言人應及時主動、準確全面地向黨內外介紹當前黨的重大方針政策、決策部署和黨的建設情況，介紹和說明黨委做出的戰略規劃、重大決策、重點工作、重要事項以及工作進展等情況，發布有關新聞、闡述黨的觀點立場和進行政策性解讀，并回答記者的相關提問。特別對于涉及黨的工作的重大事件和突發情況，應說明采取的措施和取得的成效，澄清誤解和疑慮，批駁謠言，消除不實或歪曲報道的影響。
　　4.辦好黨報黨刊和黨建網站。黨報黨刊和黨建網站，都是宣傳黨的路線方針政策、加強自身建設、開展思想政治工作的重要陣地，在黨務公開方面扮演重要角色。黨報黨刊歷史悠久，是一種老形式、老傳統，為老黨員和年齡大的群眾所喜愛。在新形勢下，黨報黨刊要開辟新的專欄，改進文風，密切聯系群眾，為增加黨務公開信息，促進黨的工作改革創新做出積極貢獻。與黨報黨刊相比，黨建網站則是信息時代的新鮮事物，它具有四性：廣泛性，截至2011年12月底，中國網民數量已達5.13億人，手機網民5.05億人；普及性，互聯網普及率已占31.8%；快捷性，在空間上為“零距離”，在時間上可瞬息到達；開放性，不只8小時內辦事，而是24小時都可以提供服務。現在，西方發達國家的政黨都非常重視網站建設、發揮網站功能，黨的政策主張、政要活動、人事動態、財務情況等都在網站上公布，甚至黨內選舉也可以在網上投票。中國共產黨可借鑒國外政黨的經驗，進一步搞好黨建網站建設。同時，與網站建設相聯系的還有信息平臺建設，如現有的“12371”黨建信息平臺。把黨建網站和信息平臺建設好了，就能使其成為黨務公開的有力工具，成為吸引、凝聚黨內外群眾的強大力量。
　　5.黨務聽證咨詢制度。這是指黨員、黨的代表就黨的重大政策或人民群眾關心的熱點難點問題向黨的有關組織和部門提出要求，希望給予說明解答，以增加黨務的公開透明。現在，各級人民代表大會和政府在政務公開方面已經實行了聽證咨詢制度。黨組織也應參照實行這樣的制度。
　　6.黨務問詢制。黨員、黨的代表有權對黨的路線方針政策、黨的委員會全體會議決議和紀律檢查委員會全體會議決議、決定等的執行情況以及執行中存在的問題提出詢問或質詢。問詢可口頭提出，也可以書面形式署真實姓名提出。黨的有關部門應當作出說明解釋。對問詢中發現的問題，有關黨組織應當及時研究處理。
　　其次，要加大黨務公開制度規定的執行力度。這幾年，各級黨組織陸續開展了黨務公開的工作，總的情況是好的，但人們仍存有疑問。主要在于，黨務公開是該公開的全部公開了，還是留有死角、仍然保留一些未公開的黨務；黨務公開究竟真的按照制度規定規范地運作了，還是做一些表面文章，繞過了一些關鍵的環節；黨務公開的效果如何判斷，是由黨委班子和領導本人說了算，還是應該進行全面的、科學的考核評價，要不要由專門機構作出獨立的調查評議。目前，對黨務公開應該怎樣認識，應該做到怎樣的程度，全黨尚未作出明確的要求，事實上全憑有關黨組織和領導者的自我理解、自我約束，既可以這樣做，也可以那樣做，各取所需，各持所為，且感覺良好，頗有大功告成的意味。此外，有的一些黨組織和領導者還抱著觀望態度，不被催促著進行黨務公開就不主動公開，更樂意于按原有的黨務運行方式辦事。
　　要解決黨務公開中存在的上述問題以及對黨務公開持有的回避心態，必須深化黨的建設和改革，實現黨內以黨員為主體、社會以人民為主體，更好地讓黨員和人民群眾了解黨，落實其知情權、參與權、表達權和監督權。一是做到列出黨務公開的“項目清單”，毋庸置疑，黨有黨自身的秘密，該保密的要保密，黨務也不可能全部公開，這就需要劃定黨務公開和保密的界線，應基于“公開是原則，保密是特例”的要求，把必須公開的黨務，列出一個清晰的“項目清單”來。二是做到規范黨務公開的程序規則，黨務公開不能走過場，圖個形式上的熱鬧，而要嚴格按照規定的程序步驟進行。三是“一把手”應成為黨務公開的表率，這是當前黨務公開的關鍵，“一把手”要成為黨務公開的積極倡導者和執行者，黨務公開就能夠更順暢、更有效。四是促進黨內民主和人民民主的發展，積極調動和激發黨員和人民群眾的參與黨務公開的熱情，推動黨務公開持續發展。
　　最后，要抓好黨務公開的落實和監督機制。在黨員和人民群眾擁有的民主權利中，除知情權、參與權、表達權外，監督權是保障黨務公開能夠得到貫徹落實的重要條件。在加強黨的自身機構對黨務公開的監督的同時，可以增加外部的介入和監督，例如，發揮民主黨派和新聞媒體的監督作用。對黨務公開的監督應做到“全、實、細”。全，即對黨務公開進行系統的、全方位的監督，促使黨務公開做到“四公開”，決策過程公開，辦事過程公開，辦事結果公開，監督情況公開。實，即監督黨務公開是否得到很好落實，例如，觀察和監督決策什么，決策了什么，決策后如何執行，執行結果如何評估等等具體的環節，促使黨務公開得到系統化、科學化的設計安排和貫徹落實。細，即重視對黨務公開細節的監督，善于從細微處查處執行不力，杜絕違規情況的發生。
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　　〔8〕中共中央辦公廳印發《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》〔EB/OL〕.新華網，2010-10-08.
　　〔9〕胡錦濤在黨的十七大上的報告〔EB/OL〕.新華網，2007-10-24.
　　（作者系國家行政學院科研部主任，教授、博士生導師）
　　責任編輯 孟