以糧食安全為視角論耕地占補平衡

摘要：耕地是糧食生產的基礎，而糧食生產又是糧食安全的基礎，因此，耕地的保護對糧食安全生產的保障具有重要意義。我國為保護耕地而提出的“耕地占補平衡”政策，有效遏制了耕地數量減少的趨勢，隨著農村耕地被不斷轉換，耕地的“占”與“補”出現了錯綜復雜的矛盾，在執行政策過程中，諸多問題和缺陷也隨之暴露出來。針對這些問題，應從多角度思考和完善“耕地占補平衡”政策，以保障我國的糧食安全。

關鍵詞：耕地保護；占補平衡；糧食安全

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）06-0027-02

耕地保護是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題?！笆终湎Ш秃侠砝猛恋?，切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。隨著我國經濟的快速發展，糧食安全問題日益凸顯。經濟的快速發展對耕地占有數量的需求，與國家糧食安全對耕地數量和質量的保護要求，已經成為當前對現有耕地“占”與“補”的對立矛盾[1]。因此，對耕地占補平衡也提出了新的要求。在18億畝耕地紅線的前提下，耕地占補平衡政策已經成為保障國家糧食安全最重要的手段。

一、我國耕地占補平衡政策實施過程中存在的問題

耕地總量動態平衡是1997年提出的，并于1998年寫入《土地管理法》，是指占用耕地與補充的耕地在數量上和質量上達到平衡，依據“占多少，補多少”的原則，建設單位必須補充相應的耕地，以保證耕地不減少。確定耕地總量動態平衡的依據是《中華人民共和國土地管理法》中第18條規定的“省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少?！?/p>

1.耕地占補政策實施不利，形成“占優補劣”

盡管法律規定“非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地”，但這一規定只保證了耕地數量上的平衡，對耕地質量管理缺乏全面、科學的實施細則和運行手段，“占優補劣”現象無法避免。究其原因，有二個方面：

第一，在開墾耕地過程中，很多土地整理都是將廢棄的工廠、荒地、村落公共用地等進行復墾，以滿足占補平衡的指標。但這些用于復墾的土地由于長期的污染，土體結構和自然形成的土壤耕作層已被破壞，損害了土壤調節能力，使得耕地生產能力下降，而且短期內難以恢復，很難達到良田的水平。

第二，沒有建立科學的耕地評價體系。從執行評價角度看，目前，我國普遍使用的耕地評價是上級政府對下級政府的評價。上級對下級下達的指標多數也是以量作為評價標準，耕地占補平衡政策不能真正落實到位，在復墾耕地的數量上即使能夠到位，從耕地質量上看也很難達到占補平衡。從耕地質量評價角度衡量，盡管我國已有農用地分等定級和耕地地力等級評價制度，但與發達國家相比，仍然落后，全國層面的耕地分等定級并不完善。

2.耕地占補平衡執行監督不力，形成“實占虛補”

在實際工作中，建設占用耕地長期是以“先占后補”和“邊占邊補”方式進行，更有違法者“只占不補”、“多占少補”。雖然法律有規定，除國家重大工程可以暫緩外，非農占用耕地全面實行“先補后占”，但“實占虛補”現象從未絕跡。究其原因，還是因為執行監督不力。

有些地方政府為了經濟發展和“形象工程”的建設，把人力物力都投入到開發上，對補償占用耕地的資金投入相對較少，甚至不予投入，加上整理土地的成本越來越高，使得有關部門對于“補”的執行和監督漫不經心，補充數量和質量相當的耕地大多要求成為一紙空文。

3.耕地非糧化嚴重影響糧食安全

由于種糧經濟效益比較低，復墾的難度和成本很高，單純的糧食生產，無法滿足經濟上的平衡，復墾后的耕地多用來種植蔬菜、花木等效益較高的非糧食產業，有些地方還建設現代農業生態園。這些項目能夠獲得較高的土地綜合效益，增加當地政府的稅收，促進區域經濟發展。據統計，復墾耕地中，經濟作物種植面積每天都在遞增，相應的，種糧面積卻不斷地減少。有些原本種糧食的耕地，也被用來發展生態農業和觀光農業。這些只能帶來暫時的經濟效益，但給國家的糧食安全埋下了巨大的隱患。

4.后備耕地資源不足，占補平衡受影響

我國土地開發歷史悠久，自然條件優越的土地基本開發完畢，未被利用的土地大多分布于東北、西北的偏遠地區。東北地區的后備耕地資源主要是濕地，受濕地保護的限制，不能開發。西北地區后備耕地資源豐富，但大多處于干旱少雨的地區，開發之后也不利于農作物的生長。另外，還有一部分后備耕地資源分布在山地丘陵地帶，受地形影響，開發難度大。

有學者研究指出，以目前的經濟發展速度，我國未來十年內將有一半的省市將把所有可開發為耕地的未利用地開發完畢[2]。如何保障我國耕地占補平衡的可持續性是亟待解決的新課題，也是政策法規需要完善的重點。

二、有效實施耕地占補平衡政策的對策與建議

征地補償工作事關國家經濟建設和社會穩定，事關被征地農民切身利益和長遠生計，多年來一直是國土資源管理工作的重點之一。耕地保護的一個重要方面是大力推進土地開發整理工作，土地整理是通過采取工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率的活動。

1.進一步完善有關保護耕地質量的法律法規

我國關于耕地質量保護的法律法規很零散，沒有一部系統全面且操作性強的法律法規，很難保障占補平衡中保護耕地質量政策的執行和監管。為此建議，在沒頒布具體條文之前，耕地質量的保護可以先參考《環境保護法》中相關的規定。同時，也可借鑒國外的相關制度。如美國的“表土保留制度”，美國在占用耕地開發建設時，先把耕地表層的耕土集中起來，然后運到別處造地。但其執行仍需要法律來保障，所以國家應盡快出臺一部專門監管耕地質量的法律條文。

2.建立科學的耕地質量評價體系和考核機制

第一，應該建立全國統一的補充耕地質量等級計算標準，規范按等級計算的具體操作程序，進一步強化耕地產能核算工作，嚴格評估復墾耕地的質量和糧食作物的種植能力，制定產能計算標準，將其納入耕地占補平衡考核指標中，以保證復墾耕地的質量和產量。

第二，建立復墾耕地糧食生產考核機制，科學地評估占用和補充耕地的質量，還要考核評估補充耕地的綜合生產能力，做到面積和產能的雙平衡。確保國家糧食的安全。

第三，完善基本資料和檔案，建立全國土地信息庫，通過對土地變更信息的監測，為國家宏觀調控耕地提供有效數據，實現管理網絡化，調控手段信息化。

3.以“先補后占”為原則，從政策上加強監管

第一，嚴格實施土地用途管制。加強建設用地項目在申請前的審查力度，不符合國家政策的“形象工程”和“政績工程”以及對耕地復墾指標不合格的，一律不予批準。嚴格控制建設用地規模，防止違法多占耕地。

第二，嚴格保護基本農田。不僅要保證基本農田的面積，還要保證基本農田的質量。強化各級政府對保護基本農田的責任，限制占用糧食主產區和基本農田的掛鉤流轉。

第三，嚴格查處違法占用耕地行為。為執行《國務院關于深化改革土地管理的決定》，國務院辦公廳于2006年授權設立了國家土地督察辦公室和九個地方督察局，地方政府的土地監管權被削弱，這有利于查處違法占用耕地的行為。隨著新形勢的不斷發展，應更新相關法律法規的內容，讓執法者有法可依。同時也應簡化、明確、完善執行程序，方便執法者執行，也使得執行過程更加透明。另外，應建立行之有效的舉報、投訴制度，使得國家土地管理局對省級土地管理部門及其執行機構的監督檢察權能夠落到實處。

4.省際易地耕地占補平衡價值探討

省際易地占補平衡指標置換是在滿足本省區新增建設用地的需求和實行耕地總量動態平衡的基礎上，通過土地開發整理將動態平衡有余的新增耕地用于抵消外省、直轄市的占用耕地面積，這樣能夠解決一些省、市資源匱乏、新增耕地數量不足和無法滿足以補償所占用耕地的數量[3]。《國土資源部關于嚴格耕地占補平衡管理的緊急通知》中明文規定，禁止進行省際的易地耕地占補平衡，但由于我國各地方經濟開發與耕地資源差異較大，一些省、市耕地后備資源嚴重不足，為了耕地占補平衡的可持續性，在未來的工作中，省際易地占補平衡是否可行，依然值得深入探討。

目前，我國對土地產權的劃分不清晰，解決土地產權糾紛的法律法規不全面，各種配套管理體制尚未完善，使得省際易地占補平衡在短期內無法有效實施。

結語

雖然在立法和政策層面，我國的耕地保護制度被譽為“世界上最嚴格的保護制度”，但由于不同區域的資源和經濟發展不相同，耕地占補平衡遇到的問題也不盡相同，再加上沒有完善科學的系統和體系，以及法律執行和監督過程中的漏洞，使得耕地保護問題嚴重威脅到了國家的糧食安全。糧食安全是建立在足夠數量和質量耕地基礎上的，如何在耕地占補平衡的基礎上，在新的歷史條件下保障糧食安全，需要我們不斷創新完善各項制度和體系，加強執行和監督的力度，以保障我國這個世界人口最多國家的穩定和諧。

參考文獻：

[1]肖碧林，陳印軍，楊瑞珍，陳靜.中國近期耕地占補平衡的問題與建議[J].安徽農業科學，2009，37，（34）.

[2]張琳，張鳳榮.中國各省耕地數量占卜平衡趨勢預測[J].資源科學，2007，29，（6）：114-119.

[3]劉新平，朱圓甜.省際間易地開發耕地占補平衡指標置換的思考[J].國土資源導刊，2006，（6）：15-16.