強化出租車行業的政府監管

　　〔摘要〕 出租車行業的罷運風波凸顯了該行業的惡性生態現狀。引發罷運的沖突點集中反映了兩類矛盾和一個指向，即司機與出租車公司之間的利益分配矛盾、司機與地方政府之間因管理缺失和管理不當產生的矛盾，罷運的矛頭幾乎不約而同地指向了各地政府。罷運事件集中爆發說明出租車行業進入了問題多發期，折射了政府對出租車行業在準入、數量、價格及行業監管方面的不當為罷運預留了制度空間。改善行業生態現狀，促進該行業健康發展，政府要逐步放松管制，暢通利益表達和訴求溝通渠道，理順政府監管與行業自律的關系。
　　〔關鍵詞〕 出租車罷運，政府監管，問題，思路
　　〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0108-05
　　20世紀90年代以來，我國出租車行業呈現了高速發展態勢。截至2010年，主要城市擁有出租車98.6萬輛，司機200多萬。就現代城市而言，出租車是一種小容量的公共交通方式，是大容量公共交通的有益補充，能夠滿足公眾各種特殊出行需要，具有不可替代性，〔1 〕同時也是城市建設發展和城市文明的標志。但就當前來看，見諸媒體報道的罷運事件大大小小、此起彼伏，凸顯了該行業長期積累的各種矛盾和脆弱的行業生態，應采取積極措施加以解決。
　　一、大規模罷運事件凸顯出租車行業積病纏身
　　目前出租車行業的四個主要利益相關主體中，政府掌握出租車經營權和牌照數量，出租車公司則坐收份子錢，司機普遍收入較低，乘客有時會遭受各種無妄之災。出租車成為企業和政府眼中的“唐僧肉”，風險幾乎全部轉嫁到司機身上。對重慶罷運事件的調查發現，對每輛出租車，政府每年收取1.5萬元管理費，出租車公司每年獲利7萬元，而司機每年只能拿到2萬元。〔2 〕這種情況的長期存在很容易引發群體不滿情緒，埋下罷運的種子。早在2000年之前，出租車罷運只是在各地零星出現，規模也不大；但自此之后，罷運呈現逐年擴大趨勢，行業的生態亂象開始嶄露；2008年底由重慶出租車罷運引發的連鎖反應更是將該行業的各種積弊徹底暴露無疑。根據學者的不完全統計和測算，截至2008年底，全國共發生51起出租車罷運事件，涉及7萬多輛出租車，6萬至15萬司機，波及20多個省市，2001至2008年由出租車罷運導致的直接經濟損失高達83.4億元。〔3 〕還有統計表明，從1996年北京首次出現出租車罷運算起，直至2011年底，全國共發生大大小小數百起罷運事件。這反映出出租車罷運事件已成為一個較為突出的問題。
　　如果以1000輛的罷運規模為基數，根據筆者的材料收集和不完全統計，自2000年以來，公開報道的大規模罷運事件為24起。2003年5月20日深圳6000輛出租車2天內暫停載客；2004年7月29日開始銀川6800臺出租車連續5天罷運；2006年4月15日廣州棠下上千輛出租車拒絕上路；2007年7月30日鄭州1.3萬輛出租車全城停運3天，12月5日哈爾濱1.5萬輛出租車集體罷運6天；2008年11月3日重慶8000輛出租車罷運兩天，11月20日汕頭1000輛出租車停運抗議；2009年4月12日岳陽上千輛出租車集體罷運，6月13日開始西寧逾5000輛出租車連續5天停運，7月23日牡丹江2000輛出租車集體罷運7天，7月28日溫州2000名司機停運；2010年3月15日商丘千臺出租車停運4天，4月22日福州兩千多出租車罷運，4月26日白銀近兩千出租車集體停運3天，5月29日貴陽約兩千出租車開始為期7天的罷運，7月1日長春數千出租車停運，10月25日深圳數千綠的持續6天停運；2011年1月10日鄭州約5000輛出租車停運，4月3日邯鄲4000輛出租車罷運，8月1日至3日杭州逾4000輛出租車大規模停運，10月6日至10日廈門數千的哥罷運；2012年2月7日汕頭上千輛出租車停運兩天，五一期間蘭州6000輛出租車罷工，6月11日泉州3000輛出租車集體罷運。
　　從統計來看，大規模罷運主要始于2008年底，參與人數眾多、聲勢浩大，容易制造影響，能夠最大限度地滿足最初的訴求；罷運地點分散，從南到北，由東及西，遍布各地，但主要集中在大城市；罷運起因相對集中，主要聚焦于司機分別與地方政府、出租車公司的矛盾；從持續時間來看，政府的反應和處理直接影響了罷運時間長短，有15起罷運在3日內恢復運營，其中政府在8起事件中僅用時一天，即政府的反應和處理越果斷迅速，事件往往會盡快平息，有9起事件持續了4日至7日，這多是因為罷運肇始于政府的政策不合理和管理不當；罷運行動大多始于那些具有強烈意愿的司機，借助內部的非正式關系和社會網絡，通過發傳單、短信、呼吁等動員渠道，一些事件開始借助老鄉會等組織；從行動策略來看，以集體停運、請愿、上訪等行動為主，以劫持普通公眾的利益、打斷正常社會秩序的方式引起關注，迫使政府短期內表態和解決，也基本達到了這種效果；從對抗程度來講，雖然參與者數量較大，但是對抗相對溫和，沒有發生嚴重的警民對峙和身體對抗等高強度沖突，但是幾乎所有的罷運都存在武力上街“護法”、砸車等阻攔正常運營車輛的暴力行動。
　　二、出租車罷運事件暴露的政府監管問題
　　從24起罷運事件中不難發現，幾乎所有的訴求點都集中于司機的直接收入降低，遠遠偏離其實際所付出的勞動。歸結起來，這些訴求可以分為兩類。第一類表現為司機與出租車公司之間的利益分配矛盾。這類矛盾集中表現為份子錢高，當前各地出租車公司收取的份子錢一般都在出租車司機總支出的50%左右甚至更高，〔4 〕而且份子錢不是通過雙方的集體協商，高額的份子錢使得司機與企業之間的關系長期處于高度緊張狀態。第二類表現為出租車司機與地方政府之間因管理缺失和管理不當產生的矛盾。從現實情況看，罷運的矛頭幾乎不約而同地指向了各地政府。出租車企業在與司機的利益博弈中處于強勢地位，作為個體的司機既沒有行業工會進行組織化的表達，零星的上訪和反映總是得不到重視和回應，當個體的抗爭無法取得預期的效果，在忍無可忍的情況下，奔走呼號、多方反映、集體上訪就成為其必然選擇，而采取拒載、罷運等更為激烈的方式發泄不滿、爭取利益在多次受挫之后很可能成為最后的救命稻草。因為集體罷運的責任分散且法不責眾，代價低廉且容易成功，動員能力強且聲勢浩大，司機與公司的博弈屢屢失敗，只能轉而求助政府或是實施更為積極的施壓行動，罷運在多次博弈失敗和求助無果后成為最有效的辦法，呈現“一罷就靈”的態勢。司機們裹挾公共利益、以制造穩定問題的激烈方式迫使地方政府出面解決，地方政府為息事寧人、維護穩定大局，不得不選擇妥協，以盡快平息事態。
　　透過出租車罷運事件，我們可以看到，政府對出租車行業的監管不當為罷運預留了制度空間。當前，我國政府對出租車行業的監管主要體現在準入、數量、價格及行業四個方面。〔5 〕罷運的多發折射出政府監管策略偏離了出租車行業的特點，作為資源配置的一種方式，政府監管既是必要的，同時也存在缺陷，而且政府失靈有時比市場失靈更普遍、更嚴重。具體表現為以下幾個方面：
　　一是準入監管不當導致行業壟斷與公平缺失。準入監管是政府以特許經營的方式對出租車經營權進行控制的政策。其結果導致牌照成為一種行政壟斷的稀缺資源，企業成為出租車行業的經營主體和出租車行業形成壟斷的重要手段，個體準入遭受制度性歧視而公司化經營備受推崇。個人基本上無法直接從政府那里拿到牌照，而只能假手公司，向公司交付足夠的份子錢。因此，公司成為出租車行業中利潤盤剝的重要一環，近乎“合法”地截留利益，而創造利潤的司機無法在利潤分配中維護合理的權益，這顯然是有失公平的。加之，全國各個城市的出租車經營漸漸以企業化模式代替了原來個體也可以平等進入的市場準入制度，個體經營只是極少數被保留下來。2008年的一項調查顯示，實施公司化模式的車輛達到84%，而個體化經營的車輛僅占16%。〔1 〕在目前公司占主流的經營模式下，公司與司機之間形成的只是松散的承包關系或掛靠關系，除了收取份子錢之外雙方幾乎很少存在交集。〔6 〕出租車公司拿走的錢約占七成，收益平均每年達50%，有的甚至高達70%。〔7 〕公司既無法直接從事經營，也不能對司機實現有效管理，卻能在行業利潤中占據大頭，顯然有失公平。
　　二是數量監管不當導致黑車泛濫與服務惡化。數量監管是要通過控制牌照數量來實現避免過分競爭、緩解道路擁擠、控制環境污染、降低空駛率等目標。但是，調查發現很難將上述問題的存在歸咎于出租車的數量。事實證明，它不僅收效甚微，甚至恰恰相反，無法實現控制過度競爭與提升服務質量的政策設計初衷，早已被很多國家所棄用。因為數量控制造成了高額的行業壟斷利潤，無法滿足實際的市場需求，引致大量無須上交份子錢的黑車冒險進入，黑車屢禁不止，大有“野火燒不盡、春風吹又生”的趨勢。黑車泛濫導致爭奪顧客事件增多，正規車的份額被擠占和壓縮。據不完全統計，目前我國出租車市場中的黑車數量已經是正規出租車數量的兩倍。〔8 〕據一些地方媒體報道，山西有三成的出租車是黑車（《三晉都市報》2006年12月4日），北京黑車數量達7.2萬并超過正規出租車數量（央視《經濟信息聯播》2006年4月23日），長沙的士8年未增加致黑車沖擊運營市場（《長沙晚報》2011年4月15日），上海黑車總量是正規車的兩倍（《青年報》2009年10月29日）……而且只要不投放新的運力，就會導致競爭不足，現有司機就不用擔心被替代的問題，拒載、宰客等服務問題愈發暴露，打車難、打車亂、打車貴幾乎成為全國許多城市人們的共識。
　　三是價格管制不當導致運價較低與激勵不足。價格監管是指通過規定起步價和運營價的方式來降低司乘之間的交易成本、減少信息不對稱。出租車的經營方式具有明顯的個體化色彩，駕駛經驗、對道路的熟悉程度、健康狀況、服務水平等構成了司機的人力資本要素，而人力資本是一種特殊的產權，需要建立對人的激勵機制。〔9 〕價格管制造成了價格剛性，不能隨市場需求和相關市場要素的波動而變化，也無法借助價格實現內部競爭，提高收入的渠道單一，只能靠延長時間多拉活。眾所周知，近年來物價水平不斷攀升，與出租車密切相關的份子錢與燃油費也在漲，唯獨起步價原地踏步走，導致司機收入普遍偏低。因此，提高運價無疑會直接增加司機收入。實際的情況是，很多地方的起步價不僅偏低，而且長期不變。例如，重慶罷運之前的起步價才5元；廈門罷運中，出租車租金從140多元一路上漲到200元，但起步價與運費卻已連續10多年沒動。
　　四是行業監管不當導致行業自律與服務不能完全發揮作用。冰凍三尺非一日之寒，罷運事件的發生并非司機一時的心血來潮和沖動之舉，它深刻反映了出租車行業內自律機制的失靈。司機們的利益長期受損和明顯的被剝奪感，訴求無法暢通傳遞，歸根結底在于本應該發揮行業自律作用的行業協會和行業工會的缺位，而它們是實現自我管理的有效手段。如果這兩種組織能夠得到積極而健康的發展，無疑會減輕政府所面臨的壓力，不至于在罷運后找不到協商的對象，無法及時了解司機們的真實訴求。當前的問題在于司機缺乏代表其利益的行業組織，因此，司機與企業、政府之間缺乏制度化的協商渠道，這也從一個側面暴露出政府的缺位。
　　一方面，行業工會的缺失增加失控風險。一切自發行為，都會增加失控的風險，而有組織的利益訴求行動更容易保證秩序。一直以來，我國出租車行業工會的組建率低，司機的入會率低，加之從業人員中農民工占到了70%，因此，作為個體的司機在與公司的談判和利益分配中占不到任何優勢，合同簽訂率低問題相當嚴重。正是因為缺乏代表出租車司機利益的工會組織，容易導致其利益主張不能及時和經常地表達，無法形成有效的制約力量，得不到解決的矛盾日趨累積，爆發罷運。罷運的很多參與者也表達出建立工會的愿望和要求。工會的缺失使得老鄉會等非正式的社會組織結趁勢介入，有的甚至出現了黑社會的身影。汕頭出租車司機的工作大多是憑借老鄉介紹老鄉，罷運的出現也正是老鄉會促成的，它降低了信任成本，形成合力，情感、關系等非理性因素容易滋生并引發過激甚至暴力行為。作為組織化表達的一種工具，工會的存在能夠整合作為分散個體的司機的利益和要求，暢通表達渠道，減少過激行為，并作為司機代表參與協商，從而理性地解決矛盾。
　　另一方面，出租車公司主導行業協會迫使司機另辟蹊徑。出租車行業協會應該是從事該行業的企業、司機及其他相關主體自愿結成的社會中介組織，既不屬于政府，也不屬于企業，是實現行業自律、協調內部關系的主要平臺。不少地方已經成立了各類出租車行業協會，但是從整體上看，官方性、行政性色彩濃厚，會員主要是出租車公司，常務理事大多由公司負責人或政府相關部門人員構成，日常經費開銷也仰仗公司，而廣大司機被排除在外，從某種程度上講，已異變為企業的利益共同體，成為公司維持高額利潤的保護手段，從而偏離了行業協會自治和自律的定位。考察近些年來的罷運事件，行業協會存在的問題主要體現在兩個方面：其一，行業協會在罷運中不在場，它本應該作為協調行業內部矛盾的重要平臺，但是不僅沒有成為司機表達呼聲、解決矛盾的平臺，在罷運的整個過程更是蹤跡全無。其二，行業協會事后針對司機的處罰過于苛刻，缺少人性化和變通，卻很少反思自身的問題。如深圳市出租車罷運后，深圳市出租汽車行業自律委員會辭退了46名司機，而且永久禁止他們入行，這種嚴厲的處罰忽視了引發罷運的根源，罔顧司機的利益及生計，只顧彰顯其權威和影響力。
　　三、強化出租車行業政府監管的思路
　　罷運發生后，各地政府的常規應對措施從實際效果來看，還只停留在臨時抱佛腳、治標不治本層面，往往是摁下葫蘆起來瓢，誘致罷運的復制邏輯。因此，必須有效解決出租車行業的問題，促進出租車行業的健康發展。
　　（一）政府逐步放松管制，理順行業內的關系。政府要放松監管，但不是退出市場或弱化監管服務職能，實際上是一個“在傳統的壟斷行業解除管制、引入競爭的過程，而且是以提高管制的效力和效率為目的、致力于選擇正確的管制目標和正確的管制工具的整個政府管制改革運動過程”。〔10 〕 （P14 ）
　　首先，逐步規范經營權的許可限制。為此，一方面，加大無償轉讓的比例，與民謀利而非要與民爭利。當前有償轉讓和無償轉讓的比例分別是50.3%和49.7%。政府固然可以通過拍賣增加收入，同時也能控制一級市場上的經營權價格，但是二級市場甚至三級市場上的轉讓政府卻無能為力，成本和經營風險被層層轉嫁給一線司機。采取無償轉讓的主要是北京、上海等城市的停運相對較少，而大部分采取有償拍賣的二線城市和中小城市則是風波不斷。安徽（2006年）、鄭州（2009年）、遼寧（2010年）等地已經在推進無償轉讓，還有很多城市的新增運力也大多采用這種方式。另一方面，降低個體許可的門檻限制，規范公司化模式。出租車行業的特點決定了個體經營最適合、最有效，國外無外乎于此。雖然名義上沒有拒絕個體經營，但實際的限制卻使個體無法企及。當前的公司化模式，不論是承包還是掛靠，無不需要巨額的份子錢，公司成為攫取大部分利益的壟斷主體，長期飽受剝削和低收入的司機由不滿走向罷運也就很自然了。政府不可能對數以萬計的司機個體進行直接的日常性的管理，所以必須是采取規范的公司化經營模式，公司與司機共享收益、共擔風險，而政府通過規范合同介入公司與司機之間的利益分配。
　　其次，根據城市現實需要合理確定出租車數量，大力發展公共交通。城市不斷發展，人口不斷增加，汽車價格不斷下跌，運輸越來越發達，但是打車難問題幾乎成為城市市民面臨的普遍問題。歸根結底，是出租車的供給數量長期保持固定并且偏離了實際的需求。根據國家有關規定，大城市出租車萬人擁有量不低于20輛，但很多城市達不到甚至遠遠低于這個標準。數量限制除了造成了打車難，還造就了黑車泛濫，嚴重擾亂營運秩序，最終傷害的是公眾的利益。盡管近些年來，很多城市都投放了少量新增運力，但仍然無法滿足實際的需求。為了，應該是充分結合城鎮人均可支配收入、常駐人口規模、城市面積、公交數量、出租車價格等要素確定出租車的合理規模。此外，出租車數量的大幅增加同樣會產生道路擁擠、攤薄利潤、環境污染等問題。考慮到它的定位是便利出行，也就說只是滿足一部分公眾在特殊情況下的需要，因此最根本的辦法是在合理增加的基礎上大力發展城市公共交通、引導綠色出行，加快道路設施建設、提高承載能力。
　　（二）暢通利益表達和訴求溝通渠道。司機們在走上街頭之前無不多方反映問題，這說明司機無法發出自己的聲音，現有的訴求表達渠道不暢和無效，因此要盡快暢通利益表達和訴求溝通渠道，讓司機的要求和意見能夠有效地表達；頻繁以挑戰政府神經和耐性的制度外方式行動維護自己的利益，說明廣大司機只能無奈地借助人多勢眾的集體行動向政府施壓，他們急需一個完善的利益整合機制，將分散的意見觀點聚合起來；司機與企業之間始終無法以良性的互動、理性的博弈走出強硬對抗的窠臼，印證了雙方需要一個有效的對話平臺和協商機制；罷運后，因為擔心被視為組織者和策劃者而被秋后算賬，幾乎沒有人愿意站出來代表廣大司機與政府展開談判，只好是政府主動深入到企業或司機密集區，或者是召開座談會以便司機以大群體的方式參與其中；司機與企業的矛盾無法自行解決時慣性地依賴政府恰恰反映了在雙方發生糾紛時缺少一種中立而公正的裁決機制。完善以上相關的渠道和平臺，需要發揮行業組織的作用，盡快推動行業工會的建設和行業協會的改革。一方面是要改變出租車行業協會中企業負責人一家獨霸的現狀，吸收司機的加入，確定合理的結構；行業協會的作用應該更加積極的事前引導和努力化解，而不是不作為和事后的處罰。另一方面，推進行業工會的建設，全國總工會早在2008年就已部署要求推進出租車行業工會組織的建設，罷運司機也提出了此類要求，而且利益同質化必然要求工會的作用更加理性。
　　（三）理順政府監管與行業自律的關系。從根本上講，避免矛盾長期積累、釀成罷運事件，必須合理劃分政府與行業的權責關系，各負其責；同時，政府監管和行業自律不僅缺一不可，而且應實現互動合作。一方面，政府要放松監管，但不是退出市場或弱化監管服務職能，實際上是一個“在傳統的壟斷行業解除管制、引入競爭的過程，而且是以提高管制的效力和效率為目的、致力于選擇正確的管制目標和正確的管制工具的整個政府管制改革運動過程” 〔10 〕 （P14 ）。另一方面，行業協會和行業工會必須有效填補政府讓渡出的自治空間，與政府監管形成有效的合力。但是前提是政府應該在公共事業改革中加快規制建設，依據行業特點合作定位自己的角色，盡快建設值得信賴的、穩定的相關法律和制度，切實而公正地保障相關主體的利益。在此基礎上，實現政府監管與行業自律的合作應該遵循以下三個原則： 〔11 〕
　　首先是比較優勢原則，即揚長避短，各自承擔那些解決效果更好、效率更高、代價更小的事務。例如，黑車泛濫擠占正規出租車的市場份額，破壞營運秩序，打擊黑車成為引燃罷運的一個重要訴求點，而打擊黑車需要具備權威合理的處罰細則使人信服、令行禁止不容置疑、合法強制力，因此也只有作為公權力代表的政府才能對公民作出處罰，交通處罰亦是如此；又如一些硬性的行業標準如尾氣排放量，必須由超然于社會的政府制定。行業自律組織更加貼近各相關主體，對各種問題的洞察反應更加迅速，可以整合出租車行業內的各種信息、資源，實現行業相關者的內部共享。
　　其次是優勢互補原則。兩種治理方式各具特點和不足，政府監管剛性有余，而行業自律具有靈活性和專業性等優勢。按照這一原則，就是要盡可能發揮政府監管和行業自律各自的長處，但是要注意達成二者的協調，避免沖突。如在市場經濟條件下，公司與司機的利益分配一般是在行業內經由雙方談判達成，政府的責任在于居間調停和公證、保護雙方尤其是弱者的合法權益。
　　最后是量力而行原則，即要適可而止，有所為有所不為。例如政府應該嚴把資質審查、排放標準認定、運營秩序等，避免在力所不及的領域涉入過多，因為管得越多，其中立方和最終解決者的權威性越弱；行業規章制度、行業技術規范、行業道德規范等應該交由行業協會自行制定和落實。此外，出租車行業是典型的單兵作戰，具有技術門檻低、經營靈活等特點，基本都是司機與乘客的接觸，因此要發揮乘客的作用、廣泛征集來自乘客的信息反饋。例如，在具體的服務質量、態度考核中政府與行業組織都不占優勢，反而是手握投訴權的普通乘客更具話語權。
　　注 釋：
　　①筆者選擇以一千輛罷運規模為起點、以2000年至2012年為區間，根據權威網絡媒體的公開報道，統計得出24起事件。選擇以千輛為統計起點是出于這樣的考慮：近年來的出租車罷運事件較多，只能選取其中規模較大的事件；此類罷運事件報道詳細、事實經過清晰，便于捕獲信息；其三，此類事件充分暴露了出租車行業的生態現狀，而且能夠帶來強烈的視覺沖擊和社會影響，形成顯著的規模效應。
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