基于主體分級的社會救援資源分類及結構框架*

熊康昊，孔慧珍，肖甜

(1.北京理工大學管理與經濟學院，北京100081;2.河北科技大學經濟管理學院，河北石家莊050018)

社會力量參與應急管理的一個主要的形式就是提供各類應急資源，尤其是應急救援資源，比如血液、食品、資金和救援隊伍等。但是，社會力量提供的救援資源，平時分散在社會中，分布廣泛、種類繁多、潛力巨大，且政府對其控制力較弱，當應對突發事件時，難免會在籌集、使用和分配過程中出現問題，如在2008年汶川地震中，災區對救生類、生活類、醫療器械及藥品類等救援資源的需求量很大，但救援機構對物資需求發生的時間、地點和規模都無法預測，導致了資源運送的不及時;2009年青海玉樹地震時部分未經專業訓練的志愿者涌入災區，不僅沒能參與救災，反而因為“高原反應”等問題成為了災區的負擔［1］。因此，為了解決這些問題，更加有效地利用這類救援資源，就必須對其概念、特點和范圍等進行深入研究，并在此基礎上，對其進行分類，進而全面分析和掌握其資源結構框架。

1 社會救援資源概述

1.1 社會救援資源的概念及范圍

1.1.1 社會救援資源的概念

應急救援資源一般有兩個供給渠道:政府渠道和社會渠道。政府渠道是指由政府提供一些通用性較強、需求最為緊迫的核心救援資源，如專業救援隊伍、帳篷、藥品等;社會渠道是指由各類社會主體提供政府渠道之外的救援資源，如專業設備、飲用水等。因此，本文從資源供給的角度給出社會救援資源的概念:社會救援資源是由社會渠道提供的應急救援資源，即由各類社會主體提供的用于應急救援工作的應急資源。

1.1.2 社會救援資源的范圍

從社會救援資源的定義出發，可知確定其范圍的關鍵在于對“社會”概念和應急救援資源范圍的把握。

關于社會救援資源中的“社會”概念，本文認為其不同于社會學意義上的“人類社會共同體”，也不同于政治學中“政府—社會—企業”模式下的“公民社會”［2－4］，而應該等價于應急管理即行政管理中的“社會”概念，即“社會”是剔除政府及其他與政權緊密關聯組織之后的社會［5－6］。

目前，大多數學者都認為應急管理中的社會力量應該包括社會公眾、社區、非營利組織(即非政府組織)、營利組織、媒體組織和國際資源等［7－11］。

本文從資源供給角度出發，將媒體組織和國際資源排除，認為社會救援資源中的“社會”應該包括企業、非政府組織和社會公眾等社會資源供給主體(以下簡稱社會主體)。其中，企業包括大型國有企業和其他所有制企業;非政府組織包括社會團體和民辦非企業單位;社會公眾包括公民自組織形式和公民個人等。

關于應急救援資源的范圍，目前對其直接進行研究的文獻較少，大多數學者都是將其作為應急資源或應急物資的一部分進行研究。張永領［12］將應急處置資源劃分為人員、物品、設備和設施4類。王成敏等［13］將應急救援資源分為9個子類:專業救援隊伍、普通救援隊伍、傷員救護與防疫隊伍、食品、衣物、常備救護藥品與基礎醫療設備、應急照明及取暖設備、應急救援設備、臨時住所。

在筆者和前人的研究基礎上，本文確定了應急救援資源的范圍，如表1所示。

綜合“社會”概念和應急救援資源范圍研究，社會救援資源的范圍即由企業、非政府組織和社會公眾等社會主體提供的救援隊伍、救援設備、救援物資、醫療資源和資金等應急資源。

1.2 社會救援資源的特點

由社會救援資源的概念和范圍可以發現，社會救援資源是一類特殊的應急救援資源，不僅具有應急救援資源需求波動性大、需求時限短和需求種類難以預測等特點，還由于其供給主體的特殊性，與政府救援資源相比，具有以下幾個特點。

(1)政府對社會救援資源的控制力較弱且不均衡

社會救援資源的供給主體是社會，相比于政府直接掌握的救援資源，比如中央及地方救災物資儲備等，政府對社會救援資源的行政控制力要弱得多，并且隨著各類社會主體與政府關聯程度的不同，而呈現不均衡狀態。

(2)社會救援資源分布廣泛、潛力巨大

社會救援資源來自于社會，或集中、或零散地掌握在各類社會主體中，分布極其廣泛，并且大部分都以潛力形式存在于各類社會主體中，潛力巨大。

(3)社會救援資源具有“從屬性”、“補充性”和“延時性”

在應急救援資源體系中，政府救援資源是占主導地位的。當應急救援工作開展時，政府救援資源應該作為第一波保障力量迅速提供資源支持，社會救援資源作為后續保障力量處于“從屬性”和“補充性”的地位;并且由于社會救援資源平時多以潛力形式存在，將潛力轉換成能力需要一定時間，因此其還具有“延時性”的特點。

(4)社會救援資源的供給具有較強的“自發性”和“無序性”

由于各類社會主體自主性較強，因此當突發事件后，其籌集和提供各類救援資源的行為多具有很強的“自發性”，加之社會救援資源分布廣泛、社會主體之間信息溝通不暢等原因，社會救援資源的供給又具有較強的“無序性”。

2 基于主體分級的資源分類方法

目前，學術界對應急資源的分類方法基本是兩種思路:①按照應急資源本身的屬性來分類;②按照應急資源的用途和需求進行分類。

諸多學者沿著這兩個思路，做了大量工作，如《國家突發公共事件總體應急預案》將應急資源分為人力資源、財力保障、物資保障、交通運輸、醫療衛生及通信保障等;《應急保障物資分類及產品名錄》將應急物資分為13類，即防護用品類、生命救助類、生命支持類等;江偉、秦勇、周慧娟［14］從用途和需求緊迫程度兩個維度對應急資源進行分類;張旭鳳［15］根據應急過程中物資使用的優先級別，將應急物資分為4類:生命救助物資、工程保障物資、工程建設物資、災后重建物資;還有上文已經提過的張永領和王成敏等的分類方法。但這些分類結果大都大同小異，并且，均忽略了一個重要的問題，即資源供給主體能動性的體現。因此，結合社會救援資源的特點，本文提出一種新的資源分類方法——基于主體分級的資源分類方法，即依據分級標準，將資源供給主體進行分級，然后根據資源供給主體的級別，將其控制的資源分類。

與傳統分類方法相比，該分類方法更適合社會救援資源。因為社會救援資源分布廣泛，并且在應急管理中，往往是作為潛力出現的，其供給手段主要是通過動員活動。而進行應急救援時，資源供給的關鍵矛盾不是資源的性質或需求程度如何，而是能否有效地動員社會主體提供這些資源，因此，僅僅運用傳統分類方式進行分類顯然不能解決這一關鍵矛盾。要解決這一矛盾，必須從應急管理的核心主體——政府的角度出發，以政府控制力和與救援資源供給的關系為依據，對社會救援資源的供給主體進行分級，按照等級批次掌握相關資源。

表1 應急救援資源范圍

3 社會救援資源的社會主體分級

依據政府控制力和與救援資源供給的關系將社會救援資源的社會主體分為三個等級。其中，第一類主體是指政府對其控制力強，且能提供種類齊全、數量充足的救援資源的社會主體;第二類主體是指政府對其控制力較強，且能提供一定量種類多樣的救援資源的社會主體;第三類主體是指政府對其控制力較弱，并且只能提供少量種類單一的救援資源的社會主體。

3.1 企業

企業是指依法設立的、從事營利性的經濟活動、具有獨立或相對獨立的法律人格的經濟組織［16］。企業是我國市場經濟的主體，是最重要的社會救援資源供給主體，其可以通過儲備、生產、捐贈等多種方式提供救援資源。按照主體分級標準，本文將大型國有企業列為第一類主體，其他公有制企業列為第二類主體，其他所有制企業列為第三類主體。

大型國有企業主要是指國資委監管的中央直屬企業。它們是我國國民經濟的主導力量，在關乎國計民生和經濟命脈的能源、交通運輸、郵政通信等重要行業和關鍵領域都扮演著排頭兵的角色。在應急管理中，由于大型國有企業的特殊地位，其與政府聯系最為緊密，并且掌握大量資源，能為應急救援工作提供幾乎所有所需資源，因此列為第一類主體［17］。

其他公有制企業，是指除大型國有企業之外的中小國有企業和集體所有制企業。這類企業由于其所有制形式，政府可以通過行政、市場、法律等多種手段，有效調配其資源，但控制力不如大型國有企業，并且這類企業不處于重要行業的重要領域，能掌握和提供的資源也不如大型國有企業那樣種類齊全和數量充足，因此列為第二類主體。

其他所有制企業是指私營、外資、合資等非公有制企業，這類企業與政府聯系最為疏遠，政府對其控制力較弱。在應急管理時，大都只能通過經濟手段進行調節，并且其所提供的救援資源在種類和數量上也很有限，一般僅限于提供食品、衣物、資金等救援資源，因此列為第三類主體。

3.2 非政府組織

非政府組織，又稱非營利組織，是指不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性［18］。我國的非政府組織分為兩類:社會團體和民辦非企業單位。

(1)社會團體

社會團體是指中國公民自愿組成、為實現會員共同意愿、按照其章程開展活動的非營利性社會組織(民政部1998)，主要包括協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會組織(民政部社團管理司1996)［19］。

按照主體分級標準，將與慈善、救災事業相關的國家級社團(簡稱國家級慈善社團)列為第一類主體，與慈善、救災事業相關的其他社團(簡稱其他慈善社團)列為第二類主體，不從事慈善、救災相關事業的社團(簡稱一般社團)列為第三類主體。

國家級慈善社團包括中國紅十字會、中華慈善總會等專門從事救災、慈善相關的全國性社團。它們的分支機構遍布全國，不但可以通過各種手段籌集資金、接收捐款捐物，還可以儲備救災物資、訓練具有專業水平的志愿者隊伍參與到應急救援工作中，與應急救援工作聯系十分緊密。因此，列為第一類主體。

其他慈善社團，是指除了國家級慈善社團外所有從事慈善、救災事業的社會團體，如各類區域性慈善社團和慈善基金會。它們由于從事慈善、救災事業，所以也掌握一定種類和數量的救援資源，但在救援資源的供給上的作用要遠遠低于國家級慈善社團，因此列為第二類主體。

一般社團，是指不從事慈善、救災相關事業的社團，如各種學會、研究會等。它們在應急管理中一般只扮演組織捐贈等角色，對救援資源的貢獻十分有限，因此列為第三類主體。

(2)民辦非企業單位

民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其它社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事公益性社會服務活動的非營利性民間組織(民政部1998)。其中主要包括各種民辦的學校、醫院、福利院、社區服務中心、職業培訓中心、文化館、研究所、體育設施等。按照主體分級標準，本文將與提供救援資源關系較為緊密的民辦非企業單位(簡稱相關民辦非企業單位)列為第二類主體，其余的民辦非企業單位(簡稱其他民辦非企業單位)為第三類主體。

相關民辦非企業單位是指從事衛生事業等與應急救援聯系較為緊密的單位，如民辦門診部(所)、醫院、衛生所。它們能夠提供一定量的醫療救援資源，但由于其不是由政府或者政府部門舉辦的，因此與政府聯系不是那么緊密，故列為第二類主體。

其他民辦非企業單位，與政府聯系不是很密切，并且提供的資源也有限，角色與一般社團類似，因此列為第三類主體。

3.3 社會公眾

社會公眾是應急管理的群眾基礎，當社會公眾具備了危機意識和相關常識以后，能夠積極地配合政府開展相關工作，能成為政府重要的后備力量，在一定程度上減輕政府的救助負擔與難度［7］。本文根據社會公眾的組織程度，將其分為公民自組織形式和公民個人兩類，并依據主體分級標準，將公民自組織形式列為第二類主體，公民個人列為第三類主體。

公民自組織形式，是指由公民在沒有外部力量強行驅使的情況下，自發、主動地組成參與公共管理的各種組織形式，如沒有登記注冊的志愿者組織等。它們具有一定的組織性，能在最大程度上配合政府的應急管理工作，并能提供如普通救援隊伍、食品、血液等救援物資，因此列為第二類主體。

公民個人，是指未組織的、自發、主動地參與到應急管理工作中的公民。它們比較分散，一般難以控制，提供的資源也比較分散和單一，因此列為第三類主體。具體社會主體分級見表2。

4 社會救援資源的結構框架

本文以2008年南方雪災和汶川大地震時的社會救援資源為分析模板，在主體分級的基礎上，從救援資源的角度將不同社會主體的供給力度分為強、中、弱三級，初步構造一個矩陣網狀的社會救援資源結構框架。

4.1 第一類主體

4.1.1 大型國有企業

大型國有企業多是所處行業的龍頭企業，在應對非常規突發事件時，往往是社會救援資源尤其是專業救援隊伍、救援設備和救援物資的主要供應者。

2008年雪災期間，國家電網公司、南方電網公司組織數萬名職工抗災搶險，加強對受災地區的支援，增加向華中地區的電力供應［20］;中國網通安排山西、遼寧、黑龍江公司對口技術支援貴州、湖南、湖北公司，截至2008年2月10日，有1.2萬個基站靠油料發電機維持通信，共抽調搶修人員84萬人次，搶修車輛35萬臺次，應急通信設備35萬余臺［21］;以神華集團、中國中煤能源集團公司為主的煤炭企業堅持正常生產，日產煤炭400萬t;中石化、中石油兩集團公司增加流動加油車，方便滯留車輛加油，保證所屬加油站點開放供應。在汶川地震期間，中國儲備糧管理總公司動用16.4萬t中央儲備糧油供應地震災區;中糧集團向地震災區緊急運送700萬元物資，中糧抗震救災應急小組運送200把大傘至都江堰災區，中糧酒業有限公司向地震災區捐贈200萬元善款和物資，其中包括100萬元現金和100萬元巧克力等賑災物資［22］;中國醫藥集團緊急調撥82個品種，價值2 500多萬元的醫藥用品［23］。

4.1.2 國家級慈善社團

社會團體主要籌集和提供資金、救援物資、救援設備、普通救援隊伍和組織醫療資源等，其中以國家級慈善團體的規模最大，在救援資源的供給上發揮最大作用。

2008年雪災期間，中國紅十字會總會及其他各地紅十字會接收款物1.37億元，中華慈善總會接收款物4 510萬元，中國扶貧基金會接收款物3 345萬元［24］。中國紅十字會從全國六個區域性紅十字備災救災中心向湖南、貴州、江西、安徽、湖北、廣西等19個受災省(區、市)緊急調撥9.8萬件棉衣被以及一批棉帳篷等救災物資，有力地支援了受災地區的抗災救災工作。紅十字會總會兩次向全國各省級紅十字會下發緊急通知，要求受災省紅十字會緊密配合政府，到車站、高速公路等滯留旅客聚集地點開展義診、咨詢、精神撫慰等服務活動。截至2008年2月29日，全國受災省紅十字會共派出救災工作組991組次、救災工作人員8 267人次、紅十字志愿者25 853人次投入救災工作［25］。

4.2 第二類主體

4.2.1 其他公有制企業

其他公有制企業同樣可以提供救援設備、救援隊伍及救援物資等資源，提供力度弱于大型國有企業等。如在汶川地震發生后，陜西愛菊糧油工業集團一方面組織員工日夜加工中央救災糧1 000 t。一方面組織愛菊突擊隊，于5月19日、22日先后兩次深入重災區綿竹、廣元運送企業捐贈的80 t面粉和大米［26］。

4.2.2 其他慈善團體

其他慈善團體在籌集和提供資金、救援物資、救援設備、普通救援隊伍和組織醫療資源等方面占有舉足輕重的地位。

壹基金在汶川地震發生后，聯合騰訊、淘寶在網上展開在線捐款，截止2008年6月4日12時，捐款總額達7 875.9萬元［27］。友成基金在汶川地震前用一年左右時間研發了志愿者大規模組織動員體系“扶貧志愿者行動計劃”，并在地震前夕開始試點操作。當抗震救災從緊急救助階段逐漸轉入災后重建，友成基金在綿竹等地建立“友成志愿者驛站”，一方面繼續為“綿竹市社會資源協調平臺”提供人力資源支持，另一方面在災后重建社區綜合治理方面進行示范性實踐［28］。

表2 社會主體分級表

4.2.3 相關民辦非企業單位

相關民辦非企業單位主要提供醫療資源等救援資源。如汶川地震期間，由四川省醫學急診專業委員會主任帶隊的第一支醫療救援隊奔赴災區。2008年5月12日15:35，愛德基金會召開第一次救災會議并成立緊急救援小組，及時跟蹤災情進展并研究部署賑災計劃，并于19:00到達成都開展相關工作。

4.2.4 公民自組織形式

公民通過自發組織志愿者團體，可以提供救援隊伍、救援設備及資金等，在應急過程中發揮重要作用。如在抗擊雪災的過程中，唐山玉田縣東八里鋪村農民宋志永組織了“農民抗災小分隊”，共有13位農民自費赴湘救災;貴陽市文明辦、貴陽人民廣播電臺、貴陽日報社等單位聯合發起了“綠絲帶市民互助活動”，數以萬計的市民參與了這次活動。

4.3 第三類主體

4.3.1 其他所有制企業

其他所有制企業可以通過主動整合企業資源，自發參與應急救援，提供部分救援物資、救援隊伍等。如浙江泰普森休閑用品公司2008年5月15日接到民政部8.5萬頂救災帳篷的生產任務，要求在6月20日前完成，這一任務量基本上占了浙江省所有任務的1/4［29］。江蘇黃埔再生資源利用公司，在汶川地震發生后，馬上調集了包括挖掘機、推土機、吊車等專業設施在內60臺工程機械以及相關技術操作人員前往災區［27］。

4.3.2 其他第三類主體

一般社團、其他民辦非企業單位和公眾個人在應急救援資源提供方面處于邊緣地位，但通過科學合理的組織仍能提供一定數量和種類的救援物資、救援隊伍及資金。具體資源框架如表3所示。

5 結論與展望

主體分級的意義在于能夠從政府角度為其提供一個清晰的社會救援資源結構框架，重點掌握第一類主體的救援資源，做到即招即用;重點管理第二類主體的救援資源，做到快速響應;重點組織第三類主體的救援資源，做到有序參與。

本文闡述了社會救援資源的概念，界定了其范圍，并分析了其特點;提出了一種新的資源分類方法——基于主體分級的資源分類方法，并以此為依據對社會救援資源提供的社會主體進行了分級，構建了社會救援資源結構框架。但本文所提出的基于主體分級的資源分類方法剛剛成型，提出的社會救援資源供給的三類社會主體劃分標準還比較模糊，劃分結果還有待深入探討，以此為基礎構建的社會救援資源結構框架的精確度還不高，這些都是筆者今后研究的方向和重點。

表3 社會救援資源結構框架

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