社會(huì)生態(tài)視角下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制約因素分析

摘要：自黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略以來，我國出臺(tái)了一系列強(qiáng)有力的政策措施，初步形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的良好局面。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略的重要配套措施，對于推動(dòng)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、緩解農(nóng)村人口老齡化帶來的撫養(yǎng)壓力、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系都具有非常重要的意義。本文從社會(huì)生態(tài)的視角，從政治、經(jīng)濟(jì)和文化三個(gè)方面對制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的因素進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：社會(huì)生態(tài) 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 社會(huì)保障

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，是指是要把城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體加以規(guī)劃，使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民能享受到平等的社會(huì)保障待遇。隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)保障制度已不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)兩者統(tǒng)籌管理成為當(dāng)務(wù)之急。

1 社會(huì)政治系統(tǒng)的制約

社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)得到法律認(rèn)可的正式的制度，其產(chǎn)生和發(fā)展直接體現(xiàn)了國家意志。因此，政治因素會(huì)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的進(jìn)程產(chǎn)生重要影響，我國現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度是諸多政治因素中最重要的制約因素。

1.1 戶籍制度的制約。我國現(xiàn)行的戶籍制度是以城鄉(xiāng)二元分割為前提的。與戶籍制度相適應(yīng)，社會(huì)保障制度也人為的分割成城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩部分，從而最終形成了現(xiàn)有的社會(huì)保障體系。兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：①從保障模式看，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度已經(jīng)形成；而農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)則嚴(yán)重滯后，養(yǎng)老保險(xiǎn)和“新農(nóng)保”局限在部分地區(qū)試點(diǎn)，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度尚未建立。②從保障水平來看，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度相差懸殊。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2003年是一個(gè)拐點(diǎn)，農(nóng)村社會(huì)保障水平開始進(jìn)入上升周期，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障支出差距也縮小到20.34倍，但兩者差距仍然過大。保障模式和保障水平的巨大差異導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民成為現(xiàn)有制度安排下的既得利益者，并把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的過程當(dāng)作是對自身利益的侵蝕，因此持反對態(tài)度。

1.2 農(nóng)村土地制度的制約。農(nóng)村保障模式的選擇還受到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式的影響。而土地作為農(nóng)民最重要的生存依靠，其制度安排直接決定著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式和保障模式的選擇。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是建立在“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”基礎(chǔ)上的，從而形成了我國農(nóng)村特有的“土地保障模式”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的保障職能主要體現(xiàn)在兩方面：①按照制度規(guī)定，我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體組織，為保障本組織內(nèi)農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要，農(nóng)村集體組織有按照法定程序向本組織內(nèi)農(nóng)民無償撥給土地的權(quán)力，農(nóng)民對所撥付的土地可以無限期免費(fèi)使用。②為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地的保障職能，我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地的租賃和買賣僅限于本集體組織內(nèi)的成員，其他集體組織成員或城鎮(zhèn)居民均不得租賃或買賣，從而有效防止了農(nóng)民因出賣土地最終流離失所的情況。我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元分割的保障格局，是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)而正式形成的。然而，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的重要障礙，在保證穩(wěn)定的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的私有產(chǎn)權(quán)確立和流轉(zhuǎn)極為必要。

2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的制約

社會(huì)保障制度作為上層建筑的一部分，根植于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，一國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)必然會(huì)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的進(jìn)程產(chǎn)生制約。其中，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和政府財(cái)政實(shí)力是兩個(gè)最核心的因素。

2.1 城鄉(xiāng)發(fā)展差距的制約。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)雖快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)差距不僅沒有縮小，反而逐漸拉大。以可支配收入為例，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1995年我國城鄉(xiāng)居民人均收入差距為2.7倍，2009年則擴(kuò)大為3.3倍，其中城鎮(zhèn)居民人均收入為17174.7元，農(nóng)村居民人均收入為5153.2元，金額差距已擴(kuò)大到萬元以上。如果把社會(huì)保障、教育等各種隱性補(bǔ)貼考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)收入差距比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過三倍。另外，從恩格爾系數(shù)來看，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年我國城鎮(zhèn)居民家庭為36.5%，農(nóng)村居民家庭為41%，城鎮(zhèn)居民已經(jīng)初步達(dá)到了富裕階段，而農(nóng)村居民則仍在小康階段。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距給我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度造成了很大的困難。現(xiàn)代社會(huì)保障體系的核心，社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的一個(gè)重要原則就是參保人權(quán)力與義務(wù)相對應(yīng)，即參保人只有在繳納足量的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的基礎(chǔ)上，才能夠享受社會(huì)保險(xiǎn)制度提供的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。一般來說，參保的人數(shù)越多、繳費(fèi)水平越高，社會(huì)保險(xiǎn)制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng)、保障水平越高，也越能發(fā)揮社會(huì)安全網(wǎng)的作用。但是，由于我國農(nóng)村居民的收入本身不高，部分人口仍在貧困階段，不具備參加社會(huì)保險(xiǎn)制度必備的繳費(fèi)能力。因此，完全仿照城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，強(qiáng)制性建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不現(xiàn)實(shí)。

2.2 政府財(cái)政實(shí)力的制約。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的過程中，政府財(cái)政資金應(yīng)該成為農(nóng)村社會(huì)保障的重要資金來源，這是由社會(huì)保障制度的性質(zhì)決定的。良好的社會(huì)保障制度，應(yīng)該通過適度的收入再分配和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。而這種再分配，不僅包括城鎮(zhèn)居民內(nèi)部的收入再分配，而且也包括富裕的城市和貧困的農(nóng)村之間的收入再分配。

但是，作為發(fā)展中國家，我國財(cái)政支出本身就需要承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，能夠用于社會(huì)保障方面的支出較少。同時(shí)，現(xiàn)階段國家用于社會(huì)保障的有限財(cái)政支出必須首先用于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度中的隱性債務(wù)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所謂隱性債務(wù)，是指我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度在從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)軌為基金積累制的過程中，需要補(bǔ)償轉(zhuǎn)軌前已經(jīng)退休的“老人”和轉(zhuǎn)軌期間已經(jīng)有一定工齡的“中人”在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下積累的養(yǎng)老金權(quán)益，而這部分養(yǎng)老金沒有相應(yīng)的基金積累，需要國家以財(cái)政資金補(bǔ)償。相關(guān)研究顯示，我國社會(huì)保障隱性債務(wù)規(guī)模大小綜合看來在3—4萬億元。而2009年，我國財(cái)政收入為6.9萬億元，其中用于社會(huì)保障和就業(yè)的支出為7606.68億元，即使每年償還5000億元的隱性債務(wù)，也需要6到10年的時(shí)間才可以完全償還。因此，完全依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼在短期內(nèi)進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的完全接軌，并不具有現(xiàn)實(shí)上的操作性。

3 文化生態(tài)環(huán)境的制約

文化生態(tài)環(huán)境是指一項(xiàng)制度所賴以存在的社會(huì)思想意識(shí)、文化心態(tài)和觀念形態(tài)的總和，它是社會(huì)成員在社會(huì)化過程中長期積淀而形成的一種較為穩(wěn)定的價(jià)值取向。社會(huì)保障制度的存在和發(fā)展同樣也受到本國文化生態(tài)環(huán)境的影響和制約。其中，傳統(tǒng)文化理念和地方政府執(zhí)政理念是最核心的兩個(gè)因素。

3.1 傳統(tǒng)文化理念的制約。我國傳統(tǒng)文化理念對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是家庭保障文化的制約。即使在現(xiàn)代社會(huì)，我國大部分農(nóng)村的生產(chǎn)、生活仍未擺脫小農(nóng)家庭方式，家庭保障仍然是最重要的保障方式。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，家庭保障作為一種非制度化、非正規(guī)化的保障形式必然會(huì)為現(xiàn)代的社會(huì)保障制度所取代。因此，在堅(jiān)定不移的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障、建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的同時(shí)，還要結(jié)合我國家庭保障文化構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，這不僅可以降低制度的建立成本，而且也可以降低國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次是土地保障文化的制約。導(dǎo)致農(nóng)民無法接受“土地?fù)Q保障”、“土地?fù)Q就業(yè)”的政策，存在隨時(shí)退回農(nóng)村的取向，導(dǎo)致農(nóng)民向城市遷徙的速度減緩，影響了社會(huì)保障制度覆蓋面的擴(kuò)大和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

3.2 地方政府執(zhí)政理念。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障本身也是一種政治行為，其執(zhí)行主體是各地方政府。因此，地方政府的執(zhí)政理念也會(huì)對統(tǒng)籌進(jìn)程產(chǎn)生影響。政府作為公共利益的代言人，應(yīng)站在全局和長遠(yuǎn)的眼光主動(dòng)推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的進(jìn)程。但是，由于我國社會(huì)保障制度一直以來“重城市輕農(nóng)村”的取向，地方政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障進(jìn)程中存在著很大的觀念障礙。一方面，地方政府沒有看到城鎮(zhèn)化所帶來的社會(huì)保障制度覆蓋面擴(kuò)大的必然趨勢；另一方面，地方政府為了保證城鎮(zhèn)的社會(huì)穩(wěn)定，在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和農(nóng)村勞動(dòng)力存在就業(yè)競爭時(shí)，普遍采取了禁止農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶口以及加入本地社會(huì)保障體系的措施阻止農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。從而實(shí)質(zhì)上演化為城鎮(zhèn)居民利益的代言人，直接妨礙了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌發(fā)展。

4 結(jié)束語

綜上所述，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的進(jìn)程中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等系統(tǒng)都會(huì)從各方面產(chǎn)生制約。因此，統(tǒng)籌的過程應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

4.1 漸進(jìn)原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略的重要配套措施。但是，統(tǒng)籌不是統(tǒng)一，統(tǒng)籌是指在承認(rèn)城鄉(xiāng)差距的前提下， 根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件， 充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展， 最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的目標(biāo)。所以，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障是統(tǒng)籌的遠(yuǎn)景目標(biāo)，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障則是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的必然舉措和必經(jīng)過程。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障不能采取一步到位的改革方式，而要采取漸進(jìn)性方式，做到既要擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面、提高農(nóng)民社會(huì)保障水平，又要考慮農(nóng)民和政府的經(jīng)濟(jì)承受能力；既要逐步廢除已經(jīng)落后的土地保障制度，又要考慮制度建設(shè)的穩(wěn)定性，分步實(shí)施，最終逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障的目標(biāo)。

4.2 政府主導(dǎo)原則。雖然統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障是一個(gè)長期的過程，但隨著農(nóng)村人口老齡化以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，重新構(gòu)建傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老模式已經(jīng)成為配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必不可少的重要環(huán)節(jié)。在這個(gè)過程中，需要各級地方政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，一方面各級財(cái)政要加大對農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，另一方面還要把現(xiàn)有的社會(huì)保障資金分配格局逐漸由偏向城市轉(zhuǎn)向偏向農(nóng)村，并建立相應(yīng)的管理體制。

4.3 配套原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的進(jìn)程直接受到我國戶籍制度和土地制度的影響，因此，必須要加快戶籍制度改革，特別是縣域戶籍制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)社保體系的體制障礙。另外，要在保障農(nóng)民對土地合法權(quán)益的基礎(chǔ)上加快農(nóng)村土地制度改革，分階段消除農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)限制，建立規(guī)范化的流轉(zhuǎn)程序，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場和城鎮(zhèn)土地市場的有效對接，從而促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，統(tǒng)籌過程還應(yīng)充分考慮農(nóng)民的家庭養(yǎng)老習(xí)慣，并采取各種措施引導(dǎo)其逐漸認(rèn)可國家的大政方針。如有些地方政府對連續(xù)三年評為家庭養(yǎng)老的“模范戶”農(nóng)戶參加養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)免交5個(gè)百分點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這樣不僅能促進(jìn)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的持續(xù)發(fā)展也能提高農(nóng)民參加社會(huì)保障制度的積極性。

4.4 分區(qū)域、分階段推進(jìn)原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的最終目的是要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。但由于各地城鄉(xiāng)發(fā)展差距、農(nóng)民思想觀念、政府財(cái)力都有所不同，因此應(yīng)在制定統(tǒng)一規(guī)劃和政策框架的前提下，允許地方政府根據(jù)本地區(qū)情況，分階段達(dá)成統(tǒng)籌任務(wù)，并允許部分地區(qū)采取一些變通措施。例如，對于部分貧困地區(qū)無力繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民，可以考慮采取“產(chǎn)品換保險(xiǎn)”的社會(huì)保障措施。即農(nóng)民以上繳指定的糧棉油等大眾農(nóng)產(chǎn)品的方式換取社會(huì)保險(xiǎn)，政府則按照一定的標(biāo)準(zhǔn)把農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為貨幣。這種方式不僅可以解決農(nóng)民無力繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的問題，而且可以幫助農(nóng)民解決農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問題，切實(shí)給農(nóng)民帶來實(shí)惠。

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