從環(huán)境法角度反思旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們生活水平的不斷提高，五一、十一長假旅游的人數(shù)逐漸增多，一些風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)在黃金周引來一次次高峰，同時也給這些景區(qū)的環(huán)境帶來了很大的影響，已引發(fā)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的爭議。我國現(xiàn)有法律規(guī)定沒有嚴格地規(guī)范景區(qū)的保護行為，相關(guān)法律尤其環(huán)境保護法需要作出反應(yīng)。建議增加環(huán)境影響評價、嚴格落實環(huán)境監(jiān)管問責制、擴大環(huán)境公益訴訟的原告資格范圍。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法；環(huán)境保護；白色污染

中圖分類號：X197文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）06-0066-02

隨著城市化進程日益迅速，人們開始希望在空閑時間回歸大自然，因此生態(tài)旅游業(yè)的迅速發(fā)展，就在人們?yōu)槲覈糜螛I(yè)面臨難得的機遇而欣喜若狂時，我們必須高度重視的問題是旅游業(yè)對環(huán)境造成的近期和遠期的危害，特別是目前有許多人打著旅游的旗號，而實際上卻做著破壞生態(tài)環(huán)境的旅游。因此，必須對生態(tài)旅游的真正內(nèi)涵加以研究，結(jié)合我國的實際制定出有關(guān)生態(tài)旅游的法律法規(guī)和管理措施，以此來保護我們的自然景觀和文化遺產(chǎn)，使旅游業(yè)成為可持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)。

一、旅游景區(qū)的污染現(xiàn)狀

筆者經(jīng)過自己的旅游經(jīng)歷，在自己旅游過程中親身感覺到我國現(xiàn)行的旅游景區(qū)出現(xiàn)的環(huán)境污染問題如下：

1.亂扔廢物

如廢罐公害問題、白色垃圾以及游客們吃的零食垃圾隨便扔，旅游景點的工作人員清理不到位，長期積累和環(huán)境造成污染，全國每年要處理這些垃圾費用過高，所以在旅游旺季過去后都不能達到及時清理。

2.在風景區(qū)和古建筑物上亂涂亂刻或公開破壞文物

如北京八達嶺長城磚，連遭高密度游人腳踏手推，出現(xiàn)嚴重的凹陷松動。“xxx到此一游”的例子比比皆是，所以游客的素質(zhì)有待提高。

3.建筑物因承載游人過多而被損毀

如蘇州在游覽旺季，每天平均接待20萬人次，超過了可容量的三倍，由于人數(shù)過高，給環(huán)境帶來了很大的壓力，在旅游景區(qū)經(jīng)濟收入提高的同時，人們也把一些污染物體帶給了當?shù)厝恕?/p>

這些問題都是現(xiàn)在旅游景點隨處可見的，盡管各景區(qū)都采取了相應(yīng)的措施，但是還是沒有帶來良好的效果，因此環(huán)境立法顯得尤其重要，統(tǒng)一的立法和健全的環(huán)境訴訟可使全民提高對環(huán)境的認識。

二、我國生態(tài)旅游環(huán)境保護中的法律問題

我國在生態(tài)環(huán)境保護和旅游景區(qū)的環(huán)境保護方面存在著許多法律問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.法律缺位

法律缺位是指應(yīng)該有的法律或法律條款而沒有。我國的旅游立法雖然已經(jīng)被重視，但到目前為止，我國沒有一部生態(tài)旅游的專門法律、法規(guī)，生態(tài)旅游依據(jù)的是其他非專門性法規(guī)，執(zhí)行的是傳統(tǒng)旅游中的相關(guān)規(guī)定，而且一些領(lǐng)域存在法律真空，生態(tài)旅游活動中的不少行為依然無法可依。例如，在旅游資源方面，雖然《森林法》、《環(huán)境保護法》、《文物保護法》和《風景名勝區(qū)管理暫行條例》中有所規(guī)定，但隨著時間的推移，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變和旅游市場的快速發(fā)展，這些法律法規(guī)顯得越來越不適宜現(xiàn)在環(huán)境保護的需要。在生態(tài)旅游資源開發(fā)、利用和保護中，由于缺乏法律依據(jù)和科學的整體規(guī)劃，經(jīng)營者一味追求經(jīng)濟效益，生態(tài)旅游資源遭到了極大的破壞。

2.立法層次低，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性

目前為止出臺的全國性旅游法律文件大都是行政法規(guī)和規(guī)章，但其中國務(wù)院制定的旅游行政法規(guī)并不多，大量的是國家旅游局制定的旅游行政規(guī)章。由于這些法規(guī)、規(guī)章的制定者在制定法律時，往往基于本部門利益的考慮，制定的法規(guī)、規(guī)章缺乏與其他部門法律以及通用法律的協(xié)調(diào)，使得法律條文中的一些規(guī)定難以得到落實。旅游法律不具有足夠的權(quán)威性，極大地影響了法律的統(tǒng)一性和透明度，為旅游執(zhí)法活動增加了困難。說明立法不夠成熟。

3.旅游執(zhí)法混亂，執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，監(jiān)督管理不善

旅游景區(qū)宏觀管理和跨部門綜合協(xié)調(diào)的法律依據(jù)與政治經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)的問題比較突出，政出多門，法出多門，互不銜接，導致旅游執(zhí)法混亂、隨意，甚至沖突，這是目前生態(tài)旅游管理中面臨的極大問題。從客觀上造成一部分生態(tài)旅游執(zhí)法人員的生態(tài)保護意識先天不足。由于生態(tài)旅游資源保護工作涉及內(nèi)容的廣泛性和保護方法的綜合性特點，必須要求眾多的國家行政部門都參與其事，無論哪一個單獨的部門都不可能包攬全部旅游資源的保護工作，而且國家行政機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實情況也決定了不可能由哪一個部門包攬全部生態(tài)資源保護工作。《環(huán)境保護法》第7條雖然就環(huán)境保護的監(jiān)督管理體制作了規(guī)定，但實際上并沒有明確各有關(guān)部門之間的關(guān)系，而在其他的自然資源保護法律規(guī)范中，則往往是僅就某一個部門，或者少數(shù)密切相關(guān)部門的監(jiān)督管理權(quán)做出規(guī)定。法律規(guī)范本身的缺陷是監(jiān)督管理工作薄弱的重要原因之一。

三、環(huán)境保護的對策

1.行政——推進地方政府依法行政

根據(jù)《風景名勝區(qū)管理暫行條例》第4條：城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部主管全國風景名勝區(qū)工作。地方各級人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風景名勝區(qū)工作。各地政府應(yīng)該對本地政府管轄的旅游景區(qū)進行嚴格的監(jiān)督和管理。管理者絕不能拘囿于經(jīng)濟效益，而應(yīng)該同時實現(xiàn)旅游景區(qū)的生態(tài)和經(jīng)濟效益，這樣就要求政府及其相關(guān)職能部門統(tǒng)一職能，相互配合行使好管理職權(quán)，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟三者的和諧，實現(xiàn)游客和景區(qū)的和諧，實現(xiàn)人類和景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的和諧。這樣景區(qū)的生態(tài)環(huán)境才能達到可持續(xù)發(fā)展。

2.立法——適時制定旅游景區(qū)的環(huán)境保護方面的法律法規(guī)

筆者認為，倘若今后要合理地保護好旅游景區(qū)的環(huán)境，避免大多數(shù)人為的對旅游景區(qū)的環(huán)境損害，使我們的后代還可以看到現(xiàn)存在的美麗風景和文物古跡，我們認為有必要對在風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)采取大行動進行環(huán)境影響評價。適當?shù)臅r候制定旅游景區(qū)的專項法律法規(guī)，從而使每年旅游旺季時候各景區(qū)接待人數(shù)增多時，能更好地保護環(huán)境。

國家立法部門應(yīng)該制定更有利于環(huán)境保護的法律法規(guī)。生態(tài)旅游法律體系應(yīng)包括以下幾個層次。

第一，生態(tài)旅游法，是旅游法律體系中的主體法。

第二，由國務(wù)院頒發(fā)或批準，由國家旅游局頒布的條例、規(guī)定等。

第三，國家旅游局在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定頒發(fā)的規(guī)章、制度、辦法等。

第四，地方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發(fā)的地方性生態(tài)旅游法規(guī)。

因此，加強法制建設(shè)是搞好旅游生態(tài)環(huán)境保護的前提和保證。目前，亟須在部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，抓緊建立對旅游資源不合理開發(fā)和生態(tài)環(huán)境破壞行為進行防患和直接懲處的法律、法規(guī)、制度。而這些法律、法規(guī)、制度涉及面廣，難度大，全國性的辦法，尤其是作為旅游基本法的生態(tài)旅游法，難于近期出臺。各旅游重點地區(qū)和當前問題突出的地區(qū)，應(yīng)由地方政府牽頭，先行制定地方性法規(guī)、制度、辦法，在條件好的地方先行突破，而后自下而上，逐步規(guī)范。在無生態(tài)旅游“大法”的情況下，爭取做到在生態(tài)旅游活動中的幾個主要環(huán)節(jié)上有“小法”可依。要根據(jù)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的需要，抓緊已經(jīng)出臺的規(guī)章制度的配套、完善工作，使其具有可操作性，能夠真正落實對環(huán)境和資源的保護。

3.司法——擴大環(huán)境公益訴訟原告資格范圍

目前，理論上我國公民享有環(huán)境權(quán)，但當某地生態(tài)環(huán)境遭受損害時，卻由于三大訴訟法嚴格限制環(huán)境訴訟的主體資格，普通公民難以行使環(huán)境訴權(quán)。盡管國內(nèi)眾多普通公民對該事件表示憤慨，但由于我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”故與事件無涉的普通公民尚不能對劇組人員提起環(huán)境民事公益訴訟。此外，由于《行政訴訟法》第11條限定了行政訴訟的受案范圍，即行政訴訟的原告只能是行政相對人，故與事件無涉的普通公民也不能對當?shù)卣崞瓠h(huán)境行政公益訴訟。至于環(huán)境損害方面的刑事訴訟，提起主體一般為檢察院，普通公民更是難以介入其中。如此嚴格的法律限制，必然使我國公民難以及時主動地維護自身乃至廣大群眾的環(huán)境權(quán)益。相反，美國“西埃拉俱樂部訴莫頓”案則確立了起訴資格的三個原則之一，即原告證明他受到事實上的損害不必是物質(zhì)損害或經(jīng)濟損失，僅僅是美學上的損害就足以構(gòu)成事實上的損害，就可以對損害環(huán)境者提起訴訟。公眾很可能早已以“集團訴訟”的形式將劇組告上法庭。環(huán)境公益訴訟是未來公民行使環(huán)境權(quán)的重要途徑，為此，我們國家有必要適時擴大環(huán)境公益原告資格范圍，以激勵更多的公民參與到環(huán)境保護中來，并且使其能夠切實行使環(huán)境權(quán)中的請求權(quán)。這樣環(huán)境保護就不再是政府的事情了，可以是全人類的事情，引起大家的互相監(jiān)督和制約。

4.深入開展環(huán)境保護的宣傳教育

環(huán)境宣傳教育是實現(xiàn)國家環(huán)境保護意識的重要方式。要加大環(huán)境保護基本國策和環(huán)境法制的宣傳力度，弘揚環(huán)境文化，倡導生態(tài)文明，以環(huán)境補償促進社會公平，以生態(tài)平衡推進社會和諧，以環(huán)境文化豐富精神文明，努力營造節(jié)約資源和保護環(huán)境的輿論氛圍。各級干部培訓機構(gòu)要加強對領(lǐng)導干部、重點企業(yè)負責人的環(huán)保培訓。

結(jié)語

環(huán)境保護應(yīng)該得到全國乃至全世界人們的重視，因為它不單單是政府的事，也是每人的事。只有人們集體提高對環(huán)境保護的認識，認真地遵循現(xiàn)行環(huán)境保護的法律法規(guī)，對已經(jīng)污染的環(huán)境進行合理的治理，同時加強旅游景區(qū)的管理工作，這樣才能使我們生活的環(huán)境長治久安，從而造福人類后代。真正實現(xiàn)“開發(fā)一片景區(qū)，保護一方資源，發(fā)展一方經(jīng)濟，富裕一方群眾”。

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