論海洋警察權*

閻鐵毅

(大連海事大學法學院,遼寧大連 116026)

一、警察概念的界定

(一)目前階段對警察概念界定的概況

就警察的定義而言,雖然現代警察制度已有近二百年的歷史,可是理論上對警察概念的認識并不一致,在中國也尚未形成統一的認識。

權威工具書對警察所確立的定義也不完全相同。如:《漢語大詞典》中所說的警察是指為維持社會秩序而設立的具有武裝性質的治安力量。亦指構成這種力量的成員;《中國警察辭典》中關于警察的定義是根據國家統治階級的意志,依靠國家暴力強制手段,并運用公開的和某些特殊的秘密手段,維護國家安全和社會秩序的武裝性質的國家治安行政力量,是實現其階級專政的重要工具;《簡明公安詞典》中認為,警察是階級統治的工具,是指依照法律規定設置的專職的警察人員,用以社會治安,調查違法犯罪行為。[1-3]

在學術上,對警察概念的認識也是仁者見仁,智者見智。

尹春生的觀點是:“警察是依法維護和管理國家治安社會秩序的國家行政武裝力量。”[4]

李坤生認為:“警察,是由國家組織,歸政府管轄指揮,以執行法律、實施社會秩序管理為手段,保護公民(法人)及其它社會組織的合法權益,打擊、改造違法犯罪分子,控制國內矛盾沖突,鎮壓被統治階級的反抗、鞏固國家政權的內衛武裝力量。”[5]

李寧的觀點是:“所謂警察是指為維護社會公共秩序以及預防和解決犯罪問題,能夠綜合運用暴力的、行政的及法律的手段,鞏固現行社會制度、保障國家安全與維護社會治安秩序的官方組織中的成員。”[6]

鄭津珠和趙學剛認為:“警察是國家政權中按照統治階級意志,依靠暴力的、強制的、特殊的手段維護國家安全和社會治安秩序的武裝行政力量(行政武裝集團)。[7]亦指在此行政武裝集團中,以國家名義,行使國家專門職能的人。”[8]

以上各個觀點是站在不同的角度進行論述的,都有其科學合理之處。從工具書對警察確立的定義以及學者們對警察概念所作的闡述可以清楚地看出,警察這一概念可以從三個角度來理解:第一種是把警察限定為“人”或“成員”,此時的警察是一個名詞,而且是一種職業;第二種是將警察界定為“武裝力量”或“國家治安行政力量”,此時的警察雖然是一個名詞,但是其所包括的范圍遠遠大于第一種;第三種是把警察理解為一種“行為”,此時的警察就是一個動詞,是指維護社會治安,調查違法犯罪的行為。

綜上,認為警察的概念可以限定于名詞的范圍,但是對警察確立定義時不可一概而論。為了更好地闡述海洋執法的內容,并借鑒前述國內外學者對警察概念的理解,筆者認為,從實質和形式的角度闡釋警察的概念,有助于對警察制度的全面理解。

(二)實質意義上的警察

實質意義上的警察,是指凡基于維護國家安全、社會治安秩序或者公共利益之目的,并依據憲法、法律、法規和規章,具有運用暴力的、行政的或者法律的手段強制或限制他人意思自由的權力組織機構或人員。

因此,實質意義上的警察機關既包括負責公共安全的警察機關,也包括負責國家安全的軍隊、安全機關,還包括負責行業管理及行使其它公共管理職能的行政機關。可以歸為警察的部門非常廣泛,包括行使不同行政職權的各個部門,如國土資源、水務、海洋、漁業、船舶、治安、房屋、市容、衛生、環保、工商、稅務等部門均包括在內。在海洋執法中,可以將下述部門及其工作人員稱為警察:海事局、漁業局、海關、海洋局、公安邊防部隊、港口局、公安局、出人境檢驗檢疫局等等。必須提及的是,根據憲法和法律的規定,海軍因為其實力和影響力,也是海洋執法的重要機關,在國家安全方面擔當主要職責。因此,上述涉海機關可以統稱為實質意義上的海洋警察。

對實質意義上的警察有輔助理解作用的是公物警察與營造物警察的概念。

從現有的資料看,現代行政法上的“行政公物”起源于法國法律的“公產”(domaine public)。德國學者奧托·梅耶,在研究了法國的公產制度之后,試圖將其引入德國行政法,但未能使德國接受法國學說中的特別分類(即將公產所有權從民法上的私所有權獨立出來),德國的公物原則上適用民事法律,但是在某些方面,特別是公共使用上,又與公法約束相重疊。[9]因此,德國公物法仍然形成了一套比較完整的包括了命名、使用等方面的制度。

日本和中國臺灣地區所使用的公物概念均轉承于德國法上的公物理論。由于立法上并無統一的名稱,公物僅作為一個學理概念存在于判例及學術研究中。自明治憲法時代開始,日本行政法上一直維持下來的公物的概念界定是:國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物。包括直接由公眾使用的物和直接供行政組織使用的物。[10]742-752[11]

歷史上,公物和公營造物是混合在一起的。后來隨著實踐和理論的發展,公物與公營造物已經基本區別開來。公物從營造物中分化獨立出來,成為絕對的公物,所謂公物是指“直接供公的目的使用之物,并處于國家或其它行政主體所得支配者而言。”與營造物不同的是,公物為單純之物,營造物則為人與物之結合體。[12]如道路,空氣,水體,市政設施等。而公園、醫院、圖書館等,仍作為公營造物。

根據營造物的分類,警察可以分為公物警察和公營造物警察。

國家在對公物進行行政保護時所派出和設置的機構和人員,就叫做公物警察。“公物警察,為維持社會秩序,為防止關于公物之自然的、人為的危害,而限制人民自由之作用,為國家警察一種。”[13]

這里的“警察”在學術上并非限于通常理解中的人民警察,而是泛指為了維持社會公共的安全和秩序,基于一般統治權,對國民進行命令、強制的作用。[10]767各市縣人民政府的職能部門(行政局)是最小的具有行政主體資格的管理機關,例如國土資源局、水務局、海洋局等,一般由這些機關提供對具體資源的公物警察保護。

營造物警察,在德語上用“anstalts polizei”表述,營造物警察是指對營造物實行行政保護、管理、經營等,為預防或排除給社會公共秩序帶來的障礙或可能產生的障礙而設的警察,因為是對營造物而執行的,往往稱之為營造物警察。

(三)形式意義上的警察

形式意義上的警察,是指在法律上、組織上、名稱上被明確稱謂為警察機關、警察人員,這些機關和人員從事治安、偵緝罪犯以及部分國家機關管理、司法輔助等專項工作,具有執行偵查、羈押和司法輔助等權力。所以形式意義上的警察可以從外在形式上進行判斷。依據《中華人民共和國人民警察法》(簡稱《人民警察法》)第2條第2款,目前的公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察即是形式意義上的警察,其包括的部門范圍遠遠小于實質意義上的警察。因為這種形式主要通過專門的法律、法規或者規章來體現,所以形式意義上的警察也是實證法上的警察。

在海洋執法中,形式意義上的海洋警察應當指公安部派駐國務院相關涉海部委、直屬機構的公安機關(實際上是部委、直屬機構管人事,公安部指導業務)。例如,交通運輸部公安局、海關總署緝私局。目前部分沿海地方公安部門也有海上治安巡邏業務,應當也屬于海洋執法中形式意義上的警察范圍。

在此要說明的是,公安邊防部隊(亦稱中國人民武裝警察邊防部隊)是國家部署在沿邊沿海地區和口岸的一支重要武裝執法力量,由國務院、中央軍事委員會領導,隸屬公安部,雖然不隸屬武警總部,但是實行武警現役體制。公安邊防部隊在沿海地區設海警支隊、大隊,公安邊防海警部隊的職責與身份適用的是《中華人民共和國人民武裝警察法》,其性質屬于黨中央、中央軍事委員會領導下的人民軍隊,遵守軍隊的條令條例。公安邊防海警部隊屬于實質意義上的警察。

綜上所述,實質意義上的警察與形式意義上的警察是包含與被包含的關系,實質意義上的警察包含了形式意義上的警察。實質意義上的警察更多體現的是國家機關、機構執行統治的職能,而形式意義上的警察則體現為警察機關及具有警察身份的國家工作人員在維護社會秩序上的功能。

二、警察的性質

警察的性質是在警察概念確定之后必須界定清楚的一個重要問題。作為理論的研究應該對警察的性質有一個更加全面和科學的認識。

警察是強大的行政力量,其業務工作貫穿于人的一生。筆者認為,既不能單純地以業務職能也不能只以隸屬的部門關系來確定警察的性質,而是要從警察概念的整體、警察與國家的關系上去認識警察的性質。

(一)從本質功能上來看,警察是實現人民民主專政的重要工具

警察是實現人民民主專政的重要工具,這是中國警察的根本性質。警察的產生就是為了實現統治階級的專政。

由于警察或警察的職能是隨著國家的產生而產生的,所以,警察的性質永遠都要和國家政治掛鉤。警察與國家是永遠聯系在一起的,這一點也決定了警察的最根本性質。國家的產生可以依據《家庭、私有制和國家的起源》中的說法來闡述:“國家是表示這個社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面,這些經濟利益互相沖突的階級,不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’的范圍以內,這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量,就是國家。”[14]從這一句話可以看出,警察是國家解決社會矛盾的主要行政機關及其人員,是國家力量的主要象征之一。

(二)從社會安全和警察職能的角度來講,警察是依法維持秩序的強制力量

從國家政權產生之日起,不管國家職能如何變動,自古至今維持秩序的任務主要由警察承擔,警察歷來是依靠暴力和強制特殊手段維持社會安寧秩序、公共安全的具有武裝性質的國家行政力量。

警察在維持秩序方面具有不可替代的功能,無論是公民的生存和發展,還是國家與社會整體的安全和秩序,都時時刻刻離不開警察的管理,此處的社會安全和秩序,包括政治秩序、經濟秩序、社會秩序等。例如,船舶管理、漁業管理、海洋監察等無一不是海洋警察作為的地方。

(三)從現代政府的理念來看,警察是依法為社會提供公共安全服務的服務部門

實現階級專政的重要工具是警察的一個重要性質,但是僅憑這一點很難對現代社會的警察性質有更加全面而科學的認識,因為警察是國家行政的一部分,而國家行政又是立國理念、政策、政治、經濟、軍事、法律、管理制度與文化習俗等的結晶。

憲政國家的國家權力來源于人民授權,集合了廣大的公民權利,公民權利通過憲政方式轉化為國家權力,國家權力又分為立法權、司法權、行政權等權力,因此,作為行政權組成部分的警察權當然也是公民權利轉化的結果,必然要代表公民權利,服務公民權利。

“法治、責任與服務是現代政府的三大理念,是同一進程的不同側面,三者緊密聯系,相互貫通,彼此具有促進作用。”[15]由此可見,現代政府的理念必然包括服務理念,中國現在大力倡導的建立服務型政府正是這一理念的很好體現。

行政國時代,行政權全面擴張,政府通過其行政權力的單方性、主動性和自由裁量性等特點對每個人的社會生活進行全面影響,對行政權力的制衡與監督不僅強調行政程序的作用,而且強調政府的服務宗旨和公務人員的道德操守。

所謂行政國,“是指資本主義社會發展到一定階段以后,由于科技的進步和生產關系的調整導致了社會經濟的迅猛發展,而社會經濟的發展,又同時導致了大量社會矛盾和社會問題的產生,如壟斷、環境、交通、失業、罷工等等。為了解決這些不斷出現,并且越來越多、產生越來越頻繁的社會矛盾和社會問題,資本主義國家不得不增設大量的行政機構和行政人員,以便對國家經濟生活和社會生活進行干預。”[16]行政國是與現代復雜的社會形態相適應的一種行政權力配置模式,表現為行政職能的大幅度擴張,這種擴張與現代社會的復雜性相適應,是對限權政府理念下的警察行政的徹底顛覆。[17]

在“服務是政府的天職”“管理就是服務”的現代政府理念的指導下,警察的性質也必然是服務型的,為社會提供安全、福利的服務性部門。

三、警察權與海洋警察權的涵義

警察是一個復雜的術語。在16世紀至18世紀的德國,“policey”是指“國內公共管理”,意義很廣泛,不是指狹義的警察。在19世紀尤其是1830年,隨著“警察法”的出現,“policey”被限定為防止危險的“警察”(polizer)。公物警察權之警察正是在這個意義上使用的。在日本,“所謂警察,在學術上是指為維持公共秩序而限制私人的自由和財產的權力性活動。”中國民國時期的行政法學與德日一脈相承。[10]59[18]

公物警察權存在于絕對公物上,從行政主體的角度看,存在于公物方面的權力主要有公物管理權和公物警察權,二者都與公物的利用相關。對于公物管理權和公物的利用,國外及臺灣地區的學者研究較多,而對公物警察權的論述則相對較少。王名揚先生稱公物警察權為公產保護的警察權力,認為它是指行政機關為了保護公產的物質完整、不被損害和侵占,公物管理機關所具有的警察權力。就是說可以制定預防性規則,并在規則被違反時,科以懲罰作為制裁。[19]

但是公物警察權實際上和公產聯系在一起,具有財產權性質,而從實質意義的警察角度探討警察權力的時候,會發現還有很多警察權與國家安全、公共安寧、秩序維護聯系在一起,很難發現有直接的公產關系。例如,海關對出入境人員、貨物的檢查、管理,海軍護航,打擊海盜等。而從實證法上的警察角度探討,大多數情況下,警察權是與社會治安、秩序維護和部分司法權行使聯系在一起的。因此,對于警察權的涵義,一定要從理論與實踐中的內涵、外延方面把握。

美國在使用“police power”一詞時,其含義是公共的安寧、秩序及衛生的維持,為了增進公共福利而規制個人的自由、財產的權限。[20]

隨著《聯合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)的生效、國際海洋法律秩序的確立以及中國海洋法律秩序的基本確立,中國海洋維權和執法工作擁有了從公約到國內法的依據,同樣,一些海洋權益方面的限制也可以在公約和國內法中找到相關規定。《海洋法公約》規定沿海國享有領海的主權和毗連區的管制權;沿海國行使其在專屬經濟區內勘探、開發、養護和管理生物資源的主權權利時,可采取為確保其依照該公約制定的法律和規章得到遵守所必要的措施,包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序;沿海國為勘探大陸架和開發其自然資源的目的,對大陸架行使主權權利;沿海國還擁有緊追權、登臨權;還可以進行扣押、扣留、逮捕。所有這些,都在明顯地授予沿海國以警察權,而無害通過權、航行自由權等規定,又對沿海國警察權進行限制。

《中華人民共和國領海及毗連區法》(簡稱《領海及毗連區法》)規定了“有權令其立即離開領海”、管制權、緊追權,《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》(簡稱《專屬經濟區和大陸架法》)規定了行使主權權利、管轄權、采取養護和管理措施、采取必要的措施、采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施、行使緊追權。

《海洋法公約》在提到上述警察權行使主體時,使用的是“沿海國、國家、有管轄權的國家、沿海國主管當局、締約國當局、船旗國當局、地方當局、主管當局”等用語,并未明確具體機關。

《領海及毗連區法》使用的是“有關機關、有關主管機關、中華人民共和國政府或者其有關主管部門”。第14條第5款還規定,“本條規定的緊追權由中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器或者中華人民共和國政府授權的執行政府公務的船舶、航空器行使。”

《專屬經濟區和大陸架法》使用的是“主管機關、中華人民共和國”的表述。

因此,中國所有涉海機關、部門,包括海軍,都可以根據自己的職權行使上述權力,即,實質意義上的海洋警察都可以行使上述權力。

結合前文論述,筆者對警察權定義如下:警察權是國家機關為維護社會秩序而享有的國家安全、治安管理、刑事偵查、社會管理與服務等方面的權力,是職權與職責的統一,其具有典型的強制性,與國家權力緊密結合,是國家管理的重要手段。

海洋警察權是警察權的重要組成部分,因為海洋不同于陸地的自然特點和管理需要,海洋警察權具有自己鮮明的特征。海洋警察權可以這樣定義:海洋警察權是指一個主權國家,依據公約或者國內立法,維護國家安全與權益,維護所擁有、所管轄或者所巡航海洋的社會秩序,保護公民、法人或者其它組織的人身和財產安全,保護自然資源與生態環境,預防、制止、懲治或者反擊海洋違法、犯罪、敵對活動、軍事威脅或者戰爭行為,進行外交與主權宣示的權力,具有鮮明的國家性、武裝性、強制性、法律性、裁量性、公益性、技術性、涉海性、涉外性的特征。海洋警察權具體到涉海機關便是海洋警察職權。

實證法上警察權的行使是侵害行政的典型,所以要嚴格依照法律保留的原則。實證法上的海洋警察機關在行使海洋警察權時,本身也會具備警察特有的,要在一定范圍內行使警察權的有限性特征。所以實證法上的海洋警察,也同樣會適用實證法上陸地警察行使權力時的控權原則,即警察消極目的的原則、警察比例的原則、警察公共性原則(私生活不可侵犯的原則、私人住所不可侵犯的原則、民事關系不干涉的原則)等。[21]實質意義上的海洋警察中的海事局、漁業局、國家海洋局、海關總署緝私局是行政機關,已經按照行政法的要求遵循著相關原則。公安邊防海警部隊、海軍在和平時期執法時,按照《海洋法公約》和國內立法的規定,也遵循著同樣的實證法上警察權的原則。

四、實證法的海洋警察的職責

(一)海關緝私警察

海關緝私警察依照《中華人民共和國海關法》《人民警察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》的有關規定,承擔打擊走私的各項任務。緝私警察實行海關和公安雙重領導,以海關領導為主。海關總署緝私局既是海關總署的一個內設局,又是公安部的一個序列局。緝私警察職責范圍涵蓋了走私犯罪偵查、海上緝私、走私違規案件查處、緝私情報、國際執法合作等多項職能,涉及到海關業務工作的方方面面,全面、徹底地承擔起了海關四項基本職能之一。[22]

(二)交通運輸部警察

交通運輸部警察是公安部派駐交通運輸部系統內,承擔水上(船舶內)、港口內治安管理、刑事偵查職責,協助航運、海事和港口的管理及運營工作的警察,是人民警察的一個組成部分,受《人民警察法》的調整。

交通運輸部公安局是中國警察機關中同時接受公安部和其他部委領導的警察機關之一,它的另一個領導單位是交通運輸部。

交通運輸部公安局運輸管理和指導港口、航運公安工作。公安局由交通運輸部、公安部雙重領導,業務工作以公安部為主。[23]

(三)地方海洋警察

因篇幅所限,本部分僅列舉幾個省市的海洋警察工作情況。

1.天津市地方海洋警察

2004年7月1日施行的《天津市水上治安管理規定》第1條規定,“為加強水上治安管理,維護社會治安秩序,保障人民生命和財產的安全,依據有關法律、法規,制定本規定。”第2條規定,“凡在本市所轄內河(指河流、湖泊、水庫)、沿海水域內從事生產、運輸、作業、游覽等活動的船舶和人員,以及上述水域內的碼頭、渡口、水上公共場所,均適用本規定。”《天津市水上治安管理規定》沒有列明主管機關,實踐中地方公安機關是主管機關。

2.大連市地方海洋警察

大連市公安局海上治安管理分局成立于2005年7月。海上分局的主要職責是負責沿海治安管理與刑事偵查工作,并配合海事局、漁政局及區市縣政府等相關部門,清理大連周邊海域非法養殖物、處理禁漁期非法捕撈行為。[24]

此外,還有青島市地方海洋警察、[25]江蘇省地方海洋警察(2011年1月7日實施的《江蘇省水上治安管理辦法》第3條)、上海市地方海洋警察(1995年2月1日實施的《上海市水上治安管理暫行規定》第3條、第9條、第10條)等。

五、海事局、救助打撈局、漁業局、國家海洋局的職責(實質意義上的海洋警察之行業管理)

(一)交通運輸部海事局的主要職責

統一管理水上安全和防止船舶污染;負責船舶、海上設施檢驗行業管理及船舶適航和船舶技術管理;管理船舶及海上設施法定檢驗、發證工作;審定船舶檢驗機構和驗船師資質、審批外國驗船組織在華設立代表機構并進行監督管理;負責中國籍船舶登記、發證、檢查和進出港(境)簽證;負責外國籍船舶入出境及在中國港口、水域的監督管理;負責船舶載運危險貨物及其它貨物的安全監督等。[26]擁有船舯標有“中國海事”,船艏標有“海巡”“海標”“海測”“海特”四種標志的中國海事執法與工作船。

(二)交通運輸部救助打撈局的主要職責

負責航行在中國沿海水域的國內外船舶、海上設施和遇險的國內外航空器及其它方面的人命救助和海上消防工作。負責船舶和海上設施財產救助、沉船沉物打撈、港口及航道清障、沉船存油和難船溢油的應急清除;提供水上、水下工程作業服務。承擔國家指定的特殊的政治、軍事、救災等搶險救助、打撈任務;負責救助打撈系統交通戰備組織協調工作;履行有關國際公約和雙邊海運協定等國際義務等。[27]

救撈局是交通運輸部下轄的一個局,其所管理的地方救助打撈力量分為救助局、打撈局及飛行隊,擁有各種類型的救助船、打撈船及救助直升機、固定翼飛機,是國家專業救撈力量。

(三)農業部漁業局和中國漁政執法隊伍的主要職責

負責漁業行業管理,漁業資源管理,水生野生動植物保護,漁業水域生態環境保護的監督、管理和執法工作;漁業船舶檢驗、漁業無線電管理以及漁港的監督、管理和執法工作;水產養殖和水產種苗、水產品質量的監督、管理和執法工作;在專屬經濟區進行漁業執法檢查,根據雙邊漁業協定對共管水域組織實施漁業執法檢查;會同國家外交、軍隊、邊防等部門調查處理重大涉外漁業事件;配合交通運輸部做好海事處理工作;參與調查處理漁業污染事故。[28-29]

(四)國土資源部國家海洋局和中國海監的主要職責

承擔綜合協調海洋監測、科研、傾廢、開發利用的責任。[30]對經批準進入中國管轄海域的外國調查船及其它運載工具的科學考察、海底電纜、管道鋪設等活動實施監視;對未經批準進入中國管轄海域的外國船只、平臺及其它運載工具等按有關規定查處,必要時可進行監視和搜索;負責對海洋石油勘探開發和海洋傾廢活動等造成的污染損害事件進行調查取證,并依法處理;對未經批準進行海洋資源的勘查、開發活動及破壞海洋資源的事件進行調查取證;根據國家需要,配合有關部門參與海上救助及其它軍事保障等工作。[31]

六、公安邊防海警部隊的職責與任務(實質意義上的海洋警察之邊防管理)

公安邊防部隊(亦稱中國人民武裝警察邊防部隊)是國家部署在沿邊、沿海地區和口岸的一支重要武裝執法力量,隸屬公安部,實行武警現役體制。公安邊防部隊在省、自治區、直轄市設公安邊防總隊,在邊境和沿海地區(市、州、盟)設公安邊防支隊,在縣(市、旗)設公安邊防大隊,在沿邊、沿海地區鄉鎮設邊防派出所,在內地通往邊境管理區的主要干道上設邊防公安檢查站,在沿海地區設海警支隊、大隊,在開放口岸設邊防檢查站。公安部設邊防管理局,負責對全國公安邊防部隊的統一組織、指揮、管理。[32]

公安邊防海警是是由公安部領導管理的現役部隊,編制列入武警序列,在維護海上治安秩序,打擊海上走私、販毒、偷越國(邊)境等違法犯罪方面起著十分重要的作用。

七、海軍的職責與任務(實質意義上的海洋警察之海軍)

中國人民解放軍海軍是中華人民共和國的海上武裝力量,是中國人民解放軍的戰略軍種,是海上作戰行動的主體力量。擔負著保衛中國海上方向安全、領海主權和維護海洋權益等任務。[33]

考慮到安保環境變化、海軍目標以及國際法等因素,筆者將海軍在和平時期的任務總結為以下幾點:第一,抑制戰爭;第二,保護國家主權及海洋權益,打擊海上恐怖、海盜及敵對行為等;第三,維持和平,協助國家之間的安保活動,支持國家對外政策以及展示國家力量等。戰時的任務有:粉碎控制、潛入作戰海域內的敵對勢力,將軍事力量投送到目的地,保護主要軍需物資及人員輸送的海上交通通道。

當代西方海軍理論家肯·布斯(Ken Booth)在他撰寫的《海軍與外交政策》(Navies and Foreign Policy)中,將現代海軍的功能分為軍事功能(militaryrole),警察功能(policingrole,constabulary role)和外交功能(diplomatic role),并以軍事功能為主要任務及功能,以警察任務和外交任務為輔助功能。

肯·布斯結合現代國際形勢,在馬漢海權理論的基礎上,提出了“海權三角模式”(參見圖1),認為海權的發展應以“海洋的利用和控制”為中心,發揮其軍事功能、外交功能和警察功能。

圖1 海軍的功能(布斯模型)[34]

布斯的基本三角模型形象地說明外交和警察任務的行使是基于堅固的軍事基礎,海軍很少在一個單一的領域里進行日常工作,在和平時期尤其如此。為了說明在實踐中不同任務之間的重疊情形,埃里克·格羅夫(Eric Grove)做了有啟發性的工作,布斯三角模型的每一邊帶有象征相應的各自活動范圍的圓環,這三個圓環互相重疊,這便是海權將來的發展趨勢,即,“東西方面對”(軍事任務)、“國家利益”(外交任務)和“法律與秩序”(警察任務)。在承認包括軍力使用的所有行為不能被限制為軍事任務的過程中,格羅夫進一步發展了布斯的構造。例如,“雖然一直限制,但是海軍的警察職責必須包括實際軍力使用的一些資源。明確這三種力量以及它們之間的關聯后……就可以辨別高水平和低水平的操作,就可以影響和平和戰爭①參見Brooke Smith-Windsor and Richard H.Gimblett,Canada’s Navy After N ex t:R oles and Functions(paper presented to“The Canadian Navy in the Post ColdWar Era”,a conference held at the University of Calgary,March 2001,proceedings publication pending)。。”[35-36]

通過識別在每一個圓環內大量的輔助行動和功能,能夠展示出在海上進行海軍行動和從海上向陸地進行海軍行動的復雜性。在圖2中,利德馬克(L eadmark)提供了一個布斯—格羅夫模型的精致版,對冷戰后時代進行更新,并且更好地說明了海軍三位一體任務中的相互關聯將會適用于21世紀的前幾十年。不僅對重疊的圓環(一般任務或者活動范圍)進行更新,而且列舉出相應的輔助活動或者功能來反映主要海洋國家都認同的觀念。[34]

圖2 海軍的功能(利德馬克模型)[34]

第一,若將軍事功能分為平時與戰時來考慮,平時的功能是抑制假想敵國的海上存在及攻擊,增進本國的經濟、社會、政治、外交利益;戰時的功能為維持、確保及行使海洋控制權,阻止敵人的突擊,投送軍事力量,保護海上交通通道等。

第二,警察的功能是沿海國家和所有國家都關心的基本問題,為保護領海、毗連區及專屬經濟區,保護其管轄海域內的資源,維持秩序,在國家進入緊急狀態時期維持社會治安,保障國家發展。

第三,外交功能,在軍事力量基礎上的談判協商,海軍在平時的工作是積蓄、展示國家力量,這包括海軍艦船到國外港口的訪問、撤僑等。

八、實質意義上的各個海洋警察機關的功能與任務比較

如上所述,實質意義上的各個海洋警察機關的功能與任務有很多共性,也有很多區別,套用肯·布斯(Ken Booth)的現代海軍的功能來看,主要負責單位與次要負責單位可如表1所示。

表1 實質意義上的各個海洋警察機關的功能與任務比較[37]

作為維護國家主權與保護海洋上國家權益的國家機關,實質意義上的海洋警察各個機關的職責與任務具有共同點,但是可以發現,除海軍之外的海洋警察,主要以海洋非軍事要素為對象,而海軍主要以海洋上的軍事要素為對象。

除海軍之外的海洋警察與海軍,按照平時與戰時來比較二者的職責與任務,可如表2所示。

表2 除海軍之外的海洋警察與海軍平時、戰時的職責與任務比較[37]

九、除海軍之外的海洋警察與海軍:警察職責與任務的發展方向

(一)轉變觀念,改限權政府的認識為擴權與服務型政府的認識

在行政法開始建立的近代(資產階級革命勝利后到19世紀末),行政權雖被嚴格限制在治安、稅收、外交和軍事等少數領域,但是與立法權和司法權相比,具有自身特有的執行性、效率性。對于法治所追求的公正與效率兩大價值的平衡來說,立法權和司法權傾向于公正,而行政權則傾向于效率。

在行政法不斷成熟的現代(19世紀末至今),行政權高度擴張,對全社會進行全方位的滲透,并將大量立法權和司法權收于自己麾下,具有突出的單方性、主動性、自由裁量性、準立法性、準司法性,對其監督的時代用語是控制,而不是限制。對其控制的手段主要是,以事前的立法界定清楚行政權的邊界,以事中的程序與職業道德控制行政權的濫用,而事后的救濟方式——行政訴訟或者行政復議等只是輔助手段。警察權因其武裝性、強制性的特點,更是行政權中的優異部分,因此,警察在維持秩序方面具有不可替代的功能,無論是公民的生存和發展,還是國家與社會整體的安全和秩序,都時刻離不開警察的管理和服務。

現代警察是依法為社會提供公共安全服務的服務部門這一性質,決定了現代海洋警察權的公益性特征,其時代用語是“救助”。武裝后的除海軍之外的海洋警察與海軍的海洋警察權具有兩個權力重心,即,“以國家安全為重心”和“以海上救助為重心”。

(二)對當前海洋執法隊伍進行統一和武裝

從表1、表2以及涉海各個執法隊伍的職責與任務來分析,可以發現除海軍之外的海洋警察數量多,專業力量強,具有和平時期警察功能(國家主權及海洋權益的保護)的主要方面,但是在戰爭時期援助海軍海上作戰,維護戰時海上治安方面,除了國家調動五星紅旗船隊進行運輸援助,公安邊防海警部隊、海關緝私警察能夠做到武裝援助之外,因為其他機關缺乏武裝和軍事訓練,很難做到有效援助。

另一個問題是各項海洋管理功能和職責分散、交叉與重疊,導致管理成本增加且效率降低。從中央到地方,基本都是根據海洋自然資源的屬性及其開發產業,按行業部門分工管理。中國當前主要形成了以海洋管理部門、漁政管理部門、海事管理部門、公安邊防、海關、國土資源部門、礦產部門、文物部門、旅游部門、地方人民政府以及石化、石油企業等為主的分散型行業管理。分散型行業管理是各國必須運用的行業、專業管理方式,產生問題也只能通過加強綜合協調來解決,各國一般是成立綜合或者統一的執法隊伍,高效率低成本進行現場處理,靠岸后再分散由各個歸口單位進行實質上的處理。但是中國卻用多支隊伍來現場執法,在海上進行現場處理時和大多數國家不同,造成效率低下,浪費嚴重。

首先,就上述問題中的第二個問題來講,理論探討當中已經有占主導地位的解決方案,即對于除海軍之外的海洋警察各執法隊伍進行統一。但是統一之后的海洋執法隊伍應該劃為哪種系統編制、實行什么樣的管理模式、給予什么樣的福利待遇并無定論;是界定為武裝力量和軍人(仿效美國海岸警衛隊),還是界定為行政機關和公務員(仿效日本海上保安廳),還是統一歸于警察機關和警察(仿效韓國海洋警察廳),目前還存在很多爭論。其實采取何種稱呼,歸于哪個系統,均無礙大局,根本問題是應根據國際趨勢建立統一的海上執法隊伍。

其次,統一之后的海洋執法隊伍必須進行海上武裝,進行軍事訓練。美國海岸警衛隊、日本海上保安廳及韓國海洋警察廳,不管其性質是軍隊,是狹義的行政機關,還是實證法上的警察,其海洋執法隊伍的武裝都很有實力,比很多發展中國家的海軍還要強大。道理很簡單,沒有武裝,平時執法效能差,戰時無法有效支援海軍作戰。

再次,為了使除海軍之外的海洋警察與海軍更有效地執行任務,應當建立除海軍之外的海洋警察與海軍之間執行任務時的高效協作制度。

(三)加強宣傳,走全民管海的道路

除海軍之外的海洋警察與海軍應當聯合建立對公民溝通和宣傳的制度。不斷促進公民海洋意識、觀念和行為水平的提高。

在這個過程中,韓國海洋警察經常組織各種年齡段的群眾到執法艦艇參觀、參加講座、警民聯歡等等,除了培養公民的海洋意識之外,還不斷加強海洋警察的民族觀、國家觀、海洋觀,提高海洋警察的使命感和榮譽感。日本海上保安廳公務員經常接待學齡前兒童、中小學生到基地參觀、培訓,動員中老年婦女組成生命守護婦女(L ifeguard L adies,L GL),對壓力過重的人群——漁民提供幫助,這些非專業化的做法,卻是他們認為提高海洋警察的技術和創新能力,培養德才兼備的海洋警察高級管理人員,綜合提高海洋警察隊伍實力的前提和基礎。這些做法非常值得中國思考。

海洋政策和海洋管理中要重視服務員的職位原則(stewardship)。美國海洋政策初步報告在說明這個原則時,主要強調加強海洋教育,提高國家海洋意識、公眾海洋意識,培養各種海洋人才等,在此基礎上,實行綜合性海洋政策,實現海洋綜合管理,保障海洋可持續利用。政府、民眾都有了自覺性,海洋管理也就能夠搞好,國家在海洋方面的戰略目標就容易實現。

美、日、韓海洋執法隊伍與海軍非常重視在國民中的宣傳、動員與組織工作。其實他們已經認識并落實于行動:海洋警察權真正長期有效的加強,就是漁民、船員的支持,就是納稅人贊同國會通過加強海洋產業的議案,接受國會對實質上的海洋警察進行巨額財政撥款,就是年輕人愿意到實質上的海洋警察隊伍中來,而離開全民積極支持的、單純的政府包辦的海洋警察事業是有限的。

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