論船舶不當滯留在港口國的救濟程序*

張麗英,韋家蓓

(中國政法大學國際法學院,北京 110088)

船舶不當滯留是港口國官員(Port State Control Officer,簡稱PSCO)在港口國監控過程中,在無明確依據證明所查船舶達到了公約或國內法要求的滯留條件的情況下,依然做出滯留決定而延誤船舶正常航期的情形。由于各國PSCO的技術水平參差不齊、PSCO主觀偏見等原因,在港口國監控過程中,難免會出現不當滯留的情況。船舶不適當滯留的救濟,指只要當事方對滯留有異議,認為其不適當,即可提出申訴。而滯留適當與否的最終判斷,是需要由申訴程序中的仲裁員、行政復議官員或訴訟程序中的法官做出決定的。

一、船舶滯留及其救濟程序

(一)船舶滯留的影響及中國船舶被滯留情況

一艘船舶的滯留,小則影響船舶航期,帶來營運人的經濟損失;大則會給船舶、船公司及船旗國留下不良記錄,導致船舶被禁止入港或同一公司/船旗下的船舶被頻繁檢查,影響商業運營。20世紀末,中國的遠洋船舶在國外被滯留的情況較為嚴重。近幾年來,中國船舶的滯留情況已有很大改善。表1所示為2009年及2010年掛中國旗和香港旗的船舶在Tokyo MoU區域的滯留情況。

表1 中國及香港旗船在Tokyo MoU區域內的滯留情況[1]

2011年,在TokyoMoU區域,共有1409艘船舶被滯留,其中,中國旗船只有1艘,香港旗船36艘。[3]由于中國船隊中有不少香港旗船和方便旗船,因此,香港旗船的滯留情況也在一定程度上反映著中國公司所有的船舶的滯留情況。比如,上述2011年在Tokyo MoU區域被滯留的香港旗船中,就有7艘為中國大陸公司所有。[2]與之類似,2008年至2010年,中國旗船在Paris MoU區域內被檢查次數為250次,只有1艘船舶被滯留;而香港旗船被檢查1422次,有22艘被滯留,滯留率為1.55%。[2]在2011年的前10個月中,共有2艘中國旗船和8艘香港旗船在ParisMoU區域內被滯留。[4]

須注意的是,由于方便旗船的大量存在,上述數據并不能完整地反映出中國船舶的實際滯留情況。例如,在TokyoMoU區域,截至2012年4月,并沒有滯留中國旗或香港旗的船舶,但是在其滯留的約17艘方便旗船中,有8艘屬于中國大陸的船公司所有,3艘屬于香港公司所有,占被滯留方便旗船總數的64.7%。[2]可見,中國船舶在海外依然會面臨被滯留的情況,因此,了解各港口國的不當滯留救濟程序非常必要。

(二)船舶不當滯留的救濟途徑

對船舶滯留的救濟途徑大體可以分為備忘錄途徑及港口國國內途徑。港口國國內途徑指針對PSCO的行政行為申請行政復議或提起訴訟。備忘錄救濟途徑則是指由被滯留船舶的船旗國或船級社向港口國當局提出異議、進行協商,在爭議無法解決的情況下,再由船旗國或船級社向備忘錄的秘書處提起請求,由秘書處組建一個復審委員會(Detention Review Panel/Review Panel)對滯留決定進行審查。

備忘錄(Memorandum)是某一地理區域內各國PSC機構間簽訂的政府間協議,主要負責協調各成員國的PSC活動及港口監控的信息共享。目前簽訂的備忘錄共9個,包括巴黎備忘錄(ParisMoU)、東京備忘錄(Tokyo MoU)、加勒比海備忘錄(Caribbean MoU)、印度洋備忘錄(Indian Ocean MoU)、地中海備忘錄(Mediterranean MoU)、拉丁美洲備忘錄(The L atin American A greement on Port State Control of V essels)、阿布賈備忘錄(A buja MoU,成員主要在中非及西非)、黑海備忘錄(Black Sea MoU)和利雅得備忘錄(R iyadh MoU,成員主要在海灣地區)。備忘錄秘書處是備忘錄日常業務的執行機構之一,通常負責會議組織、文件傳遞、信息交換與公布等活動。

總體來講,通過備忘錄途徑對船舶不適當滯留進行申訴的效果有限①參見Tokyo MoU船舶滯留救濟程序(http://www.tokyo-mou.org/)以及Paris MoU救濟程序(http://www.parismou.org/Inspection—efforts/Detentions/Appeal—procedure/#2625907a-5531-48f2-9587-a9c9f0ae7379)。,主要有以下原因:其一,可以向備忘錄途徑申訴的主體只有船旗國及獲得認證的機構(recognized organization,主要指船級社),船東和船舶經營者無權提起申訴;其二,備忘錄途徑本身并不具備強制性效果,如果復審委員會認為滯留決定不當,并不能直接釋放船舶,只能建議滯留船舶的港口國重新考慮滯留決定;其三,備忘錄下的復審委員會得出的結論不能用作支持船方尋求經濟賠償的證據。

備忘錄申訴途徑的有限性一定程度上是因為備忘錄只是一個協調性機構,無法干涉各個成員國對自己行政權力的實施,也不可能向各個國家一樣擁有豐富的港口國監控設施及專業人員。與之相較,港口國國內途徑更為直接有效,并且船方當事人可以以自己的名義參與其中,謀求經濟損失補償,因此,可能是一個更好的選擇。然而,國內救濟程序中同樣存在很多問題,下文將以三個案例進行說明。

二、港口國救濟程序的實證分析

(一)美國不當滯留救濟案

美國沒有加入備忘錄,其港口國監控制度由海岸警衛隊(U nited States Coast Guard,簡稱U SCG)負責實施。美國的國內救濟程序雖然大體包括行政復議與司法訴訟兩條途徑,但調整的法律條文較多,依滯留情況不同救濟程序也會相應變化。這一點在2010年的the“Wilm ina Shipping A S v.U.S.”案②參見Wilm ina Shipping AS et al.v.U nited States of America,2010WL 2079905(S.D.Tex.),U nited States District Court,S.D.Texas,Corpus ChristiDivision,May 19,2010。中有明顯體現。

該案中,挪威Wilm ina Shipping A S公司所有的油輪“M/T Wilm ina”號在美國港口被滯留。2010年5月4日,在船舶檢查中,U SCG認為“M/T Wilm ina”號的部分缺陷違反了《防止船舶造成污染國際公約》(International Convention f orthe P reventionof Pollution f rom S hips,簡稱MARPOL),并認為船舶、船東或者船舶操作者可能因違反美國頒布的《防止船舶造成污染法案》(A ct to P revent Pollution f rom S hips,簡稱A PPS,該法案是MARPOL在美國轉化適用的國內法)而要接受刑事或民事處罰。以此為由,U SCG要求美國海關邊境保護局(Custom s and Border Protection,簡稱CBP)暫時扣留“M/T Wilm ina”號的開航許可(departure clearance)。5月7日,海岸警衛隊告知船方可以簽訂擔保放船協議(security agreement),即船方可以獲得其開航許可,條件是交納15萬美元保證金并同意美方無確定期限地扣留12名船員。船方認為放船條件過高并與U SCG開始協商。在交涉期間,由于交涉沒有進展,船方向法院提起訴訟,以美國政府、U SCG及CBP為被告,請求法院修改美方提出的擔保協議的條件。

該案中,法院最終以沒有對事管轄權(subject matter jurisdiction)為由駁回了起訴。法院認為,原告沒能就法院擁有管轄權提供任何法律上的支撐,理由主要包括以下幾個方面。

其一,以A PPS為依據的救濟途徑不能適用。首先,該法案第1910節(a)款①第1910節(a)款原文為:“Except as provided in subsection(b)of this section,any person having an interest which is,or can be,adversely affected,may bring an action on his own behalf:(1)against any person alleged to be in violation of the provisions of this chapter,or regulations issued hereunder;(2)against the Secretary where there is alleged a failure of the Secretary to perform any act or duty under this chapter which is not discretionary with the Secretary;(3)against the Secretary of the Treasurywhere there is alleged a failure of the Secretary of the Treasury to take action under Section 1908(e)of this title.”提供的司法審查程序在該案無法適用。A PPS第1910節(a)款規定了可以根據該法案提起訴訟的情形。其中,第1910節(a)(1)項適用于被告是可能的A PPS違反者的案件,明顯不符合本案;第1910節(a)(2)項僅適用于美國國防部②需要注意的是,由于U SCG是美國國防部的下屬機構,因此APPS可能會以“美國國防部”代指U SCG,且針對U SCG的行政復議也會向美國國防部提出。沒能履行其“非自由裁量行為”的情況,而發放開航許可屬于自由裁量的范疇,不受該項調整;第1910節(a)(3)項調整針對財政部的訴訟,而該案被告不包括財政部。其次,該法案1904節(g)款③第1904節(g)款原文為:“[a]person whose ship is subject to a detention order under this section may petition the Secretary,in the manner prescribed by regulation,to review the detention order.Upon receipt of a petition under this subsection,the Secretary shall affirm,modify,or withdraw the detention order within the time prescribed by regulation.”根據APPS第1901節,該法中的“the Secretary”指的是the Secretary of Department of Homeland Security,即美國國防部部長。的救濟途徑也無法適用。1904節是關于船舶證書、檢驗及滯留的規定,根據該節(g)款規定,依1904節被滯留船舶的船東可以向美國國防部申請復議(petition),但本案中原告沒有進行這一程序。法官指出,即使法院認為這一程序在本案中已經是無用的(futile),該款也沒有提供訴訟的依據。雖然第1904節(h)款指出,船舶依據A PPS被滯留的可以通過訴訟請求賠償,但沒有規定可以通過訴訟修改擔保放船協議的條件。

其二,海事訴訟補充規則E(S upp lem entary A dm iralty R ule E)無法適用。該規則部分條款涉及所有物被扣押時的請求釋放程序。規則E作為海事訴訟規則B、C、D的補充,適用于涉及海事扣押程序的對人訴訟、物權確認訴訟、占有人行使權利的訴訟和不動產物權的分割訴訟④Rule E(1)是關于其適用范圍的規定,原文為:“Except as otherw ise provided,this rule applies to actions in personam with process of maritime attachment and garnishment,actions in rem,and petitory,possessory,and partition actions,supplementing Rules B,C,and D.”Rule B是In Personam Actions:A ttachment and Garnishment,Rule C是In Rem Actions:Special Provisions,Rule D是Possessory,Petitory,and Partition Actions。。法院認為,本案所涉及的是船舶開航許可協議的問題,已明確受A PPS第1908節的調整,并非規則E所調整的海事訴訟中的針對物權的行為。

其三,雖然《美國行政程序法案》(A dm inistrative P rocedures A ct,簡稱A PA)第704節規定了對于行政終局決定的司法審查程序,由于該案中的擔保放船協議還在交涉階段,并不構成終局決定,因此這一條也不能適用。而且,本案原告曾明確表示其認為A PA不能適用,因此否認了A PA作為確認管轄權的依據。

在筆者看來,上述三個法律似乎是從特殊法到一般法的關系。通過對涉及船舶滯留救濟程序的不同法律的分析,法院最終以沒有對事管轄權為由,駁回了原告的起訴。

(二)澳大利亞不當滯留救濟案

澳大利亞的不當滯留救濟程序也包括行政復議與訴訟兩部分。根據澳大利亞向Tokyo MoU提供的材料,[5]其國內救濟程序分為非正式申訴程序和正式國家申訴程序兩種。依非正式申訴程序,任何與港口國監控有關的決定都可以向澳大利亞船舶檢查機構Manager Ship Inspection提起異議。依正式國家申訴程序,船舶所有人或經營者可以根據《1975年行政上訴法庭法》(A dm inistrative A ppeals T ribunal A ct1975),在滯留決定做出后28日內,向澳大利亞行政上訴法庭(AA T)提出上訴。

以the“FleetManagement L td.v.A ustralian Maritime Safety A uthority”案①參見Re Fleet Management L im ited v.Australian Maritime Safety Authority,Adm inistrative Appeals Tribunal of Australia,14 February 2007,Judge J.W.Constance,2007WL 499886(AATA),[2009]ALMD 543,94 ALD 285,[2007]AATA 56。為例,該案涉及“Noble D ragon”號船舶的滯留問題,主要法律事實和案件爭議如下:

2005年8月18日,“Noble D ragon”號到達澳大利亞港口Dampier,當天上午10點,澳方PSCO登船檢查。在檢查中,PSCO發現船舶的無線電通訊系統有故障,無法成功發送信號,這一故障并沒有被記載在相關的適航證明文件里。在其完成檢查并離船之前,PSCO簽發了“開航前修復”(Code 17)的檢查報告。當天下午,PSCO被船方告知無線電無法修復,遂再次登船進行檢查,并簽發了一份滯船令(detention order)將船舶滯留。

在簽發滯船令的幾分鐘前,香港船公司向“Noble D ragon”號重新配發了一個可正常運作的無線電系統。在簽發滯船令后,船長很快將新無線電系統的相關文件提交給PSCO,PSCO隨即簽發了無條件釋放船舶的指令。

該案在實體法方面涉及《1912年澳大利亞航海法》(N avigation A ct1912)、國際習慣法Resolution A.787(19)②Resolution A.787(19)是由國際海事組織大會通過的一項決議,后經Resolution A.882(21)修正,在其附件1中規定了港口國監控的操作程序并建議成員國在實施監控時參照該程序。這一決議并不構成國際公約,只是被視為國際習慣做法。澳大利亞將這一決議中規定的港口國監控程序轉化為了一份國內的操作準則,即Instruction to S urveyors63—S hip Inspections。、《澳大利亞的國內操作準則》(Instruction to S urveyors63—S hip Inspections,簡稱ITS63)及《海上人命安全公約》(International Convention f or the S af etyofL if e at S ea,簡稱SOLA S)。

原告方提出的認為船舶不當滯留的理由主要有三個:其一,船方稱PSCO在簽發滯船令時已經知道船舶收到了新配發的可正常運轉的無線電系統;其二,根據Resolution A.787(19)附件1的2.1.4及2.6.6段,PSCO對船舶的滯留應當謹慎,并且應當注意到,所有的設備都可能出現故障,而替代部件有可能無法馬上獲得,在這種情況下,如果PSCO認為已有可替代的安全措施,那么船只不應當被不適當地滯留。船方認為本案中“Noble D ragon”號即屬于這一情況;其三,船方認為,PSCO的初始決定是開航前修復(Code 17),說明其認為船舶缺陷還沒有嚴重到需要滯留,因此沒有理由再簽發滯留船舶(Code 30)的決定。且根據ITS63附件D的第5條③參見ITS 63 Annexure D—deficiencies and detentions,Section 5:Code 17 cannot be upgraded to Code 30。,不得將Code 17升級為Code 30,因此,滯留船舶的決定是不合理的。

法官最終并未支持原告,認為船舶的滯留并無不當。原因有以下幾點。

首先,針對船方稱PSCO在簽發滯船令前已經知道有替代的無線電系統,法官認為,由于船方沒有提供任何的證據,不能證明PSCO的做法有何不當,因此該理由不成立。

其次,法官認為,雖然Resolution A.787(19)確實強調要盡量避免不適當的滯留,但是該案中對“Noble D ragon”號的滯留有著合理的理由。根據Resolution A.787(19)附件1的1.2段,PSCO在檢查船舶時應當評估在該船接下來的整個航程中,如果遇到了不利情況,船舶能否在必要時與外界進行通訊。1.3段指出,如果這一評估的結果是消極的,那么強烈建議滯留船舶。法官還指出,在附件1的第3條及SOLA S公約中,都將無線電系統不能正常使用作為滯留船舶的原因之一。法官同時認可了被告方的一份專家證人的證言,強調無線電系統對于船舶航行安全的重要性。

最后,針對原告方提出的滯留船舶的決定是從Code 17到Code 30的不當升級,法官認為,并不能看出驗船師有對缺陷程度的故意的升級,因為最初的Code 17的決定及后來Code 30的滯留決定都是基于“無線電通信系統故障”這一理由。并且,根據《1912年澳大利亞航海法》第210條,PSCO在檢查船舶時,對不適航的船舶可以先給與暫時的滯留(provisional detention),在進一步的檢查之后,再給出最終的滯留或釋放決定。法官認為,PSCO在本案中的做法也符合這一程序。

(三)加拿大不當滯留救濟案

加拿大的不當滯留救濟程序包括向海事技術復審委員會(Marine Technical Review Board,簡稱MTRB)的行政復議以及訴訟程序。需要注意的是,當事人如何處理行政復議程序與訴訟程序的關系,可能影響到國內救濟的成敗。

在the“Berhad v.Canada”案①參見Budisukma Puncak Sendirian Berhad v.Canada,2005 CarswellNat 2449,2005 FCA 267,338 N.R.75,141 A.C.W.S.(3d)692。中,原告Budisukma Puncak Sendirian Berhad(簡稱Berhad)是馬來西亞的一家船公司,該公司一艘加入了日本船級社N K的船舶“L antau Peak”號在加拿大溫哥華被滯留超過4個月,由此引發本案。1997年4月5日,“L antau Peak”號抵達溫哥華,PSCO在登船檢查后,認為船舶存在船體結構嚴重腐蝕、某些救生設備損壞等缺陷,決定將船舶滯留直至各項缺陷得到修復,該船隨即停租。

在該船滯留之后,馬來西亞政府及N K船級社迅速積極地參與同加拿大有關機構的協商。出于維修費用的考量,船方希望在完成初步修理的情況下,加拿大可以允許將船舶開。往上海進行剩余的維修。期間,N K船級社曾分別于1997年4月15日及5月5日向加拿大港口國監控部門提交過有關船舶適航的證明(seaworthiness certificate)。1997年4月25日,加拿大政府告知船方,在銹蝕度超過25%的支架被更新、其他缺陷被修復的前提下,可以允許船舶航行至上海進行進一步修理。

在此之前,船方曾于1997年4月23日向加拿大輪船檢查委員會(Board of Steam ship Inspection)主席提出行政復議請求。7月17日,行政復議決定做出,降低了釋放船舶的條件,允許在銹蝕度超過33%的支架被更新后,船舶可以航行至上海。1997年8月12日,船舶完成了所要求的修理并從溫哥華釋放。

1999年,船方以侵權為由向加拿大聯邦法院提起訴訟并要求賠償。一審船方勝訴,法院判決加拿大政府支付船方約600萬加元的賠償及利息;加拿大政府隨即上訴,二審法院推翻原判,駁回了船方對侵權賠償的請求。

1.上訴法院的判決——對PSCO決定的尊重

在該案中,上訴法院的法官對港口國監控官員的決定表現出極大的尊重,法官給出了以下理由。

第一,根據《加拿大船運法》(Canada S hipp ing A ct,R.S.C.1985)第307條第(3)款的規定②參見Canada S hipp ing A ct,R.S.C.1985,c.S-9,A rt.307.(3):Where the owner of a ship or any other interested party is dissatisfied with any decision given by the Chairman or by the Board under Subsection(1),or where any matter in dispute arises under this Part between the owner or a ship or any other interested party and the Chairman or the Board,the owner or party may refer the matter to the Minister,who shall finally decide the matter.,在對港口國監控的救濟程序上,交通部部長有權做出最終決定,并且法律沒有明確規定對這一決定可以提起上訴。法官認為,這一法定的救濟機制的規定,是在強烈建議對船舶監控的行政決定給予尊重。

第二,港口國監控的專業性考量。法官指出,港口國監控涉及與船舶建造及維持有關的專業知識,法庭在這方面的了解非常有限。與之相反,PSCO及船舶檢查委員會因為具有相關的教育、訓練、工作經驗以及來自一線的視角(front-line perspective),具備著相當程度的專業性。在船舶的安全及維持方面,法庭在專業性上處于明顯的劣勢,由此,對相關的行政決定給與尊重可能是更好的做法。

第三,港口國監控的目的是為了保障海上人命安全,且影響滯船決定的因素很復雜。船舶滯留與否的決定,其核心是安全問題,但同時還涉及到環境、經濟甚至外交因素,與此同時,牽涉到船旗國、港口國、船東和船級社各方面的法律關系。法官認為,通過這樣一個多中心的決策程序做出的決定,應當受到法院的尊重。

第四,船舶是否安全或適航是一個事實認定問題。PSCO做出船舶是否安全和適航的決定主要是基于事實的認定,并且其對這一事實認定具有自由裁量權(discretionary power)。PSCO的自由裁量權在實體法中也得到了支持。根據《加拿大船運法》第310條,PSCO有權在任何合理時間登船檢查,并且在認為船舶有危險并嚴重危及船上人命安全時滯留該船。

2.上訴法院的判決——侵權訴訟缺乏合理性

除了上述的論證,法官還指出,在沒有窮盡成文法規定的行政救濟程序的情況下,提起侵權賠償訴訟缺乏合理性。

法官指出,根據加拿大的相關法律,船舶滯留的救濟程序有三層:其一,向加拿大輪船檢查委員會主席提出復議申請;其二,在對前述復議結果不滿,或與加拿大輪船檢查委員會產生糾紛的情況下,可以向加拿大交通部部長申請復議,由后者做出最終決定①參見Canada S hipp ing A ct,R.S.C.1985,c.S-9,A rt.307,A rt.310。;其三,雖然《加拿大船運法》中沒有法定的針對交通部部長的決定進行上訴的權利,但是根據《加拿大聯邦法院法》第18.1條②參見Federal Courts A ct,R.S.C.1985,c.F-7,Section 18.1。,可以針對該決定,向加拿大法院申請司法審查。

在該案中,船方只進行了第一層的救濟程序,即向加拿大輪船檢查委員會提出復議要求,但沒有進一步向交通部部長申訴或向法院起訴要求司法審查;而是在一年半之后直接向法院提起了關于侵權索賠的民事訴訟。

法官認為,船方的這一做法是不適當的。

第一,在港口國監控的決定中涉及公共利益,即對海洋環境和海上人命安全的保護。對該公共利益的保護體現在了較短的復議時效限制上。較短的復議時效的設置,既是為了保證行政決定的終局性,以使其可以快速有效地得到履行;也是為了保障履行了行政決定的相對人的利益,因為其履行付出了可觀的代價。加拿大規定的復議時間為30天。在該案中,船方并沒有就船舶檢查委員會主席的決定申請復議,而是在這一決定做出一年半以后提起了民事賠償訴訟。

第二,為了保護公共利益,也應當避免侵權訴訟對原有的法定救濟程序構成“平行攻擊”(collateral attack)。為論證這一觀點,法官引用了the“R.v.Consolidated Maybrun Mines L td.”案③參見R.v.ConsolidatedMaybrunMines L td.,[1998]1 S.C.R.706(S.C.C.)。。在該案中,加拿大最高法院指出,如果根據法律,某人被指控違反了一項行政決議,在沒能成功運用法律規定的救濟程序維護自己利益的情況下,被指控者不能在事后攻擊該行政決議的有效性。因為這樣的平行攻擊會鼓勵有違于立法目的的行為,從而侵蝕一部法律的有效性。

三、船舶滯留國內救濟程序中的問題與應對

通過對上述三個案例的分析可見,在船舶滯留的國內救濟程序中,當事人同樣面臨著各種困難——行政復議程序繁瑣、費時費力,司法系統對推翻PSCO決定抱有謹慎態度,以及具體申訴過程中的法律技術和證據問題等。為了應對這些困難,被滯留船舶的當事人有以下幾點需要注意。

(一)盡可能遵守港口國行政復議程序

1.積極了解港口國的救濟程序

各國的救濟程序設置千差萬別,手續繁瑣,且在不斷變化,這就給當事人在不同國家對船舶不當滯留進行救濟帶來了很大的困難。以加拿大為例,2001年加拿大通過了新的船運法,將原有的船舶檢查委員會替換為海事技術復審委員會,負責港口國監控中船舶滯留的復議工作。根據其在Tokyo MoU網站上公布的資料及其《船舶滯留決定復議規則》④參見V essel D etention O rders R eview R egulations,SOR/2007-127,S.C.2001,c.26。,當事人如對滯留決定不服,需要在決定做出后30日內向海事技術復審委員會提出復議(review)的申請,由區域的副主席做出決定,這一過程共包括10個文件傳遞環節;如果當事人對這一決定不服,可以再向委員會主席提出重新考慮(reconsideration)的申請,由主席再做出一次復議決定,這一過程涉及9個文件傳遞環節。

再以英國為例,根據《英國商事船運法》(Merchant S hipp ing A ct1995)及《商事船運港口國監控規則》[Merchant S hipp ing(Port S tate Control)R egulations1995],船舶被滯留的當事人可以在21天內向獨立仲裁員提起申訴,或者向英國海事海岸警衛機構(Maritime and Coastguard A gency)下設的獨立的行政復議機構提起申訴。

可見,船舶運營者最好事先了解航線上各國的港口國監控規則和救濟程序,并隨時更新自己所掌握的信息,以便在船舶滯留的突發情況下能夠迅速有效地應對。

需要注意的是,在大多數國家,對滯留決定的行政復議是作為訴訟的前置程序而存在的。考慮到船舶監管的專業性和海上安全的重要性,這一設置并非不合理。上文的the“Wilm ina Shipping A S v.U.S.”案中,雖然法官沒有明示,但似乎也傾向于將A PPS第1904節所規定的行政復議作為訴訟的前置程序。因此,在船舶被扣押后,船方一方面應積極提起行政復議程序,另一方面應做好訴訟準備,在行政復議結果不利或案件久拖不決時,提起行政訴訟。

2.嚴格遵守每個環節的時效

在當事人希望對船舶滯留提出異議或尋求救濟的情況下,需要盡快明確當地的國內救濟程序和每個環節的時效限制,并嚴格按照時限進行申訴,通過對以往判例的考察,法官往往會以當事人沒能及時申訴為由做出對其不利的判決。

(二)積極尋求船旗國及船級社的幫助

在the“Berhad v.Canada”案中,借助船旗國(馬來西亞)政府及船級社(日本N K船級社)的努力,船方獲得了更有利的釋放船舶的條件,減少了船方的經濟損失。可見船旗國和船級社的積極參與在船舶滯留的救濟程序中起著重要的作用。中國“桃江”號、“赤峰口”號和“粵電6”號輪船的成功解除滯留,也都得益于廣州海事局的支持。正如法官在the“Berhad v.Canada”案中所言,船舶滯留不僅是技術或法律問題,也包含外交因素。

(三)船級社適航證明及其他適航證書的運用

1.船級社適航證書的效力

在the“Berhad v.Canada”案中,法官認為,雖然一個大的船級社的適航證明能起到一定的證明力,但是由于船舶在航行及裝卸貨物過程中情況隨時可能發生變化,因此,這種證明作用是有限的。并且,在該案中,N K船級社在“L antau Peak”號被滯留后開出的適航證明是有條件的,指明船舶必須在離港前完成港口國要求的33%以上銹蝕船架的修復工作。法官指出,船方對這一證明的采納并將其作為船舶適航的證據,正證明了船方也認為船舶有必要在釋放前按要求進行修理。

可見,船級社適航證明能否起到積極的作用,關鍵在于船級社證明中的內容細節是否與船舶現狀相符,如果船方能夠取得證明船舶本身適航的證明,將對船方有利;但如果船級社的證明文件是對港口國決定的變相贊同,將可能會對船方的申訴帶來更大的障礙。

2.其他船舶適航證書的效力

根據SOLA S公約,每艘船舶都應在船上攜帶證明船舶適航的證書,包括國際噸位證書、完整穩性手冊、最低安全配員文件等。在SOLA S的締約國內,攜帶了所有公約要求證書的船舶被稱為“公約船舶”(Safety Convention ship),推定為適航,除非船上情況與證書記錄有實質性的不符①參見A ustralia N avigation A ct,Section207(2)。。

可見,船舶所攜帶的證書可以作為證明船舶適航的初步證據。在PSCO對船舶進行檢查之時,既要檢查各項證書,還要對船舶的實際情況進行詳細了解。因此,船方一方面要保證各項證書的完備,另一方面要確保船舶狀況與證書的符合。

(四)證據保留

在the“Berhad v.Canada”案中,船方稱PSCO在簽發滯船令時已經知曉有替代的無線電設備,法官認為,在原告方無法舉證的情況下,應當推定PSCO簽發滯船令時并不知道這一情況。可見,證明船舶檢查程序存在紕漏的舉證責任落在了船方的身上。在the“Fleet Management L td.v.A ustralian Maritime Safety A uthority”案中,船方質疑另一條涉案船舶“A fric Star”號的缺陷并不足以導致船舶滯留,但沒能舉出合理證據。也就是說,不同于一般的行政訴訟中由行政執法者證明其行為的合理性,法官認為船方自身對于船舶適航和滯留的不當負有舉證責任。

因此,在實踐中,如果船方認為船舶缺陷并沒有PSCO評估的嚴重,或PSCO在檢查過程中存在程序性漏洞,應當積極采取措施保留證據,如錄音或拍照等,否則在事后的訴訟中將無法證明對自身的有利事實。

(五)通過程序不當推翻實體決定的問題

在the“Berhad v.Canada”案中出現了兩個可能影響復議決定公正性的問題。其一,對滯留決定提交的復議申請是由做出滯留船舶決定的PSCO Mr.Warna起草的,船方認為這一申請書中的事實陳述有偏頗。一審法官經審理認定,Mr.Warna在起草該申請時確實有疏忽。其二,船舶檢查委員會主席的復議決定也是由Mr.Warna起草的。一審及二審的法官都承認,復議存在程序上的偏向性及不透明的問題,但同時認為這些因素并不必然意味著復議決定不公正。

在各國行政法中,關于程序性錯誤是否必然導致實體結論的無效存在爭議。如果當事人希望以程序不當來推翻實體上的滯留船舶的決定,僅證明存在程序問題是不夠的,還需要證明這一程序問題對實體決定起到了實質性的影響,導致了實體決定的偏向性。

四、結語

通過上述分析可見,當前港口國監控中船舶滯留的救濟程序還有很多缺陷,一方面備忘錄途徑沒有強制性效果,另一方面港口國救濟途徑需要耗費大量的精力與時間,且難以取得對船方有利的結果。筆者認為,考慮到港口國監控的目的是保證海上的人命與環境安全,對PSCO決定的尊重本身無可厚非;但同時,港口國救濟途徑確有需要改進的地方,

就船方而言,當出現船舶被不當滯留的情況時,一方面要積極聯絡船旗國海事部門和船級社,請求其及時與港口國檢查機構進行交涉,充分發揮船旗國的作用;另一方面,船方應迅速按照港口國的國內程序采取行動,在時效內申請行政復議,及時保全有關證據。只有這樣,才能夠實現船舶不當滯留在港口國的有效救濟,減少損失,撤銷滯留決定并獲得經濟賠償。

[1]Tokyo Memorandum.Annual report 2010[EB/OL].(2012-04-17)[2012-04-17].http://www.tokyo-mou.org/annrep.htm.

[2]Tokyo MoU.Monthly detention list[EB/OL].(2012-04-17)[2012-04-17].http://212.45.16.136/isss/public—apcis.php?Mode=DetList.

[3]Paris Memorandum.Annual Report 2010[EB/OL].(2012-03-22)[2012-04-17].http://www.parismou.org/Publications/Annual—report/.

[4]Paris MoU.Monthly detention list[EB/OL].(2012-01-12)[2012-04-17].http://www.parismou.org/Inspection—efforts/Detentions/Monthly—Detention—List/.

[5]Tokyo MoU.Appeal procedures of member authorities of the Tokyo MoU[EB/OL].(2012-04-17)[2012-04-17].http://www.tokyo-mou.org/.如相關程序公開化、透明化,縮短行政復議的時間,設立擔保放船制度等。