礦山環(huán)境外部性原因與對(duì)策研究

呂 婕，呂 軍

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

近年來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)度不斷增大，但是礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)產(chǎn)生了大量副產(chǎn)品，如污染、自然植被損耗以及生物物種的缺失等，使礦山環(huán)境外部性日益凸現(xiàn)，對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。可以說(shuō)，環(huán)境外部性是環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源，使礦產(chǎn)資源得不到合理配置。因此如何實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境外部性內(nèi)部化，根本上改善礦山開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境，是新時(shí)期礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)所面臨的一大難題，得到了政府和學(xué)界的關(guān)注。本文在過(guò)去研究的基礎(chǔ)上探討了礦山環(huán)境外部性及其深層次的原因，將政府和企業(yè)結(jié)合在一起，為治理礦山環(huán)境外部性，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展提出積極對(duì)策，為礦山環(huán)境管理提供依據(jù)。

1 礦山環(huán)境外部性及原因分析

外部性理論是可持續(xù)理論依據(jù)之一，環(huán)境外部性是指經(jīng)濟(jì)主體對(duì)與他們沒(méi)有合約關(guān)系人們的環(huán)境福利所產(chǎn)生的有害影響(孫鰲，2009)，且他人又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。換句話說(shuō)，環(huán)境問(wèn)題是產(chǎn)生于生產(chǎn)者和消費(fèi)者行為的外部性，即環(huán)境外部性導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈，進(jìn)而造成環(huán)境問(wèn)題。從目前的理論研究和實(shí)踐工作來(lái)看，本文認(rèn)為礦山環(huán)境外部性指礦山開(kāi)采企業(yè)的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)行為對(duì)礦山環(huán)境福利產(chǎn)生了影響，并且不需要為此影響負(fù)責(zé)時(shí)產(chǎn)生的成本和收益，具體表現(xiàn)為礦產(chǎn)開(kāi)采過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題、環(huán)境損害以及對(duì)社會(huì)造成的壓力和社會(huì)成本。歸納起來(lái)，現(xiàn)階段導(dǎo)致礦山開(kāi)采環(huán)境外部性的原因主要包括以下方面。

1.1 礦山環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不明晰

這是導(dǎo)致礦山開(kāi)采環(huán)境成本外部性產(chǎn)生的根本原因。產(chǎn)權(quán)是一種激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)各經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)起著制約的作用。正如科斯指出，產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本基礎(chǔ)，對(duì)資源配置具有根本的影響。環(huán)境的所有權(quán)和使用權(quán)難以準(zhǔn)確地規(guī)定在于其公共物品的性質(zhì)，使用者可以免費(fèi)獲取稀缺資源所帶來(lái)的收益，在獲利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下對(duì)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用，必然導(dǎo)致資源的枯竭以及環(huán)境的污染。

我國(guó)實(shí)行的是礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度，分別設(shè)立礦產(chǎn)資源和土地所有權(quán)，即礦產(chǎn)資源為國(guó)家所有，而與采礦有關(guān)的土地基本上為農(nóng)民集體所有，而礦山企業(yè)只有開(kāi)采權(quán)。在這一制度下，實(shí)際產(chǎn)權(quán)與名義產(chǎn)權(quán)相脫離，不可避免地會(huì)因權(quán)益主體不一致而產(chǎn)生矛盾，擁有采礦權(quán)人不愿意承擔(dān)保護(hù)礦山的責(zé)任，將對(duì)資源和環(huán)境破壞的成本轉(zhuǎn)嫁給大眾，從而實(shí)現(xiàn)私人總收益等于私人成本(圖1)。從圖1可以看出，礦山開(kāi)采過(guò)程中產(chǎn)生的外部環(huán)境成本，導(dǎo)致私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本，即MPC

圖1 環(huán)境外部性造成的市場(chǎng)非效率示意圖

1.2 政府政策失效

政府政策失效是導(dǎo)致礦山開(kāi)采環(huán)境成本外部性產(chǎn)生的重要原因。一方面，公共項(xiàng)目決策大多是以項(xiàng)目的現(xiàn)期收益大小來(lái)衡量的，尤其注重政府任職期間內(nèi)的影響力，卻忽略了環(huán)境外部影響和長(zhǎng)期效應(yīng)。如“就礦不就地”的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)模式導(dǎo)致了礦山的地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題以及土地破壞現(xiàn)象。另一方面，政府環(huán)保職能分散，增加了礦山治理的難度，如礦山環(huán)境管理涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)以及水利等部門(mén)，各部門(mén)責(zé)、權(quán)、利的不統(tǒng)一，而且部門(mén)之間缺少溝通，往往導(dǎo)致了“規(guī)劃跟不上變化”，組織資源的低效率。

1.3 制定和執(zhí)行環(huán)保政策的信息不對(duì)稱

對(duì)礦山環(huán)境外部性的治理過(guò)程中，政府需要采集企業(yè)排放廢氣廢物以及礦山開(kāi)采過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境影響等相關(guān)信息，但是這些信息屬于企業(yè)內(nèi)部資料。這些企業(yè)有可能隱瞞信息的傾向，而且，多家礦山開(kāi)采企業(yè)排放的廢棄物可能混在一起，化學(xué)物質(zhì)在空中發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，多種化學(xué)物質(zhì)的協(xié)同作用產(chǎn)生的危害性更大。因此政府難以獲得真實(shí)準(zhǔn)確的環(huán)境資料來(lái)評(píng)估環(huán)境外部性并制定和執(zhí)行環(huán)保政策。

1.4 企業(yè)環(huán)境成本意識(shí)淡薄

對(duì)于礦業(yè)主而言，追求的是利潤(rùn)最大化，成本和收益是其考慮得首要因素。因此，在自身成本最小化、利益最大化的自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，忽視了生態(tài)環(huán)境資源這種高度短缺的生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要作用，對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和生態(tài)造成破壞，使資源輸出地成為“資源陷阱”。以煤炭資源開(kāi)采為例，我國(guó)煤層賦存地質(zhì)條件差，不便于資源開(kāi)采，有些開(kāi)采企業(yè)地質(zhì)條件好則采，不好則丟，煤炭回采率大大降低，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；又如在小秦嶺地區(qū)某金礦，尾砂庫(kù)建在公路邊，運(yùn)輸車(chē)產(chǎn)生的風(fēng)流將尾砂直接揚(yáng)起，使大氣中粉塵濃度超標(biāo)。

2 礦山開(kāi)采環(huán)境外部性內(nèi)部化的政策建議

礦山開(kāi)采中的環(huán)境成本與經(jīng)濟(jì)效益是相輔相存，只有人與環(huán)境的共融，才能適應(yīng)時(shí)代的變化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。減少礦山開(kāi)采過(guò)程中的環(huán)境損失，治理礦山開(kāi)采環(huán)境外部效應(yīng)的關(guān)鍵在于促使礦山企業(yè)在決策時(shí)考慮其行為所產(chǎn)生的外部成本，即使環(huán)境外部性內(nèi)在化，并不斷優(yōu)化環(huán)境資源。

2.1 明確資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)施可交易排污許可證制度

可交易的排污許可證，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)政府干預(yù)明確礦山資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。只有將政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合起來(lái)，才能有效解決環(huán)境外部性問(wèn)題，把污染控制在較低水平。政府通過(guò)建立排污許可證制度建立礦山環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，同時(shí)允許環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)上交易。政府通過(guò)可交易的排污許可證對(duì)礦山開(kāi)采企業(yè)的排污量進(jìn)行控制，保證了環(huán)境資源的可持續(xù)性。礦山企業(yè)或者增加控污設(shè)備的投入，或者通過(guò)排污市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)，從而把環(huán)境成本合理地納入企業(yè)生產(chǎn)成本中，利用價(jià)格杠杠來(lái)控制排污量，體現(xiàn)了“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則。

2.2 完善礦山開(kāi)采環(huán)境信息

如要求礦山開(kāi)采企業(yè)將有毒化學(xué)物質(zhì)的使用、排放等信息向當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)報(bào)告等等。當(dāng)?shù)卣筛鶕?jù)相關(guān)企業(yè)的活動(dòng)對(duì)其“加貼標(biāo)簽”，產(chǎn)品標(biāo)簽可以分為三種類型：第一種標(biāo)簽由企業(yè)自由申請(qǐng)，再由獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)企業(yè)；第二種標(biāo)簽的認(rèn)定在礦山開(kāi)采企業(yè)由內(nèi)部自主進(jìn)行；第三種標(biāo)簽是礦山開(kāi)采企業(yè)只是向當(dāng)?shù)卣峁┫嚓P(guān)信息。環(huán)境標(biāo)簽有助于礦山開(kāi)采企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境意識(shí)，促使企業(yè)改進(jìn)工藝、實(shí)施清潔化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 建立礦山開(kāi)采環(huán)境管理與技術(shù)推廣部門(mén)

建議建立區(qū)域礦山開(kāi)采及相關(guān)技術(shù)推廣部門(mén)，一方面該部門(mén)能直接面對(duì)企業(yè)，克服原有職能部門(mén)分割的問(wèn)題，另一方面可以根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要以及本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因地制宜發(fā)展重點(diǎn)技術(shù)，推行清潔生產(chǎn)，從源頭上控制污染物的產(chǎn)生。區(qū)域礦山開(kāi)采及相關(guān)技術(shù)推廣部門(mén)的職能范圍應(yīng)包括以下方面；第一，推行構(gòu)建生態(tài)型礦山開(kāi)采的新模式的發(fā)展目標(biāo)；第二，推廣清潔化生產(chǎn)的相關(guān)技術(shù)信息和政策，為企業(yè)提供相關(guān)咨詢等；第三，協(xié)助與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的交流與合作。

2.4 明確礦山企業(yè)環(huán)境主體的責(zé)任

增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境成本意識(shí)。礦山環(huán)境外部效應(yīng)內(nèi)在化應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境意識(shí)，明確以企業(yè)為中心的管理模式。首先，企業(yè)比政府更清楚環(huán)境治理的成本與收益，如政府在制定排污收費(fèi)率時(shí)，由于不了解企業(yè)的邊際成本和邊際收益，過(guò)于考慮到企業(yè)的負(fù)擔(dān)，制定的排污費(fèi)率比較低，導(dǎo)致了部分企業(yè)“守法成本高，違法成本低。”第二，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，礦山開(kāi)采企業(yè)不僅僅是生產(chǎn)者，也是技術(shù)革新者。只有明確了礦山開(kāi)采企業(yè)作為環(huán)境主體的責(zé)任，才能加強(qiáng)礦山企業(yè)環(huán)境意識(shí)，促使大型老企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)技術(shù)改造活資源節(jié)約型技術(shù)創(chuàng)新，淘汰污染嚴(yán)重的落后工藝設(shè)備，推行清潔生產(chǎn)。

2.5 盡快建立礦山生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

礦山生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，一方面需要建立以“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”的機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)公眾監(jiān)督地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)力度。建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)公眾參與制度，明確公眾的參與權(quán)，有助于對(duì)礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定。

2.6 構(gòu)建生態(tài)型礦山開(kāi)采的新模式

目前我國(guó)礦山開(kāi)采發(fā)展模式就是傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—污染排放”單向流動(dòng)的線性經(jīng)濟(jì)的再現(xiàn)，而且相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條不連續(xù)，從而加劇了礦山開(kāi)采對(duì)環(huán)境的影響。因此，本文認(rèn)為只有構(gòu)建生態(tài)型礦山開(kāi)采的新模式，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。構(gòu)建生態(tài)型礦山開(kāi)采的新模式包括一個(gè)體系和三個(gè)內(nèi)容。一個(gè)體系是指以企業(yè)為主體進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建立和完善礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)督機(jī)制以及政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。三個(gè)內(nèi)容包括：第一，礦山開(kāi)采應(yīng)以社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，追求資源、環(huán)境、人類發(fā)展的協(xié)調(diào)與和諧的趨勢(shì)；第二，礦山開(kāi)采應(yīng)以“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”為發(fā)展理念，追求原材料加工、開(kāi)發(fā)、回收、綜合利用、評(píng)估一體化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益最大化的趨勢(shì)；第三，礦山開(kāi)采應(yīng)以產(chǎn)業(yè)鏈條延伸為關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)多效益化，構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)型礦山開(kāi)采新模式。

3 結(jié)語(yǔ)

本文基于外部性的理論，具體分析了礦山環(huán)境外部性及原因，并提出相應(yīng)對(duì)策，得出以下結(jié)論：

1) 環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于環(huán)境外部性。環(huán)境外部性是礦山環(huán)境污染產(chǎn)生的根源。因此，要從根本上解決礦山開(kāi)采中的環(huán)境問(wèn)題，就必須解決礦產(chǎn)開(kāi)采過(guò)程中外部性問(wèn)題。

2) 治理礦山開(kāi)采環(huán)境外部效應(yīng)的關(guān)鍵在于使外部影響“內(nèi)部化”：明確礦山產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立“以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾來(lái)監(jiān)督、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山環(huán)境管理機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)型礦山開(kāi)采新模式。

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