基于“舞弊三角模型”透析“小金庫”根源

■郝春雨 劉國峰

一、引言

根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發<關于深入開展 “小金庫”治理工作的意見>的通知》（中辦發【2009】18號）的規定，“違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金 （含有價證券）及其形成的資產，均納入治理范圍”。可見，“小金庫”是指在單位法定會計核算系統以外通過另設賬目非法保存的資金或資產。“小金庫”是個相對概念，名為 “小金庫”，其涉及金額往往并不“小”。它的本質是一個單位的主要負責人及其相關人員在委托代理關系條件下，因信息不對稱而表現出來的一種道德風險和逆向選擇，具體形式是剝離國有資產用于服務少數人或個別人。我國《內部審計具體準則第6 號——舞弊的預防、檢查與報告》中所稱的舞弊，是指組織內、外人員采用欺騙等違法違規手段，損害或謀取組織經濟利益，同時可能為個人帶來不正當利益的行為。“小金庫”的設立，不管最初出于何種考慮，冠之以何種名義，最終都是以犧牲公眾利益或社會資源為代價，謀取小團體或個人的私利，屬于“明知不可為而為之”的一種行為，其實就是一些單位主要負責人及其有關人員的一種舞弊行為。對于舞弊行為成因的分析，美國注冊舞弊審核師協會（ACFE）的創始人史蒂文·阿伯雷斯特（W.Steve Albrecht）教授站在舞弊者的角度提出，舞弊的產生是由自我合理化（Rationalization）又稱借口、壓力（Pressure）和機會（Opportunity）三個要素組成的，就如同必須同時具備一定的熱度、燃料、氧氣三要素才能燃燒一樣，缺少上述任何一項要素都不可能真正形成舞弊，并且，如果上述三要素一旦同時具備，舞弊發生的概率就會變得非常高。本文認為，對于屢禁不止的“小金庫”問題，不僅要重視其產生的結果，更要重視其產生的過程，尤其是問題產生的根源。故本文從“舞弊三角模型”入手，剖析“小金庫”產生根源。

二、“小金庫” 產生的客觀根源——外部壓力

通常，當一種非正式的制度安排總是能持續存在時，往往有促使其產生的必然性根源。雖然，“小金庫”的存在肢解了財政資金，滋生了違法、違規和違紀行為，影響了黨風廉政建設，危害了社會公眾利益，并且，我國政府對于“小金庫” 的治理工作一直都非常重視，懲治力度總在不斷加大；但是，在我國，“小金庫” 卻仍然成為國家公共財政之外的一種常態性、普遍性的非正式制度安排。究其原因，這與決定“小金庫”開設與否的單位主要負責人所承受的社會外部環境壓力有著直接的關系。

改革開放以來，我國社會以公有制經濟為主體，個體經濟、私營經濟、三資企業以及各種混合經濟等多種所有制經濟形式并存,這是生產關系必須要適應生產力的結果。隨著各種非公有制經濟的快速發展，一部分人諸如私營業主和民企老板等很快富裕起來，但是，一些人的思想境界和文化理念并未得到同步提升，拜金、享樂等開始抬頭。尤其是，一些非公有制經濟的領導者在與外界交往時“出手闊綽，辦事靈活，無往而不利”，而公有制經濟的工作人員則相形見絀，這無疑給公有制經濟的單位負責人帶來巨大的壓力。可以說，“小金庫”的設置，是一些單位負責人在公有制經濟規范管理、嚴格監督之下做出的逆向選擇。另外，從已經設置“小金庫”的單位來看，有些單位用“小金庫”給職工發放福利、補助、獎金等，深受群眾歡迎，該單位領導的“人氣指數”明顯提高；有些單位用于補充辦公經費、項目投資、集體活動的支出，為開拓市場、尋求支持、改善與上級及相關單位關系等多項支出，這樣可以提高該單位領導的“業績指數”；還有極少數單位用于為某些個人升官發財“鋪平道路”。所有這些，對那些沒有設置“小金庫”的單位負責人所構成的壓力和刺激是不言而喻的。

每一個人的思想行為、社會生活都離不開社會文化，并受到社會文化的深刻影響。從形式上看，“小金庫”的開設，是一些單位的主要負責人為了給公款消費、請客送禮、貪污受賄等消極腐敗行為提供便利條件；其實質上是社會消極腐敗文化氛圍對“小金庫”行為的發生起到暗中推動的作用。所謂腐敗文化是基于腐敗現象之上形成的一套關于腐敗的觀念、心理、態度、規則等。最為典型的表現有拜金主義和享樂主義在一定范圍內流行； 社會重人情大于法理；各行各業的潛規則盛行等等。當腐敗成為一種社會現象時，就會催生腐敗文化，而此時，如果還沒有形成強勢的反腐敗文化與腐敗文化相抗衡的話，將致使腐敗文化居于優勢。在某種強大的社會文化氛圍壓力之下，任何一個人都如滄海一粟，無能為力。有人指出，設置“小金庫” 是人們利益驅動和盲目攀比的結果。本文則認為，追求利益和攀比本來都沒有錯，追求利益是人的理性選擇，與人攀比是人的本能反應；問題的關鍵在于社會文化的導向，倘若大家都崇尚廉潔，一定會是另外的結果。“小金庫”的設立，客觀地說，更多的應該是一些單位負責人在承受外部壓力之下，為“適應社會文化”而做出的利己選擇。因此，要構建防治“小金庫”長效機制應當首先打造強大的反腐倡廉社會文化氛圍。

三、“小金庫” 產生的主觀根源——自我合理化

在我國，設置“小金庫”從一開始就被認定為違法行為，這一點是人所共知的。僅僅是因為迫于外界強大的壓力，仍然不足以最終促成單位負責人冒著違法、違規的風險去設置“小金庫”的。對于一些單位負責人來講，還要有一個非常強烈的心理動因，即自我合理化的過程。所謂自我合理化，通俗的說就是自己說服自己，自己為自己找到做某件不該做的事情的借口，尋求一種心理上的平衡。

每一個人的思想和行為都有其相應的心理過程，并且要受到人的個性心理、心理狀態、心理傾向等心理因素的影響。一些單位負責人設置“小金庫”，甚至走上腐敗的不歸之路，就是自我合理化的結果。有的人通過相互比較找到借口，認為別人能做，自己為什么不能做；有的人是僥幸心理在作怪，認為設置“小金庫”的單位那么多都沒事，難道自己的運氣就一定差嗎？ 再者說，就算真出了事，只要不是把錢裝進自己的口袋又有何妨？有的人抱著嘗試心理找借口，看別人設置“小金庫”，也模仿嘗試，結果一發而不可收拾；有的人出于自保心理，認為“公家的東西，不拿白不拿，有權不用過期作廢”，近年來出現的“59歲現象”就是典型反映；還有的人從吃虧心理找平衡，這些人往往不能正確對待社會的深刻變革和人們經濟地位的變化，產生心理失衡，便開始利用自己掌握的權力、資源去謀取不正當利益，以滿足心理上的平衡，設置“小金庫”便成為首要選擇。

上述所列種種情況，都是從一些單位負責人的非理性心理活動角度出發所做的歸納。此外，設置“小金庫”的單位負責人還會從更加理性的角度為自己找到借口，一般而言，都會自覺和不自覺地對“小金庫”的設置進行成本效益權衡。假設單位主要負責人從“小金庫”設置中獲得的收益為G，承擔的成本為C。可見，C 的影響因素包括兩個方面，一是“小金庫”被查處的概率，用R 表示；二是“小金庫”被查處后應承擔的責任，用F 表示。G 的影響因素包括：“小金庫” 資金來源途徑，用L 表示； 公職人員的工資福利待遇，用W表示；社會文化氛圍，用S 表示；人事晉升的潛規則，用H 表示；價值觀和權力觀的教育，用E 表示。于是當G（L，W，S，H，E）≥C（R，F）時，一些單位負責人就會說服自己去設置 “小金庫”。只有通過改變公式中各種因素，使得G（L，W，S，H，E）≤C（R，F）時，“小 金庫” 才有可能因一些單位負責人主動放棄而銷聲匿跡。

當前，我國之所以不能從根本上消除“小金庫”問題，一個主要的原因就在于對“小金庫”的懲治率還比較低，懲治的力度還不夠重；設置“小金庫”給一些人帶來的好處遠遠大于因為設置“小金庫”而承擔的預期代價；特別是，不設置“小金庫”的機會成本有時反而更大。因此，要構建防治“小金庫”的長效機制，還應當盡量提高設置“小金庫”的違法成本，使一些單位負責人心生畏懼，望而卻步。

四、“小金庫” 產生的制度性根源——機會

現代心理學理論認為人具有機會主義傾向，一有機會，就有可能放縱自我，反之，如果沒有機會，即使受到外界因素的刺激或迫于內心的壓力，仍然可以通過自我調整來化解危機。如前文所述，即使一些單位的主要負責人在設置“小金庫”問題上面臨壓力，也有充足的理由自我合理化，只要國家或單位內部相關管理制度和機制健全，“小金庫”的設置仍可避免。然而，由于我國正處在社會和經濟的轉型期，許多原有的社會約束機制因不適應發展而失效，新的機制體系尚不健全，一些單位設置“小金庫”的機會也就大大增加。

目前，企業內部制度建設缺失已經成為一些單位引發“小金庫”問題的最直接機會。例如，一些單位沒有建立起完善的管理體制，管理體制的缺陷給相關人員提供了可乘之機并能夠使其違法行為游離于各項規章制度的監督之外；有的單位內部控制規范體系建設不完善、不系統，對重要部門、重要崗位的工作缺乏嚴格的制度約束，對財務、資產、采購、銷售和投資等部門未建立職責明確、授權分工的相互牽制制度；有的單位預算管理體制不完善，僅停留于編制預算，而缺乏對預算全過程的監控，致使大量資金脫離于單位預算管理之外；有的單位的內部監督與外部監督均不到位，一些單位要么沒有設置內部監督崗位，要么設置的內部監督不起作用，即使對于注冊會計師審計這種獨立性比較強的外部監督，也由于相關部門對注冊會計師執業質量進行監督檢查的力度不夠而使其缺乏一定的客觀性和公正性。

另外，從宏觀層面來看，國家相關法律制度不盡完善，也為“小金庫”的設立提供了機會。一是在預算管理法律制度中，沒有將所有財政收入、支出均納入到預算中來。二是在預算法中沒有規定為了保障納稅人權利不受侵犯，政府部門預算應當向全體納稅人公開，并且，除了公開的預算外，政府不應當再有預算外收入。三是未能充分發揮金融法規的資金管理作用。首先未能通過健全銀行賬戶管理制度，規范銀行賬戶的開設、管理和使用，來實現對一些單位賬外多頭開設賬戶、出租出借賬戶和利用賬戶轉移隱匿資金等行為的控制；其次未能通過規范現金管理，嚴格限定現金使用的范圍條件，來全面推行公務卡等結算方式；最后是未能對現行發票管理制度進行改革，以嚴格發票的開立、使用和管理來控制使用虛假發票報銷和套取資金行為。四是行政事業單位國有資產管理體制有待進一步理順，有待進一步健全相關管理制度，創新管理方式，明確資產收益的管理，加大監督處罰力度。五是國家一些執法監督部門在對“小金庫”問題處理上，采取的態度還比較溫和，對查出的問題重處理、輕處罰，有時只處理、不處罰，由此大大降低了違法違紀成本，不足以起到震懾的作用。同時，相關規定中對“情節嚴重” 一詞沒有明確的政策界定，各個執法部門的界定存在一定的差異，致使設立“小金庫”違法行為的刑事可罰性減弱。六是舉報獎勵和保護制度不夠健全。對舉報人的獎勵力度往往偏低，對舉報人的保護力度往往偏小。于是就使得原本具有很強私密性的“小金庫”有機會逃避國家有關監督部門的檢查。

五、結論

綜上所述，“小金庫”問題的產生是多方面因素共同作用的結果，對于“小金庫”的防治，應該是一項常態化的、綜合性的、系統性的工程。本文認為，防治“小金庫”，應該以能夠決定“小金庫”設置的單位主要負責人為切入點，從外部壓力、自我合理化和機會三個維度進行分析，并且，只要采取相應的對策以避免上述三個條件同時滿足，“小金庫”問題就可以從根本上得到遏制。★