對山西城鄉規劃管理執法問題的思考

宋慧斌 張經緯 鐘艷春

摘 要：隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》、《山西省城鄉規劃條例》的實施、各市城市總體規劃（2008年—2020年）的編制完成以及市級城鄉規劃管理執法大隊的組建，山西省城鄉規劃管理執法工作邁上了新的臺階，與此同時，隨著市場經濟的進一步深化，多元利益主體追逐利益最大化的驅動，為城鄉規劃管理執法帶來了新課題，提出更高的要求。如違反城鄉規劃法律、法規和規章，進行新建、改建、擴建和翻建建筑物、構筑物、廣告、各類工程管線和其他工程設計的行為屢禁不止，執法工作出現新難題，如何遏制違法建設，破解規劃管理執法過程中存在的問題就成為當前工作的重點。文章從完善法律法規體系、強化宣傳教育、建立部門聯動機制激勵和約束機制等方面提出了對策。

關鍵詞：規劃管理 執法 問題

中圖分類號:F290文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）01-229-01

一、山西規劃管理執法問題的現狀分析與兄弟省市的借鑒

城鄉規劃是引導城鄉有序建設和發展的重要公共政策，科學編制和實施城鄉規劃對于有效配置公共資源，保護資源環境，協調利益關系，維護社會公平，確保城鄉可持續發展，具有十分重要的作用，在整個城鄉建設中處于龍頭地位。城鄉規劃管理執法主要是通過對違法建設的制止和依法查處來保障規劃實施的權威性、嚴肅性，確保城鄉建設的有序發展。違法建設的存在干擾城市秩序破壞城市規則，對城市構成建設性破壞，浪費社會資源，加大了建設管理成本，形成社會不公，毒化社會風氣，激化社會矛盾，降低政府公信力，損害了廣大人民群眾的根本利益和社會公共利益，危害十分巨大。因此城鄉規劃管理執法在整個城鄉規劃制定、實施中占有舉足輕重的作用。

但是在城鄉規劃管理執法中出現難題，違法建設屢禁不止，甚至部分地區呈現高發態勢，突出表現在以下幾個方面：一是規劃管理立法方面上存在不完善的地方，許多規定過于原則化，為自由裁量留有較大空間。例如我省在對違法建設的行政處罰方面中處罰標準并未作出明確的法律規定。北京市按照違法建設所在區域及違法建設的性質，制定出了處罰標準。根據土地地價情況，本市行政區域劃分為七類，其中，東城區、西城區、朝陽區被定為A類區域。依據違法建設對規劃的影響程度、情節輕重等具體情況，設置固定的系數，相應減輕或加重處罰。二是我省規劃編制工作與社會經濟發展相比存在一定的滯后性，一些地區的總體規劃已經嚴重落后于經濟發展，而新的城市總體規劃還未制定，同時控制性詳細規劃并未做到全覆蓋，甚至一些地區并無編制控規，導致規劃管理執法無規劃可依，規劃管理執法成為一句空話。三是違法建設責任追究制度不健全，尤其是對違法建設的設計單位、建設單位、施工單位的行政責任追究制度并未建立。廣州市在違法建設查處條例中在對違法建設的建設單位、設計單位和施工單位的直接責任人和主管人員，屬行政監察對象的，城市規劃部門和綜合行使城市管理行政處罰權機關可以向有管轄權的行政監察機關提出行政處分建議。行政監察機關查證屬實后，應當視情節輕重給予行政處分。四是在對違法建設的處罰力度過小，導致違法建設的守法成本高而違法成本低，尤其是在房地產開發領域，不斷出現越證，擅自加高、加胖。重慶市為加大違法建設查處力度，提高違法建設成本，在建設工程規劃違法建設處罰標準中對主城區（2737平方公里）內的商品房工程違法建設行為，按違法建筑每平方米500元罰款；不能以面積計算的，按違法建設工程造價的50%罰款。對主城區外的商品房工程違法建設行為，按違法建筑每平方米不低于400元罰款；不能以面積計算的，按不低于違法建設工程造價的40%罰款。五是部門聯動機制并未建立。規劃管理執法與土地、建設管理有密切關系，尤其是在城鄉結合部區域更加明顯。六是行政執法部門在采取查封現場、強制拆除等行政強制措施時缺乏切實的執法保障。七是相對注重對違法建設的行政執法力度，缺乏對建設單位守法的激勵

二、破解規劃管理執法難題的措施與對策

鑒于上述城鄉規劃管理執法中存在的難題，導致我省規劃管理執法工作不容樂觀，最近幾年一些地區違法建設呈現高發態勢。如何破解規劃管理執法難題，建立具有山西特色的規劃管理執法機制，從源頭上遏制違法建設的蔓延就成為擺在我們面前的一個重要課題。

（一）完善相關法規制度

加快制定與國家《城鄉規劃法》《山西省城鄉規劃條例》相配套的法規制度，提高其科學性和適應性，制定具有可操作性的程序性制約規定，清晰準確界定法律責任與義務。

（二）加強宣傳教育

開展城鄉規劃法律、法規、規章、制度的專題學習教育，加強對城鄉規劃龍頭作用和違法建設危害的宣傳，提高規劃管理人員的廉潔自律意識和全社會規劃守法意識。同時注重規劃管理執法人員的雙重作用，既要充當法律的執行者、違法建設的斗爭者，也要充當規劃管理知識的傳播者，深入建設工地、深入到老百姓中間，宣傳規劃的龍頭作用和違法建設的危害性，使全社會形成規劃守法意識。

（三）建立規劃、國土、建設和公安等部門聯動機制

1.建立規劃、國土、建設等多部門聯動機制。在土地儲備階段，由規劃國土資源部門梳理形成儲備土地數據，房屋管理部門提早介入，預測遠期市場供應量。在土地出讓階段，由規劃、國土資源、房屋管理部門加強溝通，共同參與形成出讓合同數據，明確規劃國土資源部門作為簽訂合同的主體，及時將出讓合同內容、約定的開竣工時間等各種技術參數抄報房屋管理部門。在開發建設過程中，房屋管理部門及時將實際開竣工情況、開發進度情況反饋至規劃國土資源部門，由其按出讓合同約定的條款加強監管，同時將房地產市場分析情況及時反饋給規劃國土資源部門，為下階段科學制定土地儲備計劃提供依據。

2.建立規劃公安聯動機制。一是規劃部門在執法過程中，需要公安部門介入的，公安部門應派員參加；對涉嫌規劃犯罪的案件，規劃部門應及時向公安部門移送，便于公安部門盡早掌握案情，做好刑事偵查工作。二是對規劃違法案件每月會商一次，通報近期規劃違法案件查處情況，在查處規劃違法案件上尋找合力點。

（四）建立規劃守法激勵機制

從經濟學角度上看，任何行為都是需要付出成本的，守法行為也需要成本，守法成本是指遵循法律所需要付出的代價。守法成本具體包括行為成本和機會成本，行為成本的大小一般由法律自身所決定，一般情況下，以作為的方式履行守法義務的行為，需要付出行為成本，比如給車輛上牌、繳納行政收費、工廠安裝使用治污設備等等。機會成本是人們被迫在稀缺物品之間作出選擇時所需要付出的成本，是將資源用于某一方面而不能用于其它方面所放棄的收益，或者說，機會成本是采取某種而非另一種行動所放棄的機會的成本。在存在法律規范的前提下，人們的行為決策通常只有兩種可能即守法和不守法，從一種極端的機會成本角度上看，不守法的收益即為守法的成本。因此，守法意味著承擔守法的成本，如果沒有相應的補償，“經濟人”不會有守法的動力，所以需要我們探索一套規劃守法的激勵制度。比如，對于需要付出高額守法成本的守法行為，給與適當補償；對于長期守法的公民或社會組織，適當給予一定的獎勵作為激勵，努力構建誠信守法的社會環境。

[基金項目：2010年度山西省高等學校哲學社會科學研究項目《山西城鄉規劃管理執法問題研究》（項目編號：20102224）成果之一]

（作者單位：宋慧斌，山西輕工職業技術學院；張經緯，太原市規劃局；鐘艷春，山西輕工職業技術學院 山西太原 030000）

（責編：賈偉）