打造地方投融資平臺的探討

鄧騫

摘 要：文章分析了地方投融資平臺存在的問題、風險及原因，提出了打造地方投融資平臺的對策和措施。

關鍵詞：投融資平臺 問題 原因 對策措施

中圖分類號：F812.7文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）01-212-02

我國地方政府投融資平臺的存在由來已久。2008年11月，為應對國際金融危機，我國政府實施了積極的財政政策，各地方政府投融資平臺如雨后春筍般涌現出來。同時，各界對日漸龐大的地方投融資平臺債務及由此引發的風險極為關注。鑒于此，本文分析了地方投融資平臺存在的問題以及形成的原因后，提出了打造地方投融資平臺的對策。

一、地方投融資平臺的問題

1.融資需求大。近幾年，各地城市基礎設施建設投資規模日益擴大，進度也越來越快。由于改善城市面貌既可以滿足社會需求，也能體現政績，因此，在政府的中長期規劃中，大都提出了大規模的城建投資計劃，提高了城市投資需求。政府投融資平臺作為融資和項目實施的主要載體，壓力巨大。

2.融資能力低。政府投融資平臺承擔大量的公益性項目，資金投入量大，基本無回報或收益極低。投融資平臺企業短期內承擔多個建設項目，往往需要大量舉債，有的甚至已超過了財務風險預警線。支撐巨額的財務費用，造血功能缺失。融資渠道單一，投融資平臺對外融資多以銀行的長短期商業貸款等負債方式進行，利用資本市場直接融資比例過低，受宏觀調控政策的影響極大。

3.盈利能力差。許多投融資平臺往往依賴于某個或某類政府投資項目而建立，僅僅承擔了投資項目的融資及建設職能，不能對建設的工程項目進行經營與管理，沒有形成真正意義上的符合風險與收益一體化要求的投融資主體資格，市場化投融資“借、用、管、還”的責任不清晰，難以形成投融資運營合力。因此，資金使用效率較低，沒有通盤考慮資源的整合利用和持續經營。

二、投融資平臺風險的原因

（一）內部動因

1.地方政府債務管理制度不規范。長期以來，地方政府建設性債務游離于現行財政體系之外，透明度和公開性極低。政府債務的統計、核算，特別是預警體系尚未建立，令決策層無法準確地掌握政府的所有投融資活動，統籌規范債務管理難度很大。地方財政部門只能對部分直接由財政部門償還的債務進行管理，地方人大也沒有對債務融資履行監管職能，更談不上引入社會公眾參與的體制和機制，為投融資平臺債務的肆意擴張和財政風險的積聚創造了條件。

2.地方投融資平臺風險約束機制不健全。我國投融資平臺從體制上尚未擺脫對政府部門的依附，項目的決策權不在各投融資平臺。地方投融資行為屬于“準財政”行為，出現債務風險也將最終由財政承擔。因而，在“借、用、還”不統一和“責、權、利”不清的情況下，盲目舉債、多頭管理。各平臺公司極易忽略完善自身的規范性考核辦法和建立相關的管理和監督制度，投融資的風險約束機制建設更是無從談起。

3.地方政府政績考核機制有偏差。長期以來，地方GDP增長速度、就業、投資規模等往往是評價地方政府業績的重要內容。各級地方政府官員早已習慣于把本地投資增長快、投資規模大，融資平臺多、融資額度大等作為其任期內工作業績的主要內容，而較少地關注本屆政府對資源的使用是否高效，對財力的配置是否合理等實質問題。在這種存在偏差的政績考核機制下，官員要想在短期內做出引人矚目的政績，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略。

4.政治周期效應催生地方負債規模。以官員任期制為基本特征的政治周期也對地方投融資債務風險產生重要影響。本屆政府極力融資搞建設，償債責任卻轉嫁給下屆乃至多屆后續政府。這種現象與經濟學中的“蛛網效應”極為類似。如果一屆政府既不償付本金，也不支付全部利息，即償債效率小于借債效率，則地方債務規模越來越大。

（二）外部誘因

1.受地區城市化、工業化發展驅使。我國地方政府投融資平臺引發的政府性債務風險，它的形成和積聚與地區城市化、工業化發展存在緊密相連的因果循環關系。地方政府構建投融資平臺舉借債務有了經濟上的可行性，其舉借債務的規模也會因經濟的繁榮、城市化、工業化的快速發展而不斷積累，引發地方政府財政風險。

2.受國內外經濟及政策環境影響。2008年下半年爆發的國際金融危機催生了地方投融資平臺的快速發展。為應對金融危機，2008年11月我國政府實施積極的財政政策，出臺了4萬億元的刺激計劃，其中，中央僅承擔1.18萬億元，其余部分都要求地方政府給予配套資金支持和稅收優惠。

3.受體制因素影響。一方面，我國《預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”地方政府無法通過公開、透明與合法渠道實現市場融資。因此，只有借助投融資平臺。另一方面，1994年分稅制體制改革后，地方事權過多與財力不足的矛盾在基層政府表現得越來越突出。基層政府缺乏穩定可靠的收入來源。

三、地方融資平臺的打造

根據統一化的政府融資平臺、市場化的國資管理平臺、政策性的產業投資平臺、先導性的創業引導平臺的總體戰略定位，建議采取以下措施打造投融資平臺。

1.切實增強平臺融資能力。擴充資產規模。充分運用政府可以合理支配的資金和資源，擴大政府獨資或控股投資公司的資產規模和現金流量。優化資源配置，增強融資能力。拓寬融資渠道，進一步發揮現有商業銀行的信貸資金優勢，為重點項目提供融資便利。積極爭取政策性貸款，完善政府投融資公司的融資擔保體系，建立良好的社會信用環境。擴大直接融資，創新直接融資方式。

2.創新投融資體制和模式。一是充分發揮各級投融資平臺公司的融資功能。各級投融資平臺公司要以項目建設為紐帶，加強與各金融機構、社會資本的聯系與合作。二是各投融資平臺公司要加強與金融機構對接，用好用活金融政策，構建良好的銀企合作機制，提升融資能力，爭取金融機構信用評級、銀團貸款、融資授信等支持。三是積極支持配合金融機構創新金融產品，探索“按揭”融資模式。

3.制定先行先試的投融資政策。抓住區域發展政策，制訂重點建設項目融資規劃。制定和落實投融資政策，用“先行先試”的手段，努力構建地方投融資體制改革的政策支撐體系。加快研究制定投資項目管理、特許經營權管理等政策措施，規范和強化政府投資管理，加強投融資宏觀調控，營造投融資要素合理流動的市場環境，為政府融資創造良好的政策環境。

4.加強對政府投融資平臺的監管。加強政府規劃和政策引導，各投融資平臺企業要按照當地國民經濟和社會發展中長期規劃，編制企業發展規劃和項目建設計劃。建立健全企業法人治理結構，形成科學完備的董事會、監事會決策機制和監督制衡機制。建立激勵機制，對經營性業務的管理,以定量考核為主,定性考核為輔,主要考核經營績效指標完成情況。強化投資風險約束機制。建立監管機制，規范投資項目審批，重大項目實施日常財務監管。有效杜絕違規違紀現象，切實防范政府債務風險。

參考文獻：

1.封北麟.地方政府投融資平臺的財政風險研究［J］.金融與經濟，2010（2）

2.陳少強，吳育新，馬忠華.理性看待地方投融資平臺建設［J］.中國發展觀察，2010（6）

3.國家發改委宏觀經濟研究院課題組.地方政府融資研究［J］.宏觀經濟研究，2010（6）

4.馬海濤，秦強.完善制度建設，加強政府投融資平臺管理［J］.經濟與管理研究，2010（1）

（作者單位：湖南大學金融與統計學院 湖南長沙 410000）（責編：李雪）