從話語理論分析現代公共行政

摘要：西方公共行政的研究在不斷對先前行政管理理論的否定中向著更為完善的方向發展，這些新的理論也同樣激勵著公共行政的實踐者以新的思維去實現公共管理。然而這一切似乎未能改變公共行政領域出現的各種危機，現實的公共行政體制充分顯示出行政理論在現實面前的捉襟見肘，理論與現實的脫節造就了公共行政領域的混亂現狀，公共行政理論全面陷入困境中。而后現代公共行政學的話語理論的出現，使我們能夠更為細致入微地分析公共行政的現狀。

關鍵詞：公共行政的現狀；分析；話語理論

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）06-0007-02

一、政治符號、政治語言與現實的分離

行政詞匯、政治口號、宣傳輿論、政策指令文件等一系列指稱政治生活中具體事物的標識與名稱構成了政治符號與語言。然而政治符號象征表示固定的或持續的事物的功能在一天一天地減弱[1]121：在政府部門打著“為民服務”的標語下，普通公民的實際需要卻難以得到滿足，為社會公共服務的職責無法實現，“為民服務”的意義蕩然無存；政治家在就職時的陳詞以及所許下的政治承諾，在之后政策舉止中無法得到全面兌現。一方面，一些政策既得利益者利用自己的邏輯術語重新解釋原本敘述實際事物的符號，通過對詞匯、語言的改造，扭曲符號原本實際的指稱意味。群眾自治機構由于政府的介入正日益被改造成為政府的下派機構，政府宣稱自治組織就是在政府的指導下的群眾自治，借口控制自治組織的實際事務，群眾自治組織的原本意義與其名稱正相互剝離。另一方面，也可以通過創造一系列無止境的無關影像，來分散政策關注者的注意力，轉移政治符號的實際指向意義。馬克思哲學理論認為，物質決定意識，意識是對物質的反映。而語言是意識的物質外殼。既然語言、符號作為意識的一種表達形式，確實反映實際存在的物質，那么它們不該與實際的現實指向物發生偏離。政治符號、政治語言與現實的分離狀況實際上是脫離現實存在的超意識狀態，后現代行政學家福克斯稱之為“超現實”；而居于主導地位的現實反倒要歸因于它，也就是意識決定著物質，這是一種典型的唯心主義者的行為。精明的政客故意引導大眾的思維，按照他們的需要對政治符號和語言進行扭曲，運用精巧的論述策略使大眾確信已面目全非的符號，從而實行對他們更有利的行政政策?！懊裰髯灾巍?、“公共管理”等一整套在政治生活中的名稱符號，越來越遠離實際指稱物，政治名稱并不是實際物自體，同時民眾思維卻還暫時停留在對于原本代表現實的符號的抽象觀念上的理解上，而實際上既得利益的政策制定者們通過對意識的符號所依賴的物質基礎的改造，在符號原本的指向物已發生改變的條件下，引導他們繼續去相信那些早已被偷換概念的符號，從而引發?？怂顾J為的自我指涉的副現象（即脫離實際而在語言之間尋找互相支撐的超現實狀況）。副現象所造成的后果就是，實際是副現象的名稱正取代代表現實指稱物的名稱，這樣的符號名稱阻礙了我們的思維方式去辨別符號的事實，把非原符號代表指向物的某物看做是該符號的實際指稱。公共行政領域的政治符號、政治語言造就了這樣一個與現實相分離的不真實的狀況。

二、公民參與的困境

盧梭認為公民參與是積極實現公民權利的一種生活方式，新公共服務理論更為明確地肯定了公共參與的重要作用，在公民的自主參與和對話中他們認識到了自身的狹隘利益，從而引發他們去追求更為高尚的公共利益。參與是激起公共精神的另一種手段，參與決策的人們對決策有更好的了解，并且更有可能有助于政策的執行[2]110。此外，提倡公民積極參與政策過程的政府在公民社會更具有權威性與合法性?，F代政府在一系列理論與民權運動的推動下，也開始逐漸實施一些有利于民眾參與的政策措施，例如聽證會、進行政策評議的市民專門小組等。所有的這些公民參與活動似乎正在加強公民權，強調發揮作為公民個體的重要作用，然而實際上公民參與的作用并沒有真正得到體現，行政政策的主導權還是掌握在政府手中，公民參與正在走入困境。最大的困境在于，公民的冷漠弱化了公民自主參與實際作用。在現代強調公民參與權的大潮流推動下，政府努力地盡可能擴大公民參與的數量，把更廣大公民納入參與的范圍，但在這一過程中卻忽視了一些重要的問題。公民的自主參與的積極性是否被調動？公民可有更為強烈的政治參與的意愿？西方政府或許并未在公民政治教育的層面上，發揮更為顯著的作用。政府在重塑政府運動推動下，似乎將精力更多地放在建設滿足公民需要的模擬市場環境的企業型政府上，培育公民政治意識的責任則被遺忘，這樣實際上是政府有意識或無意識地在縱容公民無政治意向性的參與。公民長期的冷漠就是將他們自身重要政治權利舍棄，將參與權變相轉讓于政府。隨之而來產生了這樣一個環境：冷漠的民眾參與者成為了不關心政策問題的人，而當政府在作出一些重要決策需要得到公眾同意的情況下，這些人也會不加思考地隨意作出抉擇，政策的合理性也隨之無法得到保證。冷漠的公民參與者或許用缺乏公共精神來形容更為合適，福克斯認為，“參與精神意味著密切關注那些影響特定政策討論的事件，同時也意味著在充分尊重其他人合理的觀點基礎上，實實在在地努力跟上討論的整個進展?！盵1]78從這個定義上來說缺乏參與精神的冷漠參與者實際上是與整個政策討論過程相脫節的，因為冷漠使他們失去了能夠進行分析觀察的能力，而這對于政策過程來說是至關重要的。冷漠的參與者大量充斥在公民參與群體中，占有相當可觀的參與名額，將那些真正具有參與能力與積極政治意向的人變相排斥在政策討論過程之外，如此的一個公眾參與群體實際上是不能肩負起民主的責任，他們只會無意識地同意政府某項可能不合理的政策。我們需要的并不是這樣一個冷漠的民主參與過程，而是一個帶有政治激情且具備良好參與能力的公民參與。然而現實的公民參與卻顯得如此的無力。

三、既有治理結構的弊病

自新公共管理運動興起后，在公共行政學界把傳統的官僚制治理模式已批駁得體無完膚。官僚制壓制人性主張用理性來控制人的行為，設置眾多的規章制度來試圖規范一切活動，等級森嚴的權威自上而下的組織模式已越來越發顯現出它的弊端。對傳統治理模式的改革應運而生，一個接著一個的替代理論被提出，新的理論將治理結構修改的更加完善：企業型政府理論主張將政府改造具有企業家精神的機構，建立能夠及時回應被視為顧客的公民的治理體系；新公共服務理論認為政府應承擔更多的社會責任，讓公民在現有治理框架內參與政策以實現民主的治理。似乎這樣經過改造的政府機構能更好地擺脫傳統治理模式的陰影，但實際上在所有的行政理論以及在每一個現實生活中的公共機構中都能看到它的影子。它是所有主流改革行為的假定背景。到目前為止，改革的努力不是試圖超越傳統的治理模式，而是使其復活。?？怂拐J為，替代理論始終擺脫不了傳統治理結構的原因，還在于傳統治理理論具有其合法性。傳統延續下來的治理結構可能有其缺點，但它也是目前民眾唯一可以接受的治理形式，至少在這樣的一個機構中人們的民主意愿還是能多多少少地被表達體現。用吉登斯的結構化理論能更好地解釋這觀點，他認為傳統的治理模式是可重復的實踐的結構化，是按一套規定運行的社會習慣和社會實踐形式。制度即是習慣[1]89。人類在一次次的重復實踐中形成了一套習慣，人們在習慣性活動中進行相互之間的交往互動，在這些習慣性行為被其他人認識且能被群體接受后，逐漸形成了一套規章制度以此來規范人的行為，這就是治理模式的初始形式。這些社會結構連續不斷地通過人類行為進行更新，這就是所謂重復性實踐。重復性實踐是具有歷史積淀性的指導人類行為的實踐模式，作為重復實踐的結構更容易能得到人們的認可。但它所帶來的弊端就是人類的行為被可重復的實踐所規范，之后對于結構的調整與修改，力圖突破舊有的結構限制的行動，只不過又是在進行新一輪的重復實踐。社會化的結構限制著人類的行為，傳統治理結構的弊病不是被消除而是繼續存在。新公共管理強調，將政府塑造成一個能滿足市場需求的企業，將市場中的顧客即公民作為主導力量，以改革傳統治理結構中官僚機構在公共服務中過于強大的權力。事實上政府作為提供各種服務的人與接受服務的人之間還是存在著權力的不平衡。接受服務的人僅僅是因為他們積聚的選擇才得到重視[2]153。由此可見，政府與公民之間權力不平衡的狀況依然沒有得到改善，公民的政治行為仍受到限制。?？怂拐J為，既有治理結構的另一大弊端在于我們不自覺地將其物化了，一個被物化的制度結構被賦予了人的特征，好像就是一個可以與其對話的人。代表人的制度結構說話，可以使言說行為的更有真實性。某個公共機構的言說可以說代表的是公共利益，那其行為便會具有可信度與合法性。但一個機構的言說行為只會采取特殊的立場，因為它實際上代表某些特殊利益組織的，只會以切合自身組織的情況來處理問題。目前為止的所有理論都擺脫不了對舊有治理結構的依賴，實際生活中公共機構的行為也無不顯現出既有治理結構的弊端。

參考文獻：

[1]?？怂?，休米勒.后現代公共行政—話語指向[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[2]鄧哈特.新公共服務[M].北京：中國人民大學出版社，2004.