從“忠誠”價值觀到憲法“忠誠”規范和行為

內容摘要：我國將“忠誠”價值觀作為政法機關和政法干警的核心價值觀，有憲法依據和基礎。“忠誠”價值觀首先要求明確必須是對人民忠誠、對憲法忠誠。其次，“忠誠”價值觀要求只能以憲法作為確定是否符合“忠誠”的根本標準。再次，“忠誠”價值觀貴在實踐。既要在思想觀念上堅持憲法至上，又要允許政法干警適當行使批評權，還要政法機關處理好相互關系。目前最重要的是政法干警在行使權力的過程中，如何以憲法指導其執行法律，避免簡單地從字面上執行法律。

關鍵詞：政法干警 忠誠 價值觀 憲法

政法部門是國家機關的重要組成部分，政法干警是這些國家機關的具體執法者。其價值觀不僅關系到政法部門的定性定位，而且直接關系到國家權力是否真正掌握在人民手中，是否真正成為人民要求的國家機關。將“忠誠、為民、公正和廉潔”確定為政法干警的核心價值觀符合憲法的精神。但關鍵是要明確對誰“忠誠”。以什么標準衡量是否做到了“忠誠”？政法干警在實踐中如何貫徹“忠誠”？只有把這些問題搞清楚了，才不會導致“忠誠”變為“愚忠”，才不致于使政法干警變成維護少數領導干部私利的“忠誠”的工具。

一、“忠誠”價值觀的憲法依據

我國將“忠誠”作為政法機關和政法干警的核心價值觀，符合憲法的精神。因為，“忠誠”作為一種價值觀和一種行為規范，它是對政法機關及其政法干警提出的要求，它要解決的問題是：政法機關從哪里來？其權力產生于何處？政法干警要遵守哪些規定等問題。

我國憲法第2條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。此即人民主權原則。這一原則告訴我們，政法機關及其政法干警的權力來源于人民的授予。人民設立這些機關也是為了人民的根本利益，它要求政法機關及其政法干警必須堅持為人民服務的原則。我國憲法第27條規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。可見，人民主權原則和為人民服務原則是我國政法機關及其政法干警“忠誠”價值觀的憲法依據。需要指出的是，憲法是一種最高法律規范，寫入憲法和憲法體現出來的精神不只是一種簡單的價值觀，還是重要的規范。政法機關及其政法干警不能違反其要求，否則不僅不符合對其提出的價值觀上的要求，還可能產生法律后果。

“忠誠”價值觀的憲法依據還解決了政法機關及其政法干警應該對誰“忠誠”的問題。由于我國所有國家機關及其權力都來源于人民，所以一切國家機關及其工作人員都應該“忠誠”于人民。即使武裝力量也不例外，我國憲法第29條規定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。”可見，國家機關及其工作人員只能為人民的利益而“忠誠”，只能對人民忠誠。政法機關及其政法干警也不例外。由于“人民”是個抽象的概念，在實踐中往往難以把握。這就要求忠誠于人民必須有更為明確的具體的標準。由于憲法是人民利益和意志的最高規范的載體，所以，“忠誠”于人民就要求政法機關及其政法干警對憲法忠誠，不僅不能違反憲法，還要努力維護其尊嚴。

強調政法機關及其政法干警對人民“忠誠”，這是一個非常重要的大是大非問題。在我國目前情況下，強調這一點尤其重要。因為在我國一些地方和部門，一些領導干部隨意動用政法干警來維護自己的私利，懲治、打壓對自己進行批評、控告的人，維護自己所謂的權利。一些領導干部已經忘記了其權力來源于何方，顛倒了自己與人民之間的關系。

如2006年重慶市發生的彭水詩案。2006年重慶市彭水縣教委借調干部秦中飛，2005年9月因一則針砭時弊的短信詩詞失去了自由，涉嫌誹謗被刑拘，繼而被逮捕。關押29天后被“取保候審”，最終該案被認定為錯案，秦中飛無罪，并獲得了國家賠償。當地縣委書記藍慶華已被免職。這起案件被輿論稱為“彭水詩案”。“彭水詩案”錯在哪？據悉，有關方面組成調查組調查后認定，這是一起政法部門不依法辦案、黨政領導非法干預司法的案件，當地組織政法機關學習反思，縣委書記藍慶華被免職。〔1 〕再如遼寧“短信誹謗”案。2008年1月1日出版的《法人》雜志（法制日報社主辦）刊發了記者朱文娜采寫的《遼寧西豐：一場官商較量》，報道了西豐縣商人趙俊萍遭遇的“短信誹謗”案。因為這篇報道涉及遼寧省鐵嶺市西豐縣縣委書記張志國，西豐縣公安局以“涉嫌誹謗罪”為由對采寫報道的《法制日報》記者朱文娜進行立案調查。1月4日，西豐縣公安局多名干警趕到法制日報社對該記者進行拘傳，未果。該報道的主要內容是，遼寧西豐女商人趙俊萍因不滿西豐縣政府對其所擁有的一加油站拆遷補償處理，激憤之下編了一條短信，發給西豐的部分領導干部：“遼寧西豐有大案，案主姓張是正縣，獨霸西豐整六年，貪贓枉法罪無限。大市場案中案，官商勾結真黑暗，烏云籠罩西豐縣……”短信發出的當天，西豐縣公安局“根據縣領導指示”以涉嫌誹謗罪將參與發短信的趙俊萍二姐等人抓捕。盡管《刑法》明確規定誹謗罪為自訴罪，但西豐縣檢察院仍將趙俊萍和趙俊華誹謗張志國一案提起公訴。2007年12月29日，西豐縣法院作出判決：趙俊萍犯誹謗罪。〔2 〕因多次在網上發帖舉報大學同學在公務員招考中作弊，在甘肅省圖書館工作的圖書館助理館員王鵬于11月23日被寧夏吳忠市利通區公安局以涉嫌誹謗罪刑事拘留。由于舉報對象的父親系寧夏自治區扶貧辦副主任，母親系寧夏吳忠市委常委、政協主席，王鵬因涉嫌誹謗罪被抓也是一石激起千層浪。〔3 〕

類似上述事例和案例在我國已經多次發生，而且似乎還有越演越烈之趨勢。這些事例都有一個共同特點：某些地方的黨政領導人為了維護自己的名譽或者利益，動輒動用政法機關及其政法干警，違法濫用權力。可以設想，如果不及時遏制這種情況，如果政法機關及其政法干警不知道應該對誰“忠誠”。國家權力就會墮落為對人民施暴的工具。因此，在當前開展核心價值觀教育活動中，必須首先強化政法機關及其政法干警要對人民和憲法“忠誠”，而不是對某個領導忠誠。政法機關和政法干警不能成為維護領導干部私利的工具。

二、以憲法規范充實“忠誠”價值觀的內容

將“忠誠”作為政法干警核心價值觀中的首要價值觀，是由該價值觀所處的重要地位和政法干警行使的重要權力決定的。但是，“忠誠”價值觀不能僅停留在價值觀層面，還需要有憲法規范來確定其內容和衡量標準。如何確定政法機關及其政法干警是否符合“忠誠”呢？是以黨的文件、領導人的講話還是以憲法作為衡量的標準？筆者認為，只能以憲法作為界定“忠誠”與否的根本標準和最高規范依據。換言之，憲法為政法機關及其政法干警的“忠誠”價值觀提供了憲法依據，指明了其方向、確定了其內容。可以說，沒有憲法就無所謂“忠誠”價值觀。在中國，要求政法機關及其政法干警堅持“忠誠”價值觀只能是憲法內含的“忠誠”價值觀，沒有脫離憲法精神的“忠誠”價值觀。

1.這是由我國憲法確立的依法治國原則決定的。憲法第5條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”既然憲法要求“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。作為國家機關重要組成部分的政法部門及其政法干警也不例外，政法干警要遵守符合憲法的“忠誠”。只有這樣，才可能防范政法部門被少數領導干部變成維護自己私利的工具，才能維護政法干警的人民本質。因為憲法是人民利益和意志的最高規范載體。

2.貫徹法律精神的要求。國家機關及其公務員尊重憲法、對憲法“忠誠”不僅是我國憲法精神的要求，也是法律的要求。我國《公務員法》第12條規定：“公務員應當履行下列義務：（一）模范遵守憲法和法律；（二）按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；（三）全心全意為人民服務，接受人民監督；（四）維護國家的安全、榮譽和利益；……”這幾項要求都來源于憲法。如第1項源于憲法第53條，第2、3項源于憲法第27條，第4項源于憲法54條。可見，這些要求都在憲法之中，這些明顯地反映出公務員要效忠憲法和法律。政法干警是公務員的重要組成部分，也不例外。

3.政法干警職業的特別要求。政法干警是實踐憲法和法律的專門機關，其對憲法是否“忠誠”，或者是否將憲法作為衡量其“忠誠”與否的根本標準，直接關系到我們的法治建設和憲政建設是否能堅持正確的方向。只有將“忠誠”價值觀建立在符合憲法的基礎上，才會擺脫領導人濫用權力的干擾，才能確保政法權力為民造福，才會使政法機關及其政法干警不會簡單地以領導人的意志為轉移。可以說，以憲法作為確定“忠誠”與否的根本標準，政法干警核心價值觀才不會迷失方向，才能獲得人民的支持。

4.以憲法作為衡量“忠誠”與否的根本價值觀。是否要單獨把馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和科學發展觀作為衡量“忠誠”與否的標準。筆者認為，沒有必要。第一，這些內容已經寫入我國憲法序言之中。貫徹執行了憲法，這些指導思想就得到了落實。第二，這些指導思想作為政治方面的標準是可行的，但是政治方面的標準主觀性較大，容易被人錯誤地解釋，不像憲法那樣具有規范性。以黨的理論和政策為標準，容易簡單地從政治上判斷一個人，法治將受到嚴重破壞，政法機關可能演變為領導人的私人御用工具。

5.強調國家機關及其公務員要效忠國家及其憲法，也是其他國家和地區的基本做法。

在德國，《基本法》第33條第4、5款規定：“作為一項永久職能，國家權力的行使應按常規被委托于公民服務；其地位、服務和忠誠受公法調控”，“公民服務的法律應根據公務傳統原則而加以調控。”這項“公務傳統原則”即包括了公務人員效忠國家的要求。〔4 〕在1975年的“公務員忠誠案”中，聯邦《忠誠法令》的合憲性受到挑戰。基爾大學一名法律畢業生，在大學參加了一個叫“紅色細胞”的極端學生組織，并出席其會議，因此被州政府禁止參與在州司法與行政機關的實習。他在州行政法院提出申訴，企圖維護自己繼續深造的權利。行政法院懷疑州法律可能違反《基本法》第3條平等原則、第5條言論自由、第12條選擇職業自由、第21條政黨特殊保障、第33條公務員權利與責任，因此把案件移交給聯邦憲法法院。法院指出：“公務員和法官必須保衛他們所宣誓支持的憲法；這是職業公務和司法系統的傳統且備受尊重的原則；這項原則規定于《基本法》第33（5）條。（公務員的傳統忠誠，在《基本法》的文字里具有明確根基；它起源于現代行政國家的要求：職業公共服務必須忠于國家機器憲政秩序。” 〔5 〕可見，德國憲法法院強調，公務員要支持和效忠憲法，要以憲法作為行為的根本規范，而不是簡單地效忠于某個政黨的方針政策。

綜上，將“忠誠”作為政法干警首要價值觀之后，還要進一步明確把“憲法”作為衡量其是否“忠誠”的根本標準，不能簡單地以其他文件、領導人的講話等作為衡量標準。將憲法作為確定“忠誠”的標準和內容，就促使價值觀走向憲法規范，也就變得更容易把握。否則，僅僅處于價值觀層面的“忠誠”，由于其過強的政治性和意識形態性，很容易被少數領導人濫用。因此，將“忠誠”由主觀價值觀轉化為憲法規范，也是“忠誠”價值觀自身發展的要求。

三、實踐“忠誠”價值觀和規范的行為

“忠誠”價值觀不能僅僅停留在意識形態，也不能僅僅停留在憲法規范規定上，還要外化為實踐行為。從意識形態走向憲法規范進而轉變為行為實踐，是“忠誠”價值觀發展的必然要求。這一價值觀拘束的是所有國家機關及其工作人員，對執政黨組織及其成員也具有拘束力。它要求所有的黨組織及其黨員干部、國家機關及其工作人員都要效忠憲法、“忠誠”于憲法。政法干警實踐“忠誠”價值觀需要做很多工作。目前可以做好以下幾個方面工作。

1.政法干警要在內心牢固樹立憲法至上、效忠憲法的理念

憲法是人民意志和利益的載體，只有尊重憲法、效忠憲法，才是真正地堅持人民主權原則、堅持為人民服務原則。人民主權原則要求政法干警忠誠于人民。人民的利益和意志主要通過憲法和法律反映出來，所以，忠誠于人民就要表現在忠誠于憲法和法律。以人民的意志和利益作為政法干警的最高意志，就是要嚴格按照憲法和法律辦事。

在政法機關及其政法干警隊伍的建設中，我們過去有很大的失誤就是：沒有牢牢抓住一以貫之的“忠誠”憲法觀的教育。要深入開展社會主義法治理念教育，必須不斷提升政法干警“忠誠憲法觀”的教育，切實做到嚴格、公正、文明、廉潔執法，為增強全社會憲法意識和憲法觀念作出表率；要加強人民利益至上的憲法意識的宣傳，強化除了人民利益之外，執政黨、國家機關及其工作人員沒有自己特殊的私利的憲法觀念；要把憲法至上、忠誠于憲法的意識貫穿于各個公權環節和全社會所有的個人和組織，國家最高立法機關及其他國家機關必須用憲法“忠誠”價值觀指導其制定法律法規規章和方針政策，只有這樣才能從源頭上為政法干警提供合憲的行為依據；執法機關要以憲法“忠誠”價值觀指導其執法行為，要保證嚴格按照憲法法律的規定運行權力；司法機關要以憲法“忠誠”價值觀指導其司法行為，將與司法有關的事項納入管轄范圍，將司法忠誠于憲法作為人權保障的最后一道關。這是因為憲法法律是人民利益和意志的載體。

2.政法干警要以對憲法和國家負責的態度行使批評權

在前述德國公務員忠誠案中，法院強調了公務員有忠誠于國家和憲政的義務。同時也指出，只要國家及其憲政基礎不受到質疑，并不排除公務員有權去批評國家的某些現象，或利用合憲手段，在憲法范圍內為改變現狀而仗義執言。不論是國家還是社會，都不歡迎“不分是非”的公共服務。然而，不論國家具有何種缺陷，公務員都有不可推卸之責任，對國家及現存的憲法秩序采取積極態度。他必須認為它們值得保護，并主動擁護之。這時，公務員就履行了他的忠誠責任，并從這個至高點出發，他可以批評政府并支持改變現狀之企圖，但僅限于憲政秩序的范圍之內，并采用合憲手段——在危難之際，公務員有義務保衛國家，并以符合憲法精神及其價值系統與指示之形式，去忠心耿耿地完成委派給他們的任務。為了國家的生存利益，公務員被要求具備這種忠誠。” 〔6 〕

德國憲法法院闡述的公務員對國家的忠誠并不意味著，公務員不能批評政府，而是要以對政府負責任的態度開展批評并支持其改變。德國對公務員忠誠的要求給我國政法干警堅持“忠誠”價值觀以下啟示：第一，不能因為是公務員，就完全站在國家一方，掩蓋國家機關的不足，對其不足也不進行批評。這種做法表面上看是“忠誠”，實際上是違反“忠誠”的。第二，要以符合憲法意義的“忠誠”精神去執行法律。如我國《公務員法》第53條規定，公務員必須遵守紀律，不得有下列行為：“散布有損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；……”。不能把政法干警批評國家機關的行為都視為違反這一條規定，并予以處分。此種做法不符合“忠誠”憲法的要求。

其他國家和地區也保護公務員匿名發表政治言論的自由。〔7 〕在我國臺灣地區，2006年紅衫軍倒扁活動高潮時，有幾個軍訓教官以蒙面、平民身分，前往“倒扁”紅衫軍的現場，事后被臺“國防部”查出真實身分，而給予這些教官調職處分。當時，臺“國防部”還將這些軍訓教官移送“軍事檢察署”，但后來“軍事檢察署”認為，下班后以平民、匿名身分參與的“倒扁”活動，屬于人民集會結社自由，而不予起訴。另外，某士兵在網路上發表更加嚴重的“血洗總統府”文章，后來也同樣獲不起訴處分，軍事檢察官一樣認為這屬于軍人下班后的言論自由。2007年底我國臺灣地區領導人大選，出現了“莊國榮旋風”。擔任政治大學助理教授的莊國榮，因借調到臺“教育部”擔任主任秘書，數次發言語出驚人批評國民黨政治人物。事后莊國榮請辭，回任政治大學任教，政治大學卻想以莊國榮批評臺灣地區領導人的言論，認為其“言行不檢、有損師道”不續聘他。后來，澄社發起學界聲援莊國榮連署活動，有近四千人連署，呼吁臺“教育部”保護教師人權與校園言論自由。最后，臺灣“教育部”以政大法條適用有明顯瑕疵為由，退回政大不續聘莊國榮案。莊老師繼續安然在國立大學任教。可見，我國臺灣地區注意維護公務員的言論自由，不能僅僅因為是公務員，就對行政機關的不法或者不好行為不予批評。這也要求，行政機關對公務員的批評行為予以寬容對待。

美國對于公務員的言論自由和參政行為，有某些限制。其主要制定了Hatch Act，限制公務員不得參與政治競選活動，但原則上不限制其言論上、文字上的自由。而且公務員下班時間參與政治活動，如果不影響其適任性，也不得限制之。所以，在代表性的Pickering v. Board of Education案（1968）中，一個公立高中的老師Pickering，針對學校的政策投書媒體發表言論，批評學校浪費過多時間在體育活動上，而遭到解雇。后來最高法院認為，只要不影響其工作表現，政府不可以將之解雇。該案中，最高法院建立兩步驟的判斷標準，一是先判斷公務員的發言是否涉及公眾關心的事項；如果第一個要求成立，其次則要判斷政府管理以提高公共服務的利益，是否大于公務員身為公民關心公眾事務的利益。當然，最后這位老師以真名發表的言論，被認為屬于言論自由范疇。不難發現，在美國，除非你表現出你是公務員的身分，甚至透露你所服務的單位，而發表言論，才有可能影響到公務單位的名譽或利益。倘若是以筆名、匿名方式，在下班期間發表其政治立場，這絕對符合言論自由的概念，根本不可能因這樣的言論而被免職。

可見，政法干警作為國家公務員，其效忠于憲法和國家，并不否定其可以批評政府。這也是憲法“忠誠”價值觀的要求。明確這一點，國家機關應該作出明確規定，公務員可以依法對國家機關及其領導人進行批評。

3.按照“憲法機關忠誠”原則的要求，處理好與其他國家機關之間的關系，確保權力為民服務

政法機關及其政法干警在行使權力過程中，可能經常遇到與其他國家機關權力沖突的情況。如何處理這個問題，不僅關系到國家機關之間的關系，更關系到國家權力能否有效地形成合力，共謀為人民服務之利益。我國憲法第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”《刑事訴訟法》具體規定了相關政法機關的分工負責、互相配合和互相制約。但是在實際執行中，如果國家機關之間產生了權力沖突，如何依據憲法這一規定來協調好幾個國家機關之間的關系呢？是相互爭權奪利，癱瘓國家權力的行使，還是積極依據憲法精神，積極化解矛盾，努力在化解矛盾的基礎上使國家權力形成為民服務的合力？這是對國家機關是否履行憲法“忠誠”價值觀的根本標志。德國的經驗告訴我們，國家機關及其工作人員應該以憲法機關忠誠的態度來處理國家機關之間的關系。這是因為，國家機關的權力來源于人民的授予，這一點決定了國家機關權力只能為人民而生。當國家機關行使權力過程中產生爭端時，不能把權力當成本機關本單位的私利。確定權力的界限如何，要遵循權力配置及其行使是否符合功能最適當原則、是否有利于憲法宗旨實現的原則，并依此作為判斷權力界限的標準。

我國臺灣地區蘇俊雄大法官在釋字第520號解釋的協同意見書中指出：“憲法機關在憲政運作上負有‘憲法忠誠’之義務，必須遵循并努力維系憲政制度的正常運作，既不得僭越其職權，也不容以意氣之爭癱瘓損害憲政機制的功能。此項‘憲法忠誠’的規范要求，雖未見諸憲法明文規定，但不僅為憲政制度之正常運作所必需，也蘊含于責任政治之政治倫理，其規范性應不容質疑。”這說明，所有國家機關及其工作人員都有效忠憲法的責任。學者董保城有更深入的闡述，他強調：“所謂‘憲法機關忠誠’，實際上源自德國法上的產物。” 〔8 〕所謂憲法機關忠誠，是指憲法機關在行使各自的權限時，彼此間對于他機關應相互尊重、相互合作，此乃各憲法機關對于憲法所應負之義務。惟有如此，各憲法機關才不至于在行使各自權限時相互阻撓，而導致國家的崩潰。憲法機關忠誠雖然并未見諸憲法條文，但其作為“不成文之憲法基本原則”則應該予以肯定。須特別說明的是，“憲法機關忠誠”乃是從德國憲法學上“聯邦忠誠”此一概念脫胎而出。所謂聯邦忠誠，是指為了鞏固聯邦體制，聯邦和邦或者各邦彼此之間負有相互體諒、相互友好的親善義務。聯邦忠誠在德國《基本法》上未見明文規定，不過一般均承認其乃是一種不成文的憲法原則。……申言之，憲法機關忠誠絕非解決憲法機關間權限爭議的“萬靈丹”，特別是當憲法對于各機關彼此權限分配已有明文規定時，憲法機關忠誠只能拿來當作各憲法機關彼此權限節制的原則，而不能進一步濫用來當作增加某一憲法機關權限之依據，而變更憲法對于各憲法機關的權限分配規定……因此，各權力機關于行使其權限時，均應負有相互體諒、彼此合作的義務，以避免憲法原先用以追求“國家最正確決定”此一目的的權力分立機制，卻因為各憲法機關彼此之間相互阻撓或不理性對抗，而使國家成為一臺空轉的機器，造成憲政秩序的徹底癱瘓。〔9 〕可見，德國憲法法院要求聯邦與州之間、州相互之間、各個國家機關之間都要以忠誠于憲法的態度來處理權力之間的關系。德國憲法法院闡述的憲法機關忠誠原則也給我國政法機關提供了啟示。我國政法機關及其政法干警在憲法上占有重要的地位，要以對憲法負責任的態度處理與其他國家機關之間的關系，努力行使好權力，促使國家權力和諧協調地運行。

四、嚴格按照憲法精神解釋和適用法律法規，行使職權

嚴格依據憲法精神執行法律也是前述實踐憲法“忠誠”價值觀和規范的要求，考慮到其內容較多，在這里單獨進行分析。對于政法機關及其政法干警來說，最難的莫過于在行使權力的實踐中如何按照忠誠于憲法的理念去指導自己的行動。政法干警要把“忠誠”價值觀貫穿于工作實踐中，要以是否符合憲法精神為行使權力的原則。目前遇到的最大問題是，有些政法機關及其政法干警往往機械地只從字面上理解、解釋和執行相關法律規范。其結果是執法行為往往悖離憲法精神，不僅不符合“忠誠”于憲法的要求，還成為憲法實施的障礙。

在前述德國公務員忠誠案中，憲法法院多數認為受挑戰的法律合憲，但執法程序有失規范。行政機關必須尊重程序保障，包括獲得公正聽證、受到律師的法律服務及反駁不利證據之權利。行政機關不能僅根據極端組織的成員身份，就把他排斥于公共服務行列之外。法院少數意見則干脆反對把學生實習歸為公民服務而使之受制于忠誠要求，并認為只要聯邦憲法法院尚未正式宣布，任何組織不得被作為違憲組織處理。〔10 〕可見，憲法法院雖然認為法律不違憲，但強調執法機關不能違憲。這一點也啟示我們，我國政法干警要貫徹執行“忠誠”價值觀，必須通過自己行使權力的行為來加以落實，不能以違反憲法的方式來執行法律。這是政法干警以實際行動履行忠誠價值觀的行為。

從我國實踐情況看，由于長期以來沒有認真對待憲法，所以政法機關及其工作人員幾乎沒有憲法意識或者憲法意識薄弱，往往習慣于從字面上執行法律法規。這是我國未來在開展政法機關及其政法干警核心價值觀教育和實踐中要徹底解決的一個問題。以下舉例說明，政法機關及其政法干警是否以憲法“忠誠”價值觀指導，對其執法行為產生的本質性差異。

1.以憲法“忠誠”核心價值觀和規范指導的執法

在楊福祥、趙艷軍訴奈曼旗公安局治安處罰案中，〔11 〕爭議的問題是：纏訪、越級上訪是否屬于治安違法行為？公民對信訪答復不服，繼續到有關部門和上級機關上訪，多次被相關部門接回，該上訪行為不屬于擾亂機關秩序、致使工作不能正常進行的治安違法行為。

楊福祥認為2006年奈曼旗政府機構改革時，其應享受的“離崗退養”政策未能落實，屬于遭到不平等的待遇。趙艷軍原系奈曼平安鎮獸醫站職工，其認為本人并沒有寫辭職申請，更沒有填寫辭職審批表，不屬于辭職人員。兩人因此而上訪，先后到奈曼旗政府、信訪局、人事局、組織部、通遼市市委、自治區政府、北京上訪，要求解決問題。2006年7月7日下午，該兩人到通遼市委找主管人事的領導反映問題，接待人員讓其等待。奈曼旗信訪局派人將其接回奈曼旗公安局。奈曼旗公安局分別對兩人詢問了上訪事由，并做了筆錄。隨后，即以兩人的行為擾亂機關工作秩序為由，依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第23條第1項規定，作出了對兩人均行政拘留5日的處罰。楊福祥、趙艷軍不服處罰，均向奈曼旗人民法院提起訴訟。楊福祥訴稱，2006年奈曼旗鄉鎮機構改革他受到不公正待遇，為此，7月7日他們10人去通遼市政府上訪，被告奈曼旗公安局于當日將他們接回，并以他擾亂單位工作秩序為由給予治安拘留5天的行政處罰，請求人民法院依法撤銷奈曼旗公安局奈公（治）決字〔2006〕第120號行政處罰決定書，并賠禮道歉，賠償浴池營業損失每天500元，計500×5×3＝7500元，精神名譽損失2500元，合計10000元。趙艷軍訴稱與楊福祥內容一致，并要求行政賠償。奈曼旗公安局辯稱，兩原告2006年5月至7月間，借旗鄉鎮機構改革之機，提出一些無理要求，他們兩人反映的問題旗政府相關部門已經給予了明確答復。但仍多次去旗委、政府、市政府、自治區政府上訪，兩原告的行為確系違法，請法院維持旗公安局作出的行政處罰決定，駁回原告的訴訟請求。

奈曼旗人民法院經審理認為：原告楊福祥、趙艷軍在上訪反映的問題已經得到奈曼旗政府相關部門明確答復的情況下，仍然以鄉鎮機構改革受到不公正待遇為由，多次到市、自治區政府乃至北京越級上訪，且每次上訪上級政府都指令奈曼旗政府派員將其接回，其行為擾亂了國家機關的正常工作秩序，違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》第23條第1項規定。被告奈曼旗公安局作出奈公（治）決字〔2006〕第120號、奈公（治）決字〔2006〕第121號行政處罰決定書，以兩原告擾亂機關秩序為由，分別對其給予行政拘留5日的行政處罰。被告的具體行政行為事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法，應予維持。原告楊福祥、趙艷軍提出恢復名譽、賠償損失的訴訟請求，因沒有舉證證明其受被訴行為侵害而造成損失的事實，不符合《中華人民共和國國家賠償法》第3條第1項、第30條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第27條的規定，法院不予支持。故依據《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第1項和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條第4項規定，判決如下：一、維持被告奈曼旗公安局奈公（治）決字〔2006〕第120號公安行政處罰決定和奈公（治）決字〔2006〕第121號公安行政處罰決定。二、駁回原告楊福祥、趙艷軍的其他訴訟請求。

兩原告不服，向通遼市中級人民法院提起上訴。二審認定的事實與一審一致。但通遼市中級人民法院經審理認為：《中華人民共和國憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利：對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”《信訪條例》第3條規定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民群眾服務。”根據上述規定，兩上訴人因工作的問題找有關部門要求解決，是法律賦予的基本權利。國家有關行政機關及信訪機關，有義務接待來訪人員、傾聽反映的問題。如不屬本部門解決的問題，可以告知或轉給有關部門，不能認為兩人來訪就是擾亂了正常工作秩序。奈曼信訪局將兩上訴人從通遼市接回，亦屬于其本職工作，并不影響其工作秩序。奈曼旗公安局沒有舉出上訴人在上訪過程中，在什么時間、地點，有何種違法行為，擾亂了哪一機關的工作秩序，造成了何種影響的證據，也沒有舉出兩上訴人上訪違反了哪些法律、法規及規章。所以，其對兩上訴人實施行政拘留處罰，事實不清，證據不足，適用法律錯誤，原審法院維持不當，應予撤銷。上訴人請求賠償精神、名譽損失，因于法無據，不予支持。請求賠償經濟損失，因未提供證據，不予支持。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1、3項規定，判決如下：一、維持奈曼旗人民法院〔2006〕奈法行初字第13號行政判決的第二項；二、撤銷奈曼旗人民法院〔2006〕奈法行初字第13號行政判決第一項；三、撤銷奈曼旗公安局對楊福祥、趙艷軍作出的奈公（治）決字〔2006〕第120號、121號公安行政處罰決定。

在這個案件中，公安機關和一審法院都只是簡單地從字面上理解《治安管理處罰法》，沒有從憲法內容和精神上去執行法律，結果被二審法院撤銷。二審法院之所以判決是正確的，是因為法官在審理案件中，依據了憲法規定，是從憲法精神上執行法律。這就是法院和法官“忠誠”于憲法的表現。可見，政法機關及其政法干警要真正實踐為人民服務的宗旨，不能只是簡單地停留在口頭上，而必須實實在在地提高其執法的水平和能力，特別要提高其憲法意識、提升其執行憲法精神的能力。如果說這個案件中的二審法院忠實地執行了憲法的“忠誠”價值觀，那么下面案例則是違反憲法“忠誠”價值觀的事例。

2.悖離憲法“忠誠“價值觀和規范的字面式執法

在謝鳳蘭訴夏邑縣公安局行政處罰糾紛案中，〔12 〕原告謝鳳蘭不服被告夏邑縣公安局于2009年10月16日作出的0574號行政處罰決定，于2010年2月25日向法院提起行政訴訟。法院于同日受理后，于2010年3月24日公開開庭審理了本案，原告謝鳳蘭及委托代理人蘇雷濤、張川、被告委托代理人李玉東到庭參加了訴訟。本案被訴具體行政行為是2009年10月16日由被告夏邑縣公安局作出的公安行政處罰決定，該處罰決定以原告謝鳳蘭辱罵他人為由對其行政拘留五日。在舉證期限內，被告提交作出具體行政行為的卷宗一冊。證據證明原告謝鳳蘭于2009年9月26日下午16時許在夏邑縣城關鎮政府院內辱罵黨委書記畢明德長達十余分鐘。

原告訴稱，被告認定原告2009年9月26日下午16時許到城關鎮罵畢明德書記長達十余分鐘，影響極壞，與事實不符。

根據原、被告舉證、質證情況，法院認為，原告所提供的證據不能夠推翻被告提供證據所證明的事實，對其主張法院不予采信。而被告提供的證據，能夠相互印證，能夠證明本案事實，因此法院予以采信。據此可以認定以下案件事實：2009年9月26日下午16時許，原告到夏邑縣城關鎮政府院內找書記畢明德，要求解決經濟適用房等問題，當時畢明德不在，原告謝鳳蘭就在院內吵鬧并辱罵了畢明德。2009年10月6日畢明德向夏邑縣城關派出所報案，后經被告調查取證，于2009年10月16日作出給予原告拘留五日的處罰決定，并于2009年10月29日送夏邑縣拘留所執行。原告不服向商丘市公安局提起復議。2010年元月6日商丘市公安局作出復議決定，維持夏邑縣公安局對原告的拘留五日的決定，原告仍不服，于2010年2月25日向法院提起行政訴訟。

法院認為，被告作出的處罰決定主要事實清楚，證據充分，程序合法，應予維持。原告所訴理由不能成立，法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第1項規定，判決如下：一、維持被告2009年10月16日作出的夏公（城）決字〔2009〕第0574號公安行政行罰決定。二、駁回原告的訴訟請求。案件受理費五十元，由原告負擔。

在本案件中，公安機關和法院的判決似乎都是合法的，但是那只是簡單的字面合法，不符合憲法的精神。如果公安機關、鄉鎮領導、法院從憲法精神而不是拘泥于《治安管理處罰法》的字面規定，那么就會出現完全相反的做法。在筆者看來，這個事件的處理完全可以采取更好一些的方法。具體分析如下。

（1）謝鳳蘭到城關鎮政府院內罵夏邑縣城關鎮畢明德書記的行為屬于其行使憲法言論自由和控告或申訴的行為。我國憲法第35條規定，公民有言論自由。言論自由是指由公民享有的通過各種語言形式表達其思想和觀點而不受非法干涉的自由。本案中，謝鳳蘭到城關鎮政府院內罵夏邑縣城關鎮畢明德書記的行為雖然不當，但是國家機關領導人應當寬厚對待，不應隨意加以處罰。謝鳳蘭到城關鎮政府院內罵夏邑縣城關鎮畢明德書記也受到憲法第41條監督權的保障。該條規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”本案中當事人罵書記的行為屬于其對領導人批評、控告或申訴的形式，鎮領導人應該問清事由，化解矛盾，不應該隨意動用暴力機器對當事人加以處罰。如果公民因為責罵領導人而受到處罰，必然嚴重影響公民對領導人的批評建議、申訴、控告等權利的行使，其結果是，領導人就會脫離群眾，其違法或者不當行為就很難受到有效的監督。

（2）按照憲法言論自由的精神，夏邑縣城關鎮畢明德書記向公安機關報案不妥，其做法不符合憲法中的人民主權原則、人權保障基本原則。憲法人民主權原則告訴我們，執政黨組織及其領導人、國家機關的權力都來源于人民的授予，其行為要接受人民的監督，要對人民負責。在行使權力或者作出相關行為時，要考慮是否遵守了憲法規定的尊重和保障人權的精神。該書記報案應該更多地考慮自己的行為是否有不足。在其報案之后，公安機關也應該查清事實，對當事人的罵人行為予以寬容。公安機關的處罰行為給公民行使言論自由、控告、申訴權帶來了沉重的負擔。這種做法違反了憲法要求的執政者、國家機關及其工作人員要高度克制自己，避免濫用公權來保護自己所謂的私權利。

筆者認為，該書記的正確做法是，與當事人見面，了解當事人罵其原因，政府及其工作人員是否有侵犯當事人權利的情況。爭取與當事人協商處理相關爭議。只有在做了這些工作之后，如果當事人仍然存在違法和無理取鬧的情況，才可以依法予以處理。本案中的書記沒有做這些本應做的行為。

（3）公安機關適用《治安管理處罰法》給予當事人處罰的行為，雖然表面上看符合法律，但是這種做法違反憲法精神。也就是說，公安機關沒有按照憲法精神去執行法律，而是以違反憲法精神的方式，從字面上理解《治安管理處罰法》的規定。

公安機關的處罰決定不符合我國憲法第27條規定的為人民服務原則、責任制原則和第5條的法治原則。同時，也侵犯了公民言論自由、控告和申訴權和人身自由。我國憲法第37條規定：“公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”公安機關以一種看似合法但實質上違反憲法精神的方式給予當事人行政拘留處罰，是不當的處罰。

公安機關應該按照憲法的精神處理此事。憲法第41條規定，“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”據此，公安機關接到報案后，應該進行調查。這里的調查不應只是當事人是否罵了書記，而是要著重查清為什么當事人罵書記。當事人罵書記是否因為該書記或者所在的政府及其工作人員有侵犯其權利的現象。如果僅僅查明當事人的罵人行為而不問是否有其正當的理由就加以處罰，不僅無助于問題的解決，還會加重當事人與黨政領導人之間的矛盾，惡化本來就不和諧的社會關系。筆者認為，在本案中，如果當事人罵書記是事出有因，公安機關應當采取批評教育，告訴當事人合法的訴求方式。如果在此之后，當事人繼續違法罵人，再加以處罰，這樣更合理。

（4）憲法第123條規定，中華人民共和國人民法院是國家的審判機關。所謂“審判機關”就是解決糾紛的機關。當事人受到公安機關處罰后，向法院起訴符合憲法規定，也符合《行政訴訟法》的規定。憲法第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這里的“法律”自然包括了憲法。憲法序言規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。”本案法院判決明顯不當，違反了依法獨立審判的原則。這里的“依法”不僅是指《治安管理處罰法》，更是憲法。就是說，法院的判決不能違反憲法。政黨領導人和國家機關及其工作人員理應尊重憲法賦予公民的言論自由和控告、申訴權，不能隨意動用國家暴力機器。作為審理案件的人民法院理應按照憲法精神糾正公安機關的錯誤處罰。遺憾的是，法院依然沒有遵循憲法精神，而是作出維持公安機關的判決。這說明，法院要么不懂憲法而作出違反憲法的判決，要么就是明知違憲而屈從于黨政領導人，把法院變成維護權力者的暴力工具。這是違憲的判決。

（5）在本案中，原告之所以受處罰并在起訴時敗訴，一個重要原因是，我國憲法在一些地方至今沒有得到真正適用。這一案例反映出，某些黨組織及其領導人、國家機關及其工作人員不遵守憲法，是中國法治建設的最大障礙。所以認真實施憲法已經成為迫在眉睫的要求。而認真實施憲法又必須從執政黨組織和國家機關首先做起。而政法機關及其政法干警以效忠憲法的態度來執法，中國的法治建設才有出路。

總之，政法機關及其政法干警如何堅持憲法“忠誠”價值觀不僅是一個重大的理論問題，更是一個重大的實踐問題。只有認真從理論和實踐上依據憲法精神來理解、解釋和適用“忠誠”價值觀，政法干警才能成為社會主義法治的推手。