世行貸款安徽省淮河重點平原洼地治理項目建設管理工作實踐與體會

賈 燕

一、概述

世行貸款安徽省淮河重點平原洼地治理項目（以下簡稱安徽省洼地治理外資項目），建設范圍包括八里湖、焦崗湖、正南洼、西淝河下游、架河、高塘湖、北淝河下游、高郵湖、氵解河、沱河和天河等11片洼地，治理面積3361km2。項目區涉及阜陽、六安、淮南、蚌埠、宿州、淮北、亳州、滁州、合肥等9市19個縣（區）。工程建設的主要內容：新建加固堤防；疏浚河道，開挖、疏浚排澇干溝；新建、加固、重建涵閘，改造灌排泵站；新建、重建橋梁和洪澇災情巡測基地及水文站建設等。項目初設批復總投資164012萬元，其中利用世行貸款7500萬美元。

2010年，安徽省洼地治理外資項目完成了各項前期工作。11月，世界銀行與中國政府簽訂了《貸款協定》和《項目協定》，項目進入實施階段。

二、安徽省洼地治理外資項目建設管理內容簡介

1.簽訂《貸款協定》和《項目協定》，明確項目建設管理實施框架

《貸款協定》由世行與中國政府簽訂，一般經受權由財政部負責人與世行簽訂。該協定主要明確貸款額度、貸款利率、提款報賬、還款方式、還款期限等借款還款的基本政策；確定項目實施目標、項目實施內容、項目實施過程中需要遵照的世行關于采購、監測、財務等有關的政策要求。《項目協定》由世行與項目所在地政府簽訂。該協定主要是明確項目實施機構項目建設管理的主要構架。具體包括：一是維持項目實施機構的穩定；二是年度主要工作任務，如制訂和執行年度實施計劃，編制半年度項目實施報告，根據世行移民政策和環境管理政策開展移民和環境管理工作等；三是按照《貸款協定》確定的采購政策開展采購工作；四是委托第三方開展項目監測評價工作等。

2.培訓先行，把好采購關口，為項目順利實施打下基礎

采購是世行項目建設管理的核心工作，通過采購確定優質高效的施工方和供貨商是做好項目建設管理的前提和基礎。世行對采購管理有嚴格的程序和要求。第一，項目實施前期對項目管理人員開展不同層次的采購培訓，培訓工作一般會覆蓋項目管理中所有采購工作人員。第二，世行要求建設管理單位編制《前18個月采購計劃》和《年度采購計劃》報世行審查。《采購計劃》需明確項目采購類型、采購方式、采購時間等。建設管理單位要按照經世行批準的《采購計劃》組織安排采購工作。第三，為避免項目管理單位在開展具體采購工作時出現錯誤采購，世行要求貸款項目第一個合同的采購工作經世行前審。

3.開發使用（MIS）管理信息系統，實現對項目建設的實時監督和管理

（MIS）管理信息系統是世行進行項目管理的工具和手段。該系統主要包括項目管理、財務管理和移民管理三個模塊。項目管理模塊主要包括投資計劃、合同管理（分別有土建合同、貨物合同、咨詢合同等，與《貸款協定》中確定的類型相對應）、培訓考察等內容。合同管理部分包括合同基本信息、合同采購過程、工程量清單、進度監理報告、合同付款進度和提款報賬等欄目。

合同管理是管理信息系統使用的主體，項目管理單位的工程管理人員主要是通過這一模塊實現對項目進度、投資的控制和管理。項目實施單位的工程管理人員將有關合同執行情況錄入系統后，上級管理部門可以使用管理信息系統即時查詢項目實施單位的合同執行狀況。同時，該系統還具有添加掃描文件的功能，項目合同文本、經監理工程師審核簽字的進度監理報告、工程價款結算單據等原件的掃描件均可添加在系統內，這樣上級管理部門即使不到工程現場，也能查閱工程資料，了解工程進展狀況。

4.建立項目監測評價指標體系，

委托第三方開展項目監測評價工作

為實現項目目標，客觀準確地評價項目實施效果，世行專家與安徽省項目管理辦公室協商確定了項目監測評價指標體系，并將確定后的指標框架體系寫進《項目協定》之中。

為保障項目監測評價工作真實有效，依據《采購計劃》，監測評價工作需通過咨詢采購方式確定一家獨立的第三方咨詢公司開展項目監測工作。

三、世行貸款項目建設管理的特點

1.采購管理

經比較，世行采購政策與國內招標管理辦法最大的不同是以有實質響應的最低價中標原則確定中標者。世行要求，所有的評標標準都應列在招標文件中且以貨幣形式對其進行量化，業主應向具有實質性響應的評標價最低者授予合同。筆者認為，以有實質響應的最低價確定中標者將會減少投標方的利潤預期，尤其是對一些資質低、技術和經濟實力較弱的中標者來說，如果不能通過提高技術水平來降低投入成本，則存在虧本的風險。因此，有實質響應的最低價中標原則將會使投標者更加慎重地考慮是否參與投標，從一定程度上實現了對投標者的過濾。同時，有實質響應的最低價中標原則會降低中標方的利潤空間，沒有高額的投資回報，投標者也不會通過賄賂等手段獲取中標機率，腐敗等現象會隨之大為減少。另一方面，世行要求開標時間與投標截止時間為同一時間，這樣就能避免圍標等一些不公正投標行為，也保障了有實質響應的最低價中標的有效性。

2.（MIS）信息管理系統

信息管理系統以合同管理為基礎，實現項目管理和財務管理的結合，使工程的實物量進展和資金撥付一一對應起來，工程指標和財務指標歸集在同一系統之內，項目信息更為全面、真實可靠。同時，信息管理系統的同一系統可由不同管理人員同時操作使用，只需網絡連接，不同層級的管理單位可以同時共享信息資源。相對而言，當前國內水利基建項目建設管理信息主要由工程部門和財務部門分別匯總收集，導致同一個項目的工程數據和財務數據不統一、不協調的現象時有發生，數據質量有待提高，其參考價值也有待提升。

3.監測評價

世行項目的監測期涵蓋項目建設起始年之前2～3年、項目建設期以及項目完工后的若干年。按照要求，受委托的咨詢公司每年需對監測評價指標體系確定的指標進行跟蹤調查，對調查的資料進行分析評價并編制評價報告。這樣，通過項目建設前和項目建設后的目標指標的對比分析，能夠更清楚地反映項目實施效益。同時，通過項目建設期的平行監測，世行可以了解項目實施效果與目標之間的差距，可以及時對項目內容、進度及目標作出相應調整。

四、認識和體會

世行項目建設管理方法雖先進，但能否較好地發揮作用還要看其適用的環境和對象。例如，有實質響應的最低評標價中標法，如果投標者不具有較高的企業信譽，在惡意降低報價中標后，如在施工過程中通過偷工減料等行為謀取利益，反而會危害工程質量。具體到安徽省洼地治理外資項目，項目零星分散，工程等級較低，采用世行的建設管理辦法也有不配套、不協調的一面，一定程度上影響了工程建設的進度，工程總體進展緩慢。相對而言，國內水利行業基本建設管理工作起步較晚，但是自20世紀90年代初以來，國家開展了大江大河治理工作，水利基本建設管理工作得到了長足發展。

世界銀行的項目建設管理模式在國際上處于領先地位，其管理理念較為科學合理，管理方法簡捷高效，程序更為嚴密。筆者認為，學習借鑒世界銀行項目管理中有益的部分，與本地實際情況結合起來，是實現水利基本建設管理工作跨越發展的捷徑