破解城鄉(xiāng)二元的癥結(jié)

□ 文/柳博雋

當務(wù)之急是，加快破解財政、戶籍、產(chǎn)權(quán)等基礎(chǔ)性制度障礙，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度設(shè)計和政策安排，不再延續(xù)城鄉(xiāng)二元的“傳統(tǒng)”而真正趨向一體化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院從全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略全局出發(fā)，針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴重制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，而作出的一項重大決策?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的任務(wù)就是改革城鄉(xiāng)二元體制”，著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧一語中的，并指出，“這是中國下一輪改革發(fā)展的重點，也是一場偉大的社會變革。”

眾所周知，自上世紀五十年代以來，我國逐漸形成并不斷固化城鄉(xiāng)二元體制，城市和鄉(xiāng)村兩大經(jīng)濟體系，各自為政、各行其是。改革開放三十多年，城鄉(xiāng)壁壘有所松動，城鄉(xiāng)關(guān)系有所改善，但城鄉(xiāng)二元體制改革進程滯后，重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的思想根深蒂固，城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治的弊端積重難返。新世紀以來大力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)尋求突破，城鄉(xiāng)二元體制依然沒有根本破除，新舊城鄉(xiāng)二元關(guān)系“剪不斷、理還亂”，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、全面建設(shè)小康社會的重要制約。

深入分析當前城鄉(xiāng)體制的“二元性”，其中最具“核心影響力”的基礎(chǔ)性制度，主要有三：從財政制度來看，財政資源配置偏向工業(yè)、城市的格局沒有根本改變，特別是一些與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活直接相關(guān)的設(shè)施及服務(wù)項目，仍未完全納入公共財政支出的范圍。從戶籍制度來看，由于依附在戶籍上的社會福利仍然存在，城鄉(xiāng)戶籍的內(nèi)涵極不一樣，農(nóng)民工與城市居民所享受的公共服務(wù)明顯不同，大中城市的落戶門檻依然居高不下。從產(chǎn)權(quán)制度看，與城市居民對占有資源的完全產(chǎn)權(quán)相比，農(nóng)民在土地、林地以及各種資源的占有關(guān)系上，無法享受充分的產(chǎn)權(quán)收益，農(nóng)村土地、房屋等資產(chǎn)不能用作貸款抵押，導(dǎo)致農(nóng)村的資源、資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)化為資本，嚴重制約著農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收和農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)。

推進城鄉(xiāng)二元體制改革，是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程。由于城鄉(xiāng)二元體制滲透到經(jīng)濟社會的各個方面，并且盤根錯節(jié)、繁復(fù)龐雜，在很大層面上還存在諸多法律障礙。為此，在推進城鄉(xiāng)二元體制改革的過程中，要循序漸進、逐步深入，既要有可操作的頂層設(shè)計，又要有中間目標和具體步驟，更要有符合各地實際的制度創(chuàng)新安排，在錯綜復(fù)雜的制度體系中，尋求重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的先行突破，實現(xiàn)綱舉目張，至關(guān)重要。當務(wù)之急是，要加快破解財政、戶籍、產(chǎn)權(quán)等基礎(chǔ)性制度障礙，“皮之不存，毛將焉附”，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度設(shè)計和政策安排，不再延續(xù)城鄉(xiāng)二元的“傳統(tǒng)”而真正趨向一體化。

一是深入推進財政體制改革。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度，將農(nóng)村道路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，以及農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)支出，盡可能地納入公共財政支出的范圍，大幅提高支農(nóng)資金占全部財政支出的比重，確保城鄉(xiāng)設(shè)施建設(shè)都有預(yù)算安排。在加強財政投入的基礎(chǔ)上，積極探索多元化、多層次的融資渠道，形成政府引領(lǐng)、市場運作、社會廣泛參與的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)投入機制。

二是深入推進戶籍制度改革。進一步放寬戶口遷移政策，取消不合理的落戶條件限制，以合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地為戶口登記基本形式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)。同步推進農(nóng)民經(jīng)濟身份與社會身份相分離，積極探索農(nóng)村土地制度改革，保障農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟收益分配等經(jīng)濟權(quán)益。

三是加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。加快農(nóng)村集體土地和房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證，依法確認和保障股份經(jīng)濟合作社和股東土地及房屋財產(chǎn)權(quán)。加快構(gòu)建具有股份經(jīng)濟合作社股權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)交易等多種功能的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，激活農(nóng)村資源、資產(chǎn)的市場化配置機制，打開農(nóng)村資源資產(chǎn)的資本轉(zhuǎn)化、資本增值、資本積累的金融通道。