淺析內蒙古城鄉統籌發展背景下的生態移民問題

摘要：20世紀末，由于草原退化帶來了嚴重的生態問題，政府開始關注草原生態環境保護工作，對內蒙古草原地區生態環境實施了緊急治理的措施，相應的組織了一系列的生態移民。內蒙古自治區生態移民工程中有很多成功的范例，初步實現了生態環境保護與農牧民生活水平提高的目標，但是其中也存在著許多問題。統籌城鄉發展為生態移民工程提供了理論依據與政策支持，保證了內蒙古自治區生態移民工程的順利開展。在理順城鄉統籌發展與生態移民之間關系的基礎上，分析了內蒙古自治區在城鄉統籌發展背景下的生態移民工程面臨的問題，并提出了相應的解決思路與對策。

關鍵詞：內蒙古自治區；城鄉統籌；生態移民

中圖分類號：C911文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）06-0012-02

進入“十二五”，標志著城鄉統籌發展跨進了新時代，在這一背景下，內蒙古自治區又掀起了一股生態移民浪潮，各地紛紛利用政策優勢和城鄉資源開展生態移民工程，為加快推進城鄉統籌發展，結合當地實際，制定相應的政策，推進生態移民工作。

一、城鄉統籌發展與生態移民的內在聯系

實現城鄉統籌發展，首先要打破農村牧區與城市的二元結構，讓農牧民過上和城市居民一樣的生活；實現生態的和諧就要人退沙退，讓農牧民搬出生態脆弱區，實現生態自然恢復。而兩者又是相關聯的。首先，生態移民轉移的人口絕大多數都是農牧區的人口，而這一群體同時也是城鄉統籌的重點發展對象。其次，城鄉統籌發展的目標是實現城鄉全面、協調、可持續地發展，以及城鄉二元經濟結構等問題的解決。相比較而言，生態移民不僅包含城鄉統籌發展所要解決的如農牧區人口等問題，同時還包含改善遷出區生態環境退化問題。總之，生態移民工程不僅能夠有效控制水土流失，改善生態環境，而且能夠從根本上解決農牧民的生存發展問題，從而有利于城鄉統籌發展目標的實現；同時，城鄉統籌發展又為生態移民工程提供了理論依據和政策支持，有利于生態移民工程的順利展開與進行。

二、內蒙古生態移民面臨的問題

生態移民是內蒙古實施的最主要的牧區人口轉移形式之一，深受社會各界的廣泛關注。各盟市及旗縣在實施生態移民的過程中取得了顯著的成績，但是也面臨著一系列的問題。

（一）部分政府為了追求政績，出現了移民工程設計不合理、不科學的現象

部分旗縣的領導在具體工作中，受政績觀的影響，總會有意無意重點考慮自己在任期內的政績工程，把主要精力都放在向上跑、討政策、報項目、要資金上。至于移民工程項目的規劃和實施方案是否科學合理，缺乏科學的論證，導致部分地區出現移民工程設計規劃和實施方案不科學的現象。如對移民新村的生態環境可容納的人口數量及該地區地下水儲量能否滿足人們需求等問題缺乏科學論證，不能有效確定合理的移民人口數量。

（二）政府宏觀調控不足

一是政策措施上的不足。主要體現在兩個方面：在生態移民過程中缺乏有關資金投入、法律介入以及科技扶持的政策法規；現有的部分政策也因受政策執行者、政策環境及目標群體等因素的影響而得不到有效執行。二是資金投入不足。主要表現在移民生活安置資金不足、移民生產必需的基礎設施建設投入不足、國家對封禁過程投入不足[1]。三是法律介入不足。“牧區的生態移民涉及很多社會和法律問題，如憲法、民法通則、民族區域自治法、草原法、土地承包法、村民組織法等，各級領導和規劃實施部門對此沒有充分的認識。以行政命令取代了法律、法規，甚至出現了某些行政措施超出法律規定或與法抵觸的現象”[2]。四是管理不足。主要表現為職能部門管理協調不足。在生態移民過程中，政府各職能部門之間在行使職能過程中常常發生沖突，協調成本較高，直接影響了移民的效果。

（三）蒙古族文化逐步流失

少數民族的生態移民會牽涉少數民族的文化變遷問題，如果處理不當，那么對該民族的文化生存將是一個毀滅性的打擊。傳統蒙古族文化是以游牧文化為核心的，而游牧文化是以游牧為物質載體的，沒有游牧，游牧文化的消亡將是不可避免的，傳統的蒙古族文化自然也就面臨消亡的威脅。蒙古族圍繞游牧而生的諸如生活習俗、宗教信仰、思想信念及生產性知識與技能等等文化事項將因禁牧而發生質的改變甚至消失，蒙古民族獨特的外部特征也將消失，草原所蘊涵的豐富的人文內涵將不復存在，在草原上上演了幾千年的游牧文化將因此而發生變遷。

三、內蒙古生態移民問題解決的思路與對策

內蒙古自治區的生態移民工程，在有效地保護生態環境的同時，也有利于城鄉統籌發展目標的實現。對于生態移民工程中存在的問題，政府相關部門要給予充分的重視。首先，生態移民區的建設與發展在統籌城鄉發展過程中占有重要地位，為此要加強對生態移民區的建設與投入，同時要建立合理的生態移民機制，以促進生態移民區更好更快地發展，提高農牧民的生活水平，最終實現城鄉統籌發展的目標。其次，城鄉統籌發展不僅要體現在政治、經濟上的統籌，還應注重在文化上的統籌，在生態移民過程中應加大力度保護移民地區農牧民的傳統文化。具體而言，以城鄉統籌發展為背景，內蒙古生態移民工程中所存在問題的解決措施包括以下幾個方面：

（一）加強對生態移民區的建設

1.對生態移民區進行科學規劃

生態移民工程是一項復雜的系統工程，不僅要解決遷出地環境保護的問題，更重要的是要解決移民移入地的生產和生活問題。首先，在移民安置點的選擇過程中應遵循以下標準：生態移民點的建設能夠遵循生態學原則、宏觀視野原則、保證土地的有效供給的原則、能夠使移民生產方式創新的原則、生態移民點基礎設施建設和社會化服務體系完善原則，移民積極參與決策的原則[3]。其次，在移民區建設的規劃過程中，不要盲目追求速度，而要充分考慮醫療衛生、文化、社會管理等方方面面的問題，統籌考慮、通盤規劃、精心設計。

2.加大對移民區基礎設施建設力度

基礎設施建設是農牧民發展后續產業、安居樂業的基礎條件。在這個方面，國家要舍得投入大筆資金，按照適度超前、統一規劃、突出重點、多元化投資的原則，完善基礎設施網絡，建成能夠適應經濟社會發展的基礎設施體系；要對移民區的土地整理、交通、管道、牲畜棚圈等基礎設施建設予以足夠的支持，切實改善移民生活條件，為其發展經濟提供足夠的支撐。同時，也要重視對移民區社會基礎設施的建設問題，要加強對文化、教育、科學技術等部門的建設。

（二）建立合理的生態移民機制

1.政策投入

在進行生態移民的過程中，各級政府要制定并落實好土地政策及稅費政策等相關政策，以保證生態移民工作的順利進行。同時為了避免地方規劃的片面性，國家應該對內蒙古自治區的生態移民工程制定一個科學合理的總體規劃和目標，并在相關政策上予以支持，以此來保障民族地區的生態移民順利實施，保護農牧民利益和生態環境的建設。

2.資金投入

一方面，在資金籌集方面，應發展多種渠道共同籌集資金。生態移民是一項大工程，需要很多的資金投入，這部分資金需要政府的注入，需要各社會團體和民眾的支持，同時也需要移民區自身的努力。另一方面，在資金的使用問題上，應提高移民群眾資金補助標準，擴大資金使用范圍。政府應在扶持后續產業發展及移民群眾的建房等方面給予適當的資金補助，以保證農牧民的生產生活水平。同時，應建立健全對生態移民資金使用的監管機制，確保資金全部用于生態移民工程的建設中來，提高其利用率。

3.完善管理機制

建立專門的工作機構和規章制度，加強領導和管理；編制合理可行的移民計劃，制定優惠政策，解決移民的生產生活問題，做好移民的宣傳發動和組織工作；堅持自愿移民和政府協調相結合、集中移民和分散移民相結合、就近集中和異地遷移相結合的辦法，合理開展生態移民工作。

4.加強對生態移民對象的培訓

提高移民的綜合素質是提高其生活水平的重要保障。應該從多方位、多層次對生態移民進行培訓，從而從根本上提高移民的生存競爭能力。如對其進行科技養殖畜牧相關知識和技術的培訓，培養移民的市場意識、積累市場經驗，掌握市場規律等方面的培訓，加大對移民從事其他產業的培訓、重視對移民子女的教育問題等。

5.建立移民社會保障制度

內蒙古自治區的生態移民大都為農牧民，環境的惡化使他們不得不搬離長久居住的草原，面臨著生產生活方式的巨大轉變，因此移民是一個非常脆弱的群體。為此，政府相關部門應構建并運行針對移民的社會保障制度。“根據當前生態移民的具體現狀，移民社會保障制度的具體項目可包括：移民社會養老保險、移民醫療保險、移民社會救濟以及移民社會互助。”[4]同時，在此基礎上還應建立相關制度落實的配套措施，以確保社會保障制度能夠順利進行，真正發揮其作用。

（三）加大對蒙古族文化的保護力度

生態移民作為一項涉及范圍非常廣的社會政策，應該以對草原的科學保護與蒙古族牧民經濟社會文化協調發展的有機結合為工作目標。在政策制定和落實的過程中，不能單純追求禁牧范圍、搬遷人口數量，而應該在不斷改善草原環境的同時，采取相應的措施加大對蒙古族文化保護的力度，做好對蒙古族文化保護與繼承的工作。一方面，在生態移民區管理、房屋規劃過程中，應該融入民族文化特色；另一方面，在限制牲畜數量的前提下，可以考慮讓一部分人留在原居住地從事牧業生產，這樣可以為延續了數千年的游牧文化提供生存和發展空間。

參考文獻：

[1]東日布.生態移民扶貧的實踐與啟示[J].中國貧困地區，2000，（10）.

[2]葛根高娃，烏云巴圖.內蒙古牧區生態移民的概念、問題與對策[J].內蒙古社會科學(漢文版)，2003，（2）．

[3]史俊宏，蓋志毅.內蒙古生態移民安置點選擇問題研究[J].內蒙古農業科技，2006，（1）．

[4]初春霞，孟慧君.內蒙古生態移民面臨問題及其對策思考[J].北方經濟，2005，（6）．