建立受害人索賠機制有效控制人為水土流失

寧堆虎，杜鵬飛

(1.國際泥沙研究培訓中心，北京100048;2.中國水利水電科學研究院，北京100048)

1 建立水土流失危害受害人索賠機制的必要性

水土保持違法行為可能會造成各種各樣的危害，如亂挖、亂棄對土地、道路以及土地上的林草植被或農作物造成破壞;棄土棄渣或大面積農林開發加大水土流失量，加劇下游水庫、河道泥沙淤積;隨意傾倒尾礦、廢渣造成下游河道、水庫的水質污染;棄土棄渣堵塞河道，加劇洪澇災害;亂挖、亂棄對他人房屋等財產造成損害;有的還可能威脅他人的生命安全。

對水土保持違法行為造成的水土流失危害，除水行政主管部門按水土保持法的規定對生產建設單位進行行政處罰外，造成危害的生產建設單位還應當對受害主體給予賠償。這是因為，行政處罰是具有行政處罰權的行政主體為維護公共利益和社會秩序，依法對行政相對人違反行政法律法規而尚未構成犯罪的行政行為所實施的法律制裁。這種制裁并不包括違法行為可能對其他公民、法人或組織造成的危害和損失應當給予的民事賠償。

水土保持法主要對亂挖、亂棄、亂墾等違法行為本身作了具體的處罰規定，而對這些違法行為引發的危害和損失并沒有具體的處罰規定。如:違法行為加劇水庫、河道泥沙淤積，縮短水庫使用年限，或增加清淤投入;污染下游河道、水庫的水質，造成飲水困難，或增加水處理投入;對他人房屋和財產造成損害等。對于這些危害和損失，水土保持法并沒有具體的處罰規定。

對各類生產建設活動造成的人為水土流失危害，受害人通過民事訴訟獲得相應的賠償，賠償額度往往遠高于實施水土保持防治措施需要的投入，這樣會使造成水土流失危害的企業或個人付出更大的經濟代價，進而提高其自覺采取水土保持措施的積極性。這也是其他法制化程度較高的國家防治人為水土流失最有效的措施之一。

2 建立水土流失危害受害人索賠機制的法律依據

水土保持法第五十八條規定:“違反本法規定，造成水土流失危害的，依法承擔民事責任;構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任”。此條規定正是造成水土流失危害的生產建設項目單位應當承擔相應的民事責任的法律依據。從該條文的規定也可以看出，水土保持法的相關法律責任處罰規定中，并不包括本條所規定的民事責任、治安管理處罰和刑事責任。

民法通則第一百一十七條規定:“損壞國家的、集體的財產或者他人財產的，應當恢復原狀或者折價賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應當賠償損失?！鼻謾嘭熑畏ǖ诹鍡l規定，“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”;第八十八條規定，“堆放物倒塌造成他人損害，堆放人不能證明自己沒有過錯的，應當承擔侵權責任”。

民法通則第一百三十四條規定:“承擔民事責任的方式主要有:(一)停止侵害;(二)排除妨礙;(三)消除危險;(四)返還財產;(五)恢復原狀;(六)修理、重作、更換;(七)賠償損失;(八)支付違約金;(九)消除影響、恢復名譽;(十)賠禮道歉。以上承擔民事責任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用”。

以上法律規定表明，違反水土保持法的規定，造成水土流失危害的，損壞國家的、集體的財產或者他人財產的，因污染環境造成損害的，應當依法承擔民事責任。具體民事責任包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等。

3 鼓勵和支持水土流失危害受害人開展民事訴訟

生產建設項目造成水土流失危害的，應當對受害人進行賠償。但一般而言，生產建設項目單位并不會主動給予賠償，而必須由受害主體向人民法院提出訴訟請求，并提交相應的證據，經過一定的民事訴訟程序，才可能獲得相應的賠償。

首先是讓受害人知曉自己的權益受到了侵害，并且知曉通過一定的訴訟程序可以消除這種侵害行為，已受到的侵害還可以獲得相應的經濟賠償。各級水土保持行政主管部門有必要在這方面有針對性地加大宣傳力度，讓因水土保持違法行為使權益受到侵害的個人、集體(如農民承包的土地和林草植被被違法占壓或損壞、村集體的水庫因水土流失量增加而淤積或被污染、河道因棄土棄渣加大了村民的洪災損失等)提高維護權益的自覺性，要讓他們知曉這些因他人違法行為增加的損失、受到的侵害，可以通過法律途徑捍衛自己的權益。同時，代表國家管理河道、水庫的各級地方水行政管理部門，也應當提高維權的自覺性，對于因亂堆亂棄增加下游河道和水庫的淤積或者造成水體污染的，各級水行政主管部門或其下屬的具體管理單位，應當代表國家維護權益，對有關生產建設單位提出民事訴訟。

其次是要為受害人提出民事訴訟提供必要的支持。民事訴訟法第十五條明確規定:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”對于水土流失危害的受害人而言，最主要的支持就是提供民事訴訟所必需的證據，包括書證、物證、視聽資料、證人證言等。各級地方水土保持監督管理機構和監測機構應當承擔相應的社會服務職能，主動為受害人提供訴訟所必需的水土流失危害的書證、視聽資料和證人證言等證據。同時，根據民事訴訟法的規定，水土保持監測機構還可以發揮專業特長，受人民法院指定，作為水土流失侵權案件的鑒定部門，對水土流失危害做出客觀、公正的第三方鑒定。

4 出臺水土流失危害量測和計算的技術標準

對生產建設項目引發的各類危害，受害人要通過法律途徑得到經濟賠償，最為重要的是要證明亂堆、亂棄、亂挖、亂墾等水土保持違法行為與受害人所遭受的土地占壓、林木損壞、淤積增加、污染程度加劇等危害之間存在一定的定量因果關系。亦即受害人向人民法院提供的證據，不僅要證明自己受到了損失，還要證明自己受到損失的具體數量，依此提出自己應當得到的經濟補償數量。

有些損失的數量是直觀并可直接量測的，如占壓或損壞土地的面積、損壞林木或農作物的面積、直接傾倒入河道或水庫的渣土量等;而有些損失是不易直觀量測的，如因上游亂堆亂棄或大面積農林開發而增加的進入下游河道和水庫的泥沙量、因水土流失增加而增大的下游水體化學污染物的數量、因水土流失增加而加劇的洪澇災害的損失數量等。這些不易直觀量測的損失數量與違法亂堆、亂棄、亂挖、亂墾的數量及位置之間又有確定的函數關系，只是這種函數關系還需要參照當地降雨量、降雨強度等因素確定。

為了使水土保持違法行為引起的各類危害的量測和計算更加科學、公正，有必要制定水土流失危害量測和計算標準，出臺全國統一的、具有權威性的各類水土流失危害的量測和計算方法，為水土流失危害受害人民事索賠提供更為科學的依據。