采煤沉陷區移民安置問題探討

宗云峰

（淮南礦業集團資源環境管理部，安徽省淮南市，232001）

采煤沉陷區移民安置問題探討

宗云峰

（淮南礦業集團資源環境管理部，安徽省淮南市，232001）

分析了淮南礦區近年來在采煤沉陷區移民安置工作中所取得的成果，介紹了淮南礦區的移民安置模式，分析了面臨的搶栽、搶搭、搶建難題，探討如何進一步做好采煤沉陷區移民安置工作，認為采煤沉陷區移民安置工作的核心是處理好政府、企業、農民之間“法、錢、權、責”的關系，做到合法操作、合情補償、合理分配、合規監管是做好沉陷區移民安置工作的重點。

采煤沉陷地 征地拆遷 移民安置

近年來隨著我國經濟發展的提速，國家對煤炭的需求量在大幅增加。為保證國家經濟的可持續發展，淮南礦業集團挖潛增效，通過技改最大程度地提升老礦井的產能，同時也新建了一批現代化的大型礦井，確保了煤炭能源的供應，緩解了煤炭市場的供需壓力。但隨著煤炭資源開采強度的不斷增大，地面受沉陷影響范圍在迅速擴大，需搬遷村莊數量在大量增加，這一切沖擊著社會和諧，影響著生態環境，同時也制約著煤炭企業自身的發展。因此，在開采煤炭資源的同時解決好采煤沉陷區移民安置問題，對化解當前社會矛盾，促進經濟社會和諧穩定、快速可持續發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

1 淮南市采煤沉陷區基本情況

淮南市總面積2585km2。截止到2009年底，淮南礦業集團公司采煤沉陷區總面積約91km2，占淮南市總面積的0.035%，其中積水面積約32km2，占沉陷區總面積的35%。根據淮南礦區多煤層開采、地表潛水位高等特點，預計未來一段時期內，地面受沉陷影響將呈現出前期在面積上快速增大，后期在深度上緩慢增加的規律。預計至2030年，淮南礦業集團公司采煤沉陷區總面積將達到275km2，其中積水面積達195km2，最大積水深度將超過20m。

2 淮南礦業集團沉陷區移民安置情況

2009－2011年，淮南礦業集團公司共搬遷171個自然莊約3.6萬戶，其中：2009年搬遷84個自然莊，2010年搬遷41個自然莊，2011年搬遷46個自然莊。規劃建設了23個安置新區，建筑總面積575萬m2，新區建設項目實行統一規劃、分期建設、分批安置、統籌管理，預計全部建成后可供安置約4.8萬戶。作為全國較早開展采煤沉陷區綜合治理的城市，淮南礦業集團公司高度重視沉陷區村莊居民的搬遷安置工作，通過采取一系列有力措施，不斷進行摸索總結，取得了一定的成果，形成了淮南礦區的移民安置模式。

2.1 三級溝通，建立機制

采煤沉陷區村莊搬遷安置實行三級溝通，一是集團公司同市政府的銜接溝通，主要解決涉及搬遷的政策性重大問題；二是集團公司同區（縣）政府的對接溝通，主要是執行搬遷政策，確定搬遷方案及指導搬遷工作；三是礦井同鄉（鎮）的溝通，主要解決實施搬遷過程中的具體問題，確保搬遷進度。同時，集團公司將礦井的村莊搬遷計劃完成情況納入年度責任目標考核，建立考核機制，實行對等獎懲，促進沉陷區村莊搬遷工作。

2.2 模式探索，和諧安置

根據采煤沉陷區特點，淮南礦業集團提出了“集中式搬遷、發展式安置”的村莊搬遷安置思路。根據發展思路，集團公司進行統一部署，提前3年對沉陷村莊進行預計，編制搬遷村莊計劃，報經省政府批準后，實行集中、統籌、有序的整體搬遷。同時，不斷積極探索搬遷村莊的安置形式，摸索總結出“建新、傍鎮、近礦、擴村”等搬遷安置模式，實現“先搬后采”的和諧安置局面。

（1）建新。建設新集鎮，當采煤沉陷區范圍大、村莊多時，在沉陷區外統籌規劃選取一處不壓占煤炭資源的地塊作為搬遷安置點，以城鎮居民住宅小區的標準建設安置小區，集中妥善安置沉陷區的搬遷居民。同時區內配套建設學校、醫院、商超等基礎服務設施，使之逐步發展成新的集鎮。如鳳臺縣關店新鎮、潘集區夾溝新鎮等。

（2）傍鎮。毗鄰老城建設新區，充分利用老城鎮的基礎服務設施和公共事業資源，使新區受輻射帶動快速發展成熟，老城鎮人口集聚、規模得到擴張，最終老城、新區融為一體。如鳳臺縣鳳凰湖新城區、潘集區蘆集新村等。

（3）近礦。農民通常樂意在煤礦周邊集聚生活，形成有地域特色的地礦文化。因此，可以在礦區附近規劃建設移民安置小區，配套建設商業服務設施，進行合理引導，有序經營。如鳳臺縣顧橋礦農場新村、潘集區潘北新村等。

（4）擴村。打破行政區劃擴展中心村，依托中心村劃定搬遷安置區域，小村并入大村，強村帶弱村，對沉陷村莊集中搬遷，合理有效配置資源，促使各類資源效益最大化。如謝家集區梨園新村、鳳臺縣前崗新村等。

2.3 政府給力，新村建設

目前，新村建設的主要方式有兩種。一是政府建設。政府作為搬遷安置工作的責任主體，直接組織協調搬遷安置新村鎮建設；二是公司代建。政府通過招商引資或招標方式，引進有資質的房產建設投資公司進行先期代建。

2.4 基礎保障，安居樂業

由于大量村莊搬遷和耕地數量的減少，應高度重視被征地農民的就業和生活來源問題，既要解決好安居之需，也要考慮到樂業之求。通過合理利用補償資金，結合當地的發展條件，改造中低產田、調整種植結構、發展養殖業和加工業、開展職業技能和創業培訓、建立農民創業園等多種途徑，確保被征地農民的生活水平不降，長遠生計有保障，從而實現發展式安置。

3 沉陷區移民安置工作難點

雖然淮南礦業集團公司近年來村莊搬遷安置補償工作取得了一定的成果，但同時也存在著許多困難與不足，其中難點主要是對于征地拆遷“三搶”（搶栽、搶搭、搶建）行為的控建。征地拆遷“三搶”問題是全國范圍普遍存在的共性問題，只要涉及征地搬遷之處，幾乎都有在被拆遷地租地蓋房建廠等現象，社會影響十分惡劣。礦區的征地拆遷工作所面對的“三搶”問題主要有四種情形。一是搶建房屋，丈量村莊強行建，待遷村莊突擊建，周邊村莊提前建，有平房頂上架鋁塑板的“二層樓”、單磚建房等。只要聽說要拆遷，幾乎瞬間就能建成大量無門、無窗、無人住的房屋。二是搶建廠（場）站，有在耕地內挖塘買魚養殖的，有規模各異的房改廠，還有國家保護動物養殖基地等。三是搶栽經濟作物，有在地里迅速搶栽廉價果樹苗的，也有將果樹枝條插在耕地里。四是搶搭蔬菜大棚。目前，農用單體鋼架大棚搭建起來方便快捷，搶建地區大多通過租借形式循環使用，幾乎零成本，這邊量過那邊用，這村用過下村用等。這些做法為的就是能夠最大程度套取征地拆遷補償費，大有把補償費當成“唐僧肉”、路過門口都希望能狠咬一口的心態，其原因主要存在主、客觀等方面。

3.1 互相攀比，心存僥幸

搶建者一般認為只要造成既成事實，不管違法不違法，就得按高標準補償，多建多補，少建少補，不建不補。群眾在互相攀比，同時又有少數有權有勢的“釘子戶”存在，助長了搶建氣焰。在利益的驅動下，形成大面積的突擊搶建行為，致使“三搶”行為常態化。

3.2 執政力弱，擔當力差

政府是征地搬遷工作的責任主體，鄉（鎮）政府往往默認或縱容搶建現象。一是鄉（鎮）政府為了減輕征地過程中的阻力，保證征地工作順利進行，避免村民上訪、鬧事，盡量采取不聞不問的默許態度；二是村干部由村民選舉產生，村民選票直接關系著村干部是否連任，村干部出于自身利益考慮，言行受到很多制約，盡量回避矛盾沖突，間接縱容搶建現象。

4 對采煤沉陷區移民安置工作的建議

采煤沉陷區移民安置工作的核心是處理好政府、企業、農民之間“法、錢、權、責”的關系，如何做到合法操作、合情補償、合理分配、合規監管是做好沉陷區移民安置工作的重點和難點。

4.1 “法”要正

在依據法律政策做好征地搬遷安置工作的基礎上，耐心細致地開展群眾思想工作，使沉陷區移民安置工作做到有理、有據、有節、有度。

4.1.1 制定政策文件

積極銜接政府，推動出臺涉及面廣、操作性強的各類補償政策文件，如建設用地、農用地等征地補償類文件，人口等搬遷安置補償類文件，耕地、沉陷地等青苗補償類文件，養殖型、生產型等廠（場）站補償類文件，關于搶建行為的管理辦法，違規補償處置意見等監管類文件。形成系統全面的補償文件體系，使征地搬遷有法可依、移民安置自然有序。

4.1.2 打擊非法搶建

國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》第九條規定：“在告知征地后，凡被征地農村集體經濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。”；《刑法》規定：“通過搶栽、搶種、搶建地上附著物和青苗騙取征地補償款數額較大或巨大的，可構成詐騙罪，情節嚴重者可判刑10年以上有期徒刑。”對于在征地范圍違法搶建永久性建筑物，由政府相關部門出面告知農民搶建不僅不予登記補償，且要限期自行拆除，如不自行拆除，由政府組織執法部門予以強制拆除，費用從該戶補償費用中扣除。制止非法搶建行為要毫不手軟，才能有效避免出現擴散效應。

4.1.3 嚴格執行標準

一是對于同一地區同一類型情況的補償必須嚴格按文件政策統一補償標準，嚴禁出現同一類情況的補償標準前后不一致現象，營造公平公正的補償環境。二是堅守底線，要堅決杜絕違規者得利、守紀者吃虧的不公平現象。

4.1.4 強化審計監管

對現場實物測量、補償費用標準、補償商談過程、補償費用支付四個階段進行審計監督，重點審計征地拆遷程序的合法性、現場測量的真實性、補償標準的合理性，實現嚴格拆遷程序、加強過程監督，以確保征地拆遷補償政策的執行，杜絕暗箱操作，切實保障國家、企業和被拆遷農戶的合法權益。

4.2 “錢”要清

將政府、企業、農民所涉及的各項費用計清，做到清明公正。

4.2.1 農民個人應得補償費用

將農民個人應得補償費用明細進行張榜公布，接受群眾監督，進行查缺補漏。費用明細（根據補償方式確定）內容包括：家庭人口數（農業人口、非農業人口、子女、分戶等）、房屋的合法面積（生產用房、違章面積、合法性的認定依據等）、房屋的補償費用、地面附著物補償費、房屋拆除費、（過渡期）安置補助費和其他應得補償費用等。

北京大學人民醫院魏來（摘要637）報告了中國3期臨床研究，sofosbuvir/velpatasvir（SOF/VEL）治療基因1～6型患者12周，耐受性好，12周總SVR為96%。不論是否有肝硬化基因1型、2型、6型均獲得100%的12周SVR。基因3型12周SVR為83%（其中有16%患者為經治）。基因3b型有肝硬化的患者SVR相對低。一項來自意大利的研究顯示SOF/VEL治療基因3型12周，在代償期肝硬化患者中的12周SVR為96.4%，在失代償期肝硬化患者療效欠佳。聯合使用利巴韋林（RBV）未增加療效優勢。

4.2.2 安置新村項目費用

安置新村建設堅持“六公開”和“一監督”。“六公開”指規劃公開，建設管理公開，工程招投標公開，建設費用使用情況公開，房屋造價公開，房屋戶型和樓層的選擇公開；“一監督”指村民選舉代表對新村建設資金的撥付使用、工程招標、工程造價和工程質量等進行監督。

4.2.3 其他費用

其他費用包括征收宅基地、安置新村建設用地費用；按國家有關規定繳納的各項管理費、稅金等；開展工作的工作經費。

4.2.4 特殊情況

當新政策出臺時，新、老政策的銜接是敏感問題，應提前做好預案。國土資源部近期表示，《土地管理法》修訂將圍繞征地制度改革，重點完善征地補償安置制度，對農民房屋拆遷不再簡單地按附著物補償，要單獨給予補償，重分宅基地的采取房屋重置價安置，不再分配宅基地的則按當地城鎮居民的居住水平安置等。

4.3 “權”要廉

沉陷區移民安置過程中，征地、拆遷、安置等各環節均涉及經濟利益，所以權利便會由此而生。一旦權力錯位或失控，悖離了權力的本質與運行軌跡，將滋生蔓延腐敗現象。

4.3.1 端正心態

不少腐敗分子在以權謀私活動中，不再是立即攫取現實利益，而是等多年以后，甚至退休以后，再連本帶利收取好處。如：在土地征用、房屋拆遷、新村建設招投標等工作中，有意“放水”，其現實表現主要為失職瀆職。從事征地拆遷安置工作必須端正心態，工作盡心，恪守職責，剛正不阿。

4.3.2 堅守底線

一些工作人員利令智昏，見利忘義，守不住清貧，耐不住寂寞，覺得錢少事多離家遠、位低權輕責任重，羨慕別人的瀟灑生活，便在征地拆遷過程中權錢交易，中飽私囊。為了得到一分利，結果給國家和企業造成十倍、百倍甚至千余倍的損失。征地拆遷安置工作必須堅守底線，善始善終。

4.3.3 自控言行

征地拆遷工作中的利益“腐敗”點多、面廣、量大。往往會出現工作人員利用職務之便，吃拿卡要，甚至不給好處不辦事，給了好處亂辦事等腐敗，必須加以克服。征地拆遷安置工作要管好嘴，清靜如水；管好腿，足不沾“灰”；管好手，干凈踏實；管好心，無私無畏。

4.4 “責”要明

政府是移民安置工作的建設責任主體，煤炭企業是移民安置工作的經濟責任主體，政府和企業只有各司其職、各負其責，才能使征地搬遷安置工作穩步順利推進；只有善于傾聽村民的呼聲，解決他們在征地搬遷中遇到的困難，才能真正得到村民的理解和支持，使征地搬遷安置工作順暢進行。

4.4.1 政府職能

移民安置過程中政府職責主要有編制規劃、制定政策、組織實施沉陷區村莊搬遷和新村建成入住、農戶補償費的及時分發、用地報批及輿論導向等。

4.4.2 企業責任

移民安置過程中煤炭企業職責主要有提供不壓煤地塊方案供地方政府新村選址、按協議及時足額支付村莊征地搬遷安置費用、配合區縣國土部門做好新村用地報批的基礎性工作等。

4.4.3 農民知情權和參與權

法律修訂中將完善征地程序，健全完善征地補償安置爭議協調裁決制度，進一步保障被征地農民的知情權和參與權。

5 結語

實踐證明，征地搬遷安置工作是一項系統工程，必須統籌兼顧，整體考慮，前后銜接，才能逐步破解難題。堅持以科學發展觀為指導，按照集中式搬遷、發展式安置的思路，統籌建設新村鎮，不斷完善社會保障制度，同時善于探索創新，因地制宜的解決好沉陷區移民安置問題，對建設和諧社會和煤炭經濟的快速可持續發展將具有重大的戰略意義。

［1］ 閻伍玖.淮南采煤塌陷區環境綜合整治分析［J］.中國煤炭，2007（6）

［2］ 張新，董霽紅.采煤塌陷地土地復墾項目后評價研究［J］.中國煤炭，2010（3）

［3］ 常西坤，郭惟嘉，溫興林，梁俊田.采礦塌陷區矸石回填建村模式探討［J］.中國煤炭，2008（9）

On resettlement problem in coal mining subsidence area

Zong Yunfeng
（Resource and Environmental Management Department，Huainan Mining Industry Group，Huainan，Anhui 232001，China）

The paper introduces the fruits of resettlement work in coal mining subsidence area in Huainan colliery in recent years and its resettlement mode；analyzes the problems of rushing to plant and build；explores how to further perform the resettlement work in coal mining subsidence area.The core of resettlement work is to handle well the relations of"law，money，power and duty"among the government，enterprises and farmers；to accomplish legitimate operation，fair compensation，reasonable distribution and legal regulation is the key point for achieving the resettlement work in coal mining subsidence area.

coal mining subsidence area，land expropriation and housing demolition，resettlement

TD－9

A

宗云峰（1982－），男，工程師，主要從事礦區征地拆遷、生態環保等工作。

（責任編輯 張大鵬）