農村義務教育債務成因分析及對策

義務教育經費投入是公共財政支出的重要組成內容，政府投入，政府辦學，為所有適齡人口提供接受九年義務教育的條件和機會，是各級政府應承擔的責任與義務。近年來，隨著國家優先發展教育戰略的實施，我國的教育事業得到了長足的發展，教育教學條件和育人環境得到極大的改善。但在發展的同時我們看到，義務教育尤其是農村義務教育面臨著許多迫切需要解決的困難和問題，最為突出的是當前教育負債嚴重。沉重的債務負擔已成為阻礙農村教育發展的一大頑癥，研究并解決好這一問題對于促進我國農村基礎教育的健康發展具有重要意義。

一、我國農村義務教育債務形成的原因

（一）財政制度缺陷是產生農村義務教育債務的根本原因

這是因為：（1）農村稅費改革以前，農村地區長期以來主要依靠縣、鄉、村通過財政撥款、村級提留、自有資金等渠道來辦教育，學校的基建投入沒有完整、規范地納入公共財政體制，基礎設施建設缺乏穩定的資金來源和制度保障。（2）從我國現行的財政管理體制來看，政府間財權與事權的劃分不對稱，縣、鄉政府要以有限的財力來承擔無限的事權，尤其是貧困地區可用財力嚴重不足，大多數縣、鄉財政根本無力拿出資金來搞建設，教育經費投入得不到有效保障。（3）教育事業規劃與資金需求預算分離。在現實中，教育事業規劃經常以學校新建和擴建為主要內容，但往往不包括資金需求計劃。這一方面可能會脫離地方財政現實，另一方面會在資金短缺的情況下造成建設在先、投入在后的局面，從而產生大量債務。

（二）對政府的經費保障責任缺乏有效的落實措施和問責機制是導致債務產生的重要原因

首先，稅費改革后農村義務教育實行的“以縣為主”管理體制，只是搭起了政府對農村義務教育的管理框架，僅對各級政府的責任作了一些原則性規定，缺少具體的可操作措施和落實機制。其次，大量教育債務產生的原因在于地方政府未能盡到經費保障的責任和兌現其資金投入的承諾，《義務教育法》等法律雖然作了相應的規定，但缺乏具體的實施細則和問責機制。再次，在“普九”及實施“危改工程”、“校安工程”的過程中，由于地方政府配套資金不到位等原因，留下了大量的欠債。

（三）工程項目的建設程序和預、結算制度不規范是導致教育債務不斷產生的另一個重要原因

主要是：（1）部分工程項目未經過招投標程序，沒有相應的預算、合同、結算等資料，在2005年義務教育債務鎖定時無法報入政府債務庫，成為實際存在但又無償還資金來源的歷史欠債。（2）農村中小學建設缺乏長遠規劃和完整的預算編制，大多數的學校建設只有教學樓、宿舍等主體工程的資金預算，運動場、圍墻、大門等開展教育、教學必不可少的附屬設施不得不通過舉債來建設，造成舊債未了又添新債。（3）長期以來，對學校的建設和舉債行為缺乏有效的監管和制約措施，工程的預、結算隨意性大，一些地方和學校脫離實際，超規模、超預算、超標準建設，造成資金缺口，形成債務負擔。

（四）金融制度不健全，銀行盲目放貸

長期以來，由于我國的金融行業缺乏健全的風險防范機制，銀行在沒有對學校的償還能力做出風險評估的情況下提供貸款，導致許多貸款審核不嚴，還貸沒有保證。部分學校盲目擴張，為了在短期內實現跨越式發展的目標而向銀行申請巨額貸款，貸款額度遠遠超過了其償還能力。

二、農村義務教育債務的危害

（一）嚴重地影響了學校正常的教育教學秩序

面對沉重的債務和有限的教育經費，一些學校始終跳不出“年年還債，年年欠債”的圈子，缺乏資金搞建設，現代化教學手段嚴重滯后。與債務有關的糾紛，嚴重擾亂了學校秩序，造成教育教學質量難以保障。

（二）成為教育亂收費的新誘因

在沒有其他收入來源的情況下，為了償還債務，維持學校正常運轉，部分欠債學校有可能通過向學生亂收費等途徑來尋求制度外的收入，造成學校與家庭、教師與學生之間的矛盾，損壞學校和政府的聲譽。

（三）可能誘發財政、金融風險

有關數據表明，我國義務教育負債率相當高，再加上其他債務，縣級聚集了數額巨大的債務。從政府看，未來債務有向政府集聚的趨勢，可能造成財政風險；從銀行看，大量教育貸款無法收回，會形成數額巨大的壞賬、死賬，產生金融風險。

三、防范和化解農村義務教育債務的對策與建議

要徹底、有效地解決農村義務教育債務問題，必須采取切實有效的措施。筆者認為，可從以下幾個方面進行探索。

（一）加快構建公共財政體制，加大教育投入力度

一是要逐步建立與“以縣為主”的教育管理體制相適應的義務教育投入保障機制，制定和完善切實可行的操作辦法和落實機制，強化保障責任和問責制度。二是調整財政支出結構，改變資金投向，財政要從一般競爭性領域中退出，轉而提升對教育、衛生等公共產品和公共服務的供給保障力度。三是建立農村基礎教育基建投入機制，可以考慮建立中央、省、州、縣分擔投資基建責任的籌資體制，并將各級政府的責任以不同的分擔比例形式確定下來。四是建立教育債務化解激勵制度，設立財政專項償債資金，確保每年新增財力中的一部分用于教育債務的償還。

（二）加強對教育債務的監測、分析和預警，積極防范新債務的產生

要切實增強教育債務的風險意識，在全面掌握債務的規模、結構、范圍，準確界定債務性質的基礎上，分清責任，建立防債、化債機制：（1）建立新債審批制度，構建教育債務風險預警體系。要嚴格控制政府和學校的負債建設行為，限制和規范政府對學校的融資擔保行為，堅決杜絕盲目建設、違規舉債。（2）建立教育債務責任追究制度，約束政府和學校的建設和舉債行為。對于那些盲目建設、盲目借貸造成大量教育債務的政府和學校人員，要按照“誰舉債，誰償還”的原則，由其負責償還債務，造成嚴重后果的要追究相關責任。（3）嚴格教育建設項目的建設程序和預、結算制度，降低建設成本，加強財務監督、檢查和控制。（4）建立教育債務報告制度，定期向同級人大報告債務的增長、化解情況，并將減債情況納入政績考核范疇，倡導“償債也是政績”的理念。

（三）突出主體，強化責任，大力化解已有的債務

一方面，要建立教育債務歸口管理制度。對各級政府及學校的舉債，要在政府統籌安排下實行統一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、管理不力的局面；另一方面，要確認農村基礎教育債務的償還主體，完善教育債務償還機制。對于農村義務教育階段的負債，應以政府為主體，承擔大部分的償還責任，并要制訂出切實可行的償債計劃，確保償債資金來源，以保證教育債務逐年化解。

（四）多措并舉，積極探索具有區域特色的償債思路

可采取以下措施：（1）盤活教育存量資產，激活教育內生機制。全面進行教育閑置資產的調查摸底工作，用發展的眼光、改革的手段，通過出售、租賃、招商等方式進行資產變現，償還部分債務。（2）撤并學校的校產可采取異地置換的途徑，用產權抵消債權；同時可以用學校商店、實驗基地等項目經營權轉讓的方式抵消債權或以其承包收入來還債。（3）完善改革舉措，實現減人減債，或利用富余人員實施項目推進和第三產業，所得款項全部或部分用來償債。（4）每年從地方教育費附加和學校預算外收入中拿出一定比例的資金用于還債。

（五）盡快引入教育規劃和財政投資的績效評估機制

大力提高教育資源存量和增量配置的效率，合理整合農村教育資源，以效率的觀念和教育策劃的理念來合理安排學校布局以及各類規劃，避免重復建設造成有限的教育資源浪費。同時，加強績效管理，努力提高財政資金的使用效率，引入教育投入績效評估機制，提高投資效率。

（六）鼓勵社會力量辦學，提高教育市場化程度

加大教育體制改革力度，優化教育基本建設和教育事業發展投入方式，借鑒或采用市場手段解決資金短缺問題，引導民間資本和外來資本投入，減少縣、鄉不相適應的債務負擔，減輕財政對教育投入的壓力。如引導和鼓勵民辦職業教育、高中教育、幼兒教育等，形成教育事業多渠道投入、多方位發展的良好局面。

作者單位

云南省楚雄州雙柏縣審計局