基于農戶視角的政策性種植業保險調研報告*——以湖南省566戶調查數據為例

周美琴，寧松，聶文東，趙智國，史培軍，5

(1.北京師范大學地表過程與資源生態國家重點實驗室，北京100875;2.民政部—教育部減災與應急管理研究院，北京100875;3.中國人民財產保險股份有限公司湖南省分公司，湖南長沙410008;4.中國人民財產保險股份有限公司，北京100022;5.北京師范大學環境演變與自然災害教育部重點實驗室，北京100875)

我國是世界上農業自然災害頻發、受災面廣、災害損失最為嚴重的國家之一。農業自然災害嚴重影響了農民的收入和農業生產積極性，以及農業的可持續發展［1］。農業保險在分散農業風險、補償農業損失、促進農民增收和農村經濟發展等方面發揮著重要作用。從2007年我國開展政策性農業保險試點以來，取得了顯著的成績，但在實行過程中也存在一些問題和困難［2］。根據筆者2007－2010年在湖南省開展的實地調研來看，當前政策性農業保險的一個核心問題是需要結合農民自身的需求和支付意愿，核算農作物成本，提供農民愿意接受、保險公司有能力承保的保險產品。如果沒有把握農民真正需求，無論是自上而下的政策規劃，還是自下而上的動員，可能都難以與農民的意愿相符［3］。本文在大量農戶實地調研的基礎上，對湖南省的種植業保險開展情況做了深入分析，以期對農業保險的開展和相關政策的實施提供有益的參考。

1 調研區概況

湖南是一個名符其實的農業大省，水稻和棉花分別是其主要糧食作物和經濟作物［4］。與此同時，湖南的自然災害較為頻繁，每年都會不同程度地并發干旱、洪澇、冰雹、山地災害(滑坡、巖崩、泥石流、地陷)、病蟲害、鼠害、低溫、大風雪等自然災害，尤以洪澇和干旱災害最為嚴重。湖南省農業保險起步于1984年［5］，也是首批開展政策性農業保險試點省之一。選擇湖南省這樣一個自然災害頻發、開展農業保險歷史較長的農業大省進行政策性農業保險的研究，具有典型的代表意義。

1.1 湖南省政策性水稻和棉花保險條款

湖南省種植業保險政策以“低保障、廣覆蓋”來確定保障水平［6－7］，以保障農戶災后恢復生產為出發點。保險金額原則上為保險標的生長期內所發生的直接物化成本，包括種子成本、化肥成本、農藥成本、灌溉成本、機耕成本和地膜成本。水稻和棉花保險的保險責任、保險金額、保險費率、賠償方法和保費補貼見表1。

表1 湖南省政策性水稻和棉花保險條款(2009年)

1.2 調研基本情況

2009年8 月，調研組選取了湖南兩個具有代表性的區縣——常德市鼎城區和澧縣進行調研。其中鼎城區的種植業保險由中國人民財產保險股份有限公司承保，澧縣的種植業保險由中華聯合財產保險股份有限公司承保。根據兩個區縣民政局的資料，選取了7個農業受災嚴重的鄉，每個鄉隨機選取7～8個村，每個村選取10個左右的農戶。調查采取入戶結構式訪問的形式，全部問卷由調查員檢查核實后進行數字化，并對數據進行質量控制，最后共獲得有效問卷566份。

調查問卷主要內容包括:①被調查者個人和家庭的基本信息;②農業生產基本情況，包括各種農作物的種植面積、水稻和棉花的生產成本及單產收入等;③農業災害風險調查，包括遭受災害的種類和頻率、應對災害風險的方式等;④保險意識調查，包括對保險作用的認識、購買過哪些保險產品、保險的重要性等;⑤政策性農業保險調查，包括對政策性農業保險的了解情況、購買情況、滿意度以及不同保障水平下的支付意愿等。

2 調研數據分析

2.1 農戶基本情況

調研受訪者的平均年齡為52.6歲，平均從事農業生產年限為31.4年。調查區的農業種植以水稻和棉花為主，平均種植面積分別為每戶0.43 hm2(6.5畝)和0.21 hm2(3.2畝)，其他作物平均為0.16 hm2(2.4畝)。屬于小規模家庭式的生產方式。當地的收入來源比較多，農業種植收入平均為每戶6 915元，占年收入的30%左右。

2.2 水稻和棉花生產成本分析

水稻和棉花的物化成本，主要包括種子、化肥、農藥、機械耕作費等。根據調查，早稻、中稻、晚稻和棉花的平均物化成本分別為314元/0.067 hm2、413元/0.067 hm2、368元/0.067 hm2、419元/0.067 hm2(表2)。由于受土壤條件、灌溉條件、人為因素以及市場價格波動等的影響，收入差異比較大。

表2 平均物化成本元/0.067 hm2

根據調查，每0.067 hm2早稻、中稻、晚稻和棉花平均需要花費的勞動力時間分別為6 d、7 d、7 d、21 d。以當地70元/d的勞動力價格計算，對應的勞動力成本分別為448元、497元、497元、1 470元?？偝杀景ㄎ锘杀竞蛣趧恿Τ杀緝刹糠?，早稻、中稻、晚稻和棉花的總成本分別達到761元、910元、865元、1 889元，都不同程度地超過了平均單產收入。所以農民生產這些農作物實際上是虧損的。其中，棉花的成本收入差最大，達到755元(表3)。為了穩定糧食生產，提高農民的生產積極性，中國近幾年來出臺了一些農業種植補貼政策，政策性農業保險就是其中之一。目前湖南省政策性農業保險條款中，水稻的保額是280元/0.067 hm2，棉花的保額是300元/0.067 hm2，不僅低于總生產成本和單產收入，甚至低于物化成本?？梢姰斍罢咝赞r業保險保額不高，對農戶的吸引力不大。

表3 生產成本及收益對比元/0.067 hm2

2.3 災害風險分析

調查區農戶面臨的主要災害有水災、旱災和病蟲害。其中，36.8%的農戶遭受過水災，32.7%的農戶遭受過旱災，31.5%的農戶遭受過病蟲害，8.3%的農戶遭受過風災，還有6.5%的農戶遭受過雹災、臺風、滑坡、泥石流、凍災等其他災害。在自然災害應對方式方面，65%的人選擇購買農業保險，13%的人選擇依靠政府救濟，22%的人選擇自己承擔風險?？梢?，在農村市場，農業保險具有廣闊的發展空間。

政府應對災害的措施有安全建設、應急管理、救災救濟和保險保障等四個部分［8］。安全建設可以提高基礎設施的設防水平，減少災害造成的損失;應急管理能夠提高災害應急處置的能力;救災救濟是災后的一種補償手段;保險保障有利于分散風險和經濟補償。農民最希望政府采取何種措施保障他們的生產和生活，調查結果顯示63.4%的農戶選擇修建防洪堤壩、水庫、溝渠等基礎設施，45.6%的農戶選擇需要保險支持，24.6%的農戶選擇災后救濟，11.1%的農戶選擇其他方式，主要體現在加大對農業生產的投入，如貫徹落實農業直補政策、穩定農產品和農業生產資料的價格、希望有專門的農技人員進行技術指導、農業部門應做好防災提醒和預報等。農戶的需求充分反映了當前中國農村地區災害風險防范的重點。如果農村的防洪堤壩、水庫、溝渠等基礎設施不完善，在缺乏基本設防能力的情況下，勢必導致災害發生頻率高。

2.4 農戶保險意識及保險購買情況

調查區43%的農戶了解保險的作用和職能，49.5%的農戶有一點了解，7.5%的農戶完全不了解。73.01%的農戶認為保險在補償經濟損失，防范災害風險上非常重要，25.36%的農戶認為一般重要，只有1.63%的農戶認為保險不重要。大部分農民認可保險的重要性，但是對具體的原理和操作方法并不是特別清楚。

在保險種類購買方面，94.35%的農戶購買了農村合作醫療保險，22.79%的農戶購買了人壽保險，13.43%**此處只有13.43%的農戶表示購買了農業保險，是由于2009年農業保險試點初期，有些村采取統保的方式，很多農戶并不知農作物已被保險。＊＊投保率計算過程如下:投保率=支付意愿大于農戶應付保費的農戶數/總戶數;農戶應付保費=(1－補貼水平)×保額×費率的農戶購買了水稻、棉花、油菜等種植業保險。另外還有少數農戶購買了能繁母豬保險、車險、家庭財產保險、和農機保險等。農民認為重要性排名前三的保險分別為人壽保險、醫療保險和種植業保險。這說明相比于農業保險，與農戶自身利益相關的壽險和醫療保險處在更重要的位置。

2.5 政策性農業保險開展情況

調查區有64.89%的農戶聽說過政策性農業保險，其中77.22%是通過基層村干部入戶宣傳獲知，23.33%通過電視、報紙和廣播等媒體了解，還有14.44%和1.11%分別從親戚朋友和保險公司獲知。購買政策性農業保險的農戶有76戶，其中真正了解保險條款的農戶只有14.06%，有一點了解的占28.13%。

在購買了農業保險的農戶中，47.30%的農戶是因為“有政府補貼負擔得起”，37.84%的農戶是因為“村干部要求大家必須買”，只有13.51%的農戶是為了“減輕災害，防范風險”(表4)。未購買農業保險的原因主要有:村里沒有開展政策性農業保險占36.03%，不了解具體政策的占24.26%，擔心得不到賠款占17.65%(表5)。

表4 購買農業保險的原因(多選)

表5 未購買農業保險的原因(多選)

在政策滿意度調查方面，有42.86%的農戶表示對目前的政策基本滿意，38.1%的農戶表示一般滿意，19.05%的農戶表示不滿意。不滿意的原因主要有:賠償不足、不理解農業保險的運作原理等。對于“政府取消補貼，是否還會購買農業保險”問題，44.26%的人選擇會繼續購買，22.95%的農戶表示不知道，持觀望態度，32.79%的農戶表示不會繼續購買。

2.6 農戶支付意愿分析

本文調查了農戶在不同保障水平下支付意愿的變化(表6)。當水稻保額為280元/0.067 hm2時，平均支付意愿為7.94元，保額增至560元/0.067 hm2時，平均支付意愿為15.68元。當棉花保額為300元/0.067 hm2時，平均支付意愿為8.73元，保額增至600元/0.067 hm2時，平均支付意愿為17.12元。農戶期望的水稻保額，從280元至1 500元不等，有的農戶表示保額至少要達到種植成本，而有的農戶表示希望能保收入。期望保額平均值為538.23元，對應的平均支付意愿為15.98元。農戶期望的棉花保額，從280元至2 500元不等，平均值為763.50元，對應得平均支付意愿為19.86元。無論保險金額如何變化，農戶愿意支付的平均費率都在2.6%～3.0%之間。

表6 不同保障金額下的支付意愿元/0.067 hm2

農戶的支付意愿遠遠低于市場化的費率水平，因此必須對農業保險進行財政補貼，才能形成有效需求。我國長期的農業保險實踐也證明，高費率、高賠付的農業保險，完全按照商業化運作很難形成市場的有效供給和有效需求，必須發揮政府的行政職能，對農業保險進行財政補貼［9］。政府應該補貼多少，主要取決于政府財力和政策目標，保險費率和保障水平的高低，以及農民對農業保險的購買力。從對農業的支持角度來講，補貼越多越好，農民需求也會更大。但是過度補貼會導致道德風險等問題，并且嚴重影響政府財政資金的使用效率。本文在對農戶保險支付意愿調查的基礎上，研究了不同保額標準下，政府保費補貼與農戶投保率之間的關系，見表7。

當水稻保額為280元時，在政府不補貼的情況下，農戶需要承擔16.8元的保費，投保率＊＊*此處只有13.43%的農戶表示購買了農業保險，是由于2009年農業保險試點初期，有些村采取統保的方式，很多農戶并不知農作物已被保險。＊＊投保率計算過程如下:投保率=支付意愿大于農戶應付保費的農戶數/總戶數;農戶應付保費=(1－補貼水平)×保額×費率只有9.8%;當補貼為50%時，投保率增加到42.4%;當補貼增加到75%時，投保率達到71.6%;當補貼進一步增加到90%時，投保率達到85.6%。水稻保額提高一倍，在政府補貼水平相同的情況下，農戶需要自付更多的保費，投保率有所降低。但在90%的補貼水平時，由于保障程度高，保費低，投保率最大，達到90.63%。棉花保險支付意愿也有相同的規律。總的來說，在同等補貼水平下，棉花的參保率要普遍低于水稻的參保率。究其原因，主要是棉花的保額與實際生產成本和農戶期望的保額之間差距大，對農民來說缺乏吸引力。

目前政府的補貼水平是75%，如果按照農戶支付意愿推算水稻和棉花的自愿投保率應該在71.66%和50.72%，而調查中的實際情況并非如此。如前所述，由于大部分保險公司都是跟縣鄉一級或村一級的政府簽單，很少有直接與農戶簽單的，所以大部分農民不了解農業的具體條款，有的也不知道自己的農田被保險了。由此可見，開展農業保險試點以來，農業保險在農村基層，在農戶層面還未真正推廣開來，在政府、保險公司與農民之間存在著信息不對稱。

表7 政府保費補貼與農戶投保率的關系

3 主要結論與建議

3.1 加強農村基礎設施建設，提高農業生產設防水平

在政府應對災害的措施、發揮政府職能方面，多數農戶希望政府能夠將資金和力量投入到修建防洪堤壩、水庫、溝渠等基礎設施。在缺乏基本設防能力的情況下，災害發生頻繁率高，農業生產風險大，政策性農業保險缺乏可持續性。應當加強農村基礎設施建設，提高農業生產設防水平。只有具備一定的抗風險水平，才能真正發揮農業保險在抵抗農業災害風險方面的作用。

3.2 提高農民收入，體現勞動力成本

農業生產收入要小于農民實際種植總成本，農戶的勞動力價值成本被低估。建議提高糧食收購價格，或者對農業生產加大補貼，提高農民收入。農民收入的提高意味著農民有富余的錢去購買農業保險，也有更多的能力分散農業風險。

3.3 結合農民需求和支付意愿，設計合理豐富的保險產品

在目前政策性農業保險中，水稻和棉花的保額低于基本物化成本，對農民缺乏吸引力。建議在充分的調查研究上，結合農民需求和支付意愿，開發多樣的農業保險產品?？梢酝ㄟ^靈活的產品設計，如保險責任和保險金額的不同組合，增加產品的多樣性和吸引力。在保障農業保險可持續性的前提下，用有限的財政資金盡可能大地為農民謀福利。

3.4 提高農民的風險防范意識，加強保險知識教育

大部分農戶認為保險在經濟補償、防范災害風險方面非常重要，但是對政策性農業保險的具體運作方式和原理并不是很了解。農民對農業保險的理解和接受需要一個過程。提高農民的風險防范意識，加強保險知識的教育，對于農業保險的推動和開展有重要作用。

3.5 加大農業保險宣傳，保證基層政府和保險公司良好的公信度

開展政策性農業保險試點以來，農民普遍缺乏對這項政策的認知和理解，同時由于擔心得不到應有的賠償而拒絕購買政策性農業保險。由于我國農業生產屬于小規模的分散種植，農業保險的推行必須依靠基層政府的力量。建議充分利用現有的基層力量，如鄉鎮農機站人員、民政員、村干部等，加入到政策性農業保險系統中來，通過他們將保險的知識深入農村。同時，確?；鶎诱捅ｋU公司能夠將中央的惠農政策貫徹和落實，是提高農戶參保率，保障政策性農業保險順利推行的重要前提。

致謝:感謝中國保險監督管理委員會、民政部救災司、湖南省保監局、湖南省民政廳、中國人民財產保險股份有限公司湖南省分公司、常德市支公司，中華聯合財產保險股份有限公司湖南省分公司、常德市支公司，為農業保險調研工作的開展提供了條件和支持。

［1］劉榮茂，邱敏．我國農業自然災害與農業政策性保險［J］．災害學，2007，22(3):109－113．

［2］周美琴，史培軍，葉濤，等．我國種植業政策性保險制度:由設計到實踐的挑戰——以湖南省為例［J］．農業經濟問題，2012(2):44－49．

［3］陸益龍．新農村建設中的農民需求及影響因素——基于2006年中國綜合社會調查的分析［J］．中國人民大學學報，2008(3):89－96．

［4］湖南省人民政府網．湖南農業［EB/OL］．［2010－05－10］．http://www．hunan．gov．cn/．

［5］黃雯，劉鋼．關于創新湖南農業保險經營機制的思考［J］．金融經濟，2006(12):142．

［6］湖南省財政廳．湘財金〔2009〕19號關于印發湖南省2009年農業保險實施方案的通知［Z］．2009．

［7］湖南省財政廳．湘財金〔2009〕20號關于印發湖南省2009年政策性農業保險條款的通知［Z］．2009．

［8］史培軍．五論災害系統研究的理論與實踐［J］．自然災害學報，2009，18(5):1－9．

［9］庹國柱．農業保險體制改革模式選擇［J］．中國農村經濟，1997(6):60－63．