履行法定職責全面推進水土保持監測

姜德文

(水利部水土保持監測中心，北京100053)

我國經濟社會發展進入了以科學發展觀為指導思想的時代，“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，中央強調要加快資源節約型、環境友好型社會建設，走生產發展、生活寬裕、生態良好的文明發展道路，時代發展對水土保持及其監測工作提出了新要求。修訂后的水土保持法對水土保持監測進行了定位，明確了水土保持監測在水土保持工作及經濟社會發展中的基礎地位及監測任務、經費保障等。中共中央2012年1號文件也提出了強化水土保持監測的要求。各級水行政主管部門及其水土保持監測機構要深入學習和深刻領會法律的新規定和中央的新要求，全面推進水土保持監測各項工作順利開展。

1 水土保持監測使命重大，任務艱巨

水土保持法中有許多條款對水土保持監測做了規定，涉及監測工作的性質、任務、監測機構的職責等各方面。

1.1 法律確定了水土保持監測的三大定位和作用

水土保持法第四十條規定:縣級以上人民政府水行政部門應當加強水土保持監測工作，發揮水土保持監測工作在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用。這是新中國成立以來我國第一次以法律形式明確了水土保持監測的地位和作用，并且是以極高的定位確定了水土保持監測的歷史使命和職責。①關于政府決策。水土保持監測是國家生態保護與建設的重要基礎，通過水土保持監測可以及時、準確地掌握全國水土流失與生態環境現狀、變化和動態趨勢，分析和評價重大生態工程效果，為國家制定生態建設宏觀戰略、調整總體部署、實施重大工程提供重要依據。根據法律規定，今后水土保持監測要為中央、省、市、縣各級人民政府的決策提供科學依據和技術支撐，保證決策的科學性、合理性。②關于經濟社會發展。水土保持監測是國家保護水土資源和生態環境、促進可持續發展的重要基礎，通過水土保持監測可以及時掌握水土資源與生態環境狀況和變化情況等，為國家制定經濟社會發展規劃、調整經濟發展格局與產業布局、保障經濟社會的可持續發展提供重要技術支撐。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》指出，我國經濟增長的資源環境約束強化是我們發展中遇到的首要問題。水土資源是經濟社會發展的基礎資源和戰略資源，面廣量大的水土流失關系到國家的糧食安全、生態安全、國土安全、防洪安全、飲水安全。在謀劃各地區“十二五”發展、研究各行業發展規劃時，水土保持監測要提供堅實、可靠的技術支撐。③關于社會與公眾服務。水土流失和生態環境關系到全社會，與每個公民都相關，社會公眾有權力、有義務了解水土流失和生態環境狀況，也有參與權和監督權，水土保持監測則是社會公眾了解、參與水土保持的重要渠道。為此，各級水行政主管部門應定期和不定期地發布水土保持監測數據和公告，以便更好地服務于社會公眾。

根據法律對水土保持監測的上述三大定位，各級水行政主管部門及其水土保持監測機構要全面提高認識，加強機構和隊伍建設，提高服務能力與水平，以適應依法履行職責的需求。

1.2 法律確定了國家水土保持監測網絡建設工程

水土保持法第四十條規定:國務院水行政主管部門應當完善全國水土保持監測網絡。這是法律確定的水土保持監測的重大工程。全國水土保持監測網絡由兩大部分組成，一是各級政府批準成立的水土保持監測機構，即水利部水土保持監測中心，長江、黃河等大江大河流域監測中心站，省級監測總站、重點防治地區監測分站和監測站;二是根據監測任務需要，經科學論證，在全國各地設立的水土保持監測站點，包括為國家提供基礎數據的監測點、水土流失抽樣調查點、水土保持重點工程監測點等。全國水土保持監測網絡與信息系統工程經一期、二期建設，已基本形成。發改委已將“國家水土保持基礎信息平臺”列入國家“十二五”基礎信息建設的重大工程，進一步加強信息化建設。胡錦濤總書記在中央水利工作會議的講話中明確要求推進水利信息化建設，要加強基礎設施建設、優化站網布局、擴大覆蓋范圍、加快監測能力建設、提高服務水平，這些要求完全適用于水土保持監測工作，也是監測重點工程應著重解決的問題。

全國水土保持管理信息系統已由水利部水土保持監測中心組織完成了研發，并在各流域機構、各省水行政主管部門進行了安裝，開始運行。這是生產建設項目水土保持監督與監控、重點生態工程建設與管理、水土保持監測與公報、水土保持管理與服務的頂層平臺，是水利部實現水土保持管理全程規范化、快捷高效化、全國共享一體化的新舉措，有關部門和單位應盡快啟動系統的運行，實現全國聯網互通、動態信息更新，全面推進全國水土保持信息化進程。

1.3 法律確定了各級監測機構的基本職責

水土保持法第四十條明確國家水土保持監測網絡對全國水土流失進行動態監測。這是法律對各級水行政主管部門水土保持監測機構職責的基本規定。通過水土流失動態監測，掌握水土流失現狀、變化及趨勢，進行監測預報，滿足政府、社會、公眾的信息需求，實現水土保持監測數據和成果的社會共享。對嚴重的水土流失災害性事件，開展應急調查與監測，為各級政府快速應對和科學處置提供支持。

水利部水土保持監測中心已于2006年成功報批并啟動了“全國水土流失動態監測”財政項目，中央財政每年拿出500多萬元，連續多年對國家級水土流失重點預防區、重點治理區和重點監督區實施了動態監測。2012年水利部啟動了“全國水土流失動態監測項目2013—2017年規劃”，中央財政拿出專項資金開展動態監測，明確了水利部水土保持監測中心和七大流域機構監測中心站的動態監測任務、目標要求、工作經費。目前，大多數省級監測機構開展了動態監測，但仍有少數機構未開展法定工作，亟需依法落實經費、組織實施。

1.4 法律確定了定期開展全國水土流失調查的專項任務

水土保持法第十一條明確規定:國務院水行政主管部門應當定期組織全國水土流失調查并公告調查結果。省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門負責本行政區域的水土流失調查并公告調查結果。這是法律為發揮水土保持監測在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用所確定的專項任務，是全國范圍內定期開展水土保持普查的一項法律制度。調查和公告的內容主要有:水土流失面積、土壤侵蝕類型及分布狀況和流失程度，水土流失成因、水土流失危害及其趨勢、水土流失防治情況及其效益等。為了更好地服務于各級政府制定國民經濟和社會發展規劃，水土流失定期調查周期一般與五年發展規劃相協調，也可根據國家特殊需要增加調查頻次。

水土流失定期調查成果將依法作為水土保持工作開展的基礎。①水土保持法第十二條規定:縣級以上人民政府應當依據水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區。這是根據我國水土流失分布廣、類型多、差異大的特點，確定的分區防治、分類指導的具體要求。目前，全國第四次土壤侵蝕普查已接近完成，普查的數據和成果將為中央級、省級、市級和縣級劃定水土流失重點防治區提供科學依據和技術支撐。②水土保持法第十四條規定，縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關部門編制水土保持規劃，報本級人民政府或者其授權的部門批準后，由水行政主管部門組織實施;第十條規定，水土保持規劃應當在水土流失調查結果及水土流失重點預防區和重點治理區劃定的基礎上，遵循統籌協調、分類指導的原則編制。這是法律為了保證水土保持規劃的科學性、合理性而做出的規定，也是確保政府宏觀決策正確性的要求。

1.5 法律確定了水土保持監測經費來源與保障機制

水土保持法第四十條明確規定:縣級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費。水土保持監測的作用是服務于政府決策、經濟社會發展和社會公眾，具有社會公益性質，因此其所需經費來源應當是公共財政。同時，由于水土保持監測是一項長期性、連續性、全國性的基礎工作，所以法律要求縣級以上人民政府應當保障其工作經費。根據法律的上述規定，縣級以上人民政府應當將水土保持監測工作納入水土保持規劃，將監測網絡運行經費、監測業務工作經費等列入同級財政預算，保障水土保持監測工作的正常開展。中共中央、國務院2011年1號文件也指出水利工作“具有很強的公益性、基礎性、戰略性”，進一步明確了機構性質。

從目前全國水土保持監測機構情況看，各級政府批準成立的水土保持監測機構，由于受國家和地方財政現狀的影響，所以部分是參照公務員管理，部分是財政全額撥款單位，也有差額撥款單位，甚至還有自收自支的，一些監測機構運行經費得不到保障，機構的正常運行和業務開展受到極大影響。新水土保持法實施后，各級水行政主管部門及其水土保持監測機構應積極向各級政府及有關部門宣傳，加快落實監測經費，以全面履行法律規定的職責。全國水土保持監測網絡重點工程建設的監測站點，也沒有落實運行經費，造成監測站點難以開展正常的監測，也需要中央和省級水行政主管部門積極爭取運行經費，保障國家建設的監測點能夠順利開展工作。

1.6 中央一號文件明確提出了強化水土流失監測的要求

中共中央、國務院2012年1號文件明確提出要強化水土流失監測預報。這是在中央文件、國務院文件中第一次對水土保持監測提出的要求，是對各級黨委、政府的要求，也充分說明了水土保持監測在當前經濟社會發展、調整經濟結構和轉變經濟增長方式中的重要作用。

各級水行政主管部門應當落實法律和中央文件要求，加強對水土保持監測工作的領導和支持，推進監測事業的發展。

2 監測事業需強化指導，重點推進

根據水土保持法和中央文件要求，全國水土保持監測事業正在大力推進，當前應重點抓好以下工作。

2.1 出臺《全國水土保持監測規劃》，整體推進

根據水土保持法和中央要求，完善、出臺《全國水土保持監測規劃》，明確今后5—10年全國水土保持監測的目標、總體部署、主要任務等，以指導全國各地的水土保持監測工作。各流域機構、各省可根據批準的全國水土保持監測規劃細劃并編制本流域、本區域的水土保持監測規劃。將水土保持監測規劃納入各級水土保持總體規劃中，落實經費，組織實施。

2.2 依靠水土保持監測網絡重大工程，全面帶動

2012年要抓緊完成全國水土保持監測網絡與信息系統二期工程建設，組織好財務決策、財務審計、工程竣工驗收。該項目完成后，初步形成由國家監測中心、7個流域監測中心站、31個省級監測總站、175個重點區監測分站構成的監測機構體系，由738個監測點(包括徑流觀測場、坡面監測點、小河流水文站、綜合觀測場)等組成的監測站點體系，實現監測機構和監測站點的初步運行，開展常規監測。同時，積極組織論證國家水土保持基礎信息平臺項目，編制項目可行性研究報告，遴選國家基本水土保持監測點，爭取早日立項建設。通過基礎信息平臺建設，進一步完善全國水土保持監測網絡一期、二期工程基礎設施建設，更新儀器設備，提高現代化、自動化水平，研發、升級應用系統，形成高效率的信息化系統。

2.3 制定水土保持監測站點建設標準，逐步實施

為了促進全國水土保持監測網絡規范化、標準化建設，使各級監測機構和監測站點能夠達到承擔相應監測任務的基本條件，可借鑒環境監測、國土監測、林業監測等經驗，研究各級監測機構及監測站點的技術人員構成、專業組成、辦公場地、測試場地、監測設施設備、日常運行經費等基本條件，形成全國統一的建設標準，由水利部印發各地，開展監測站點的規范化、標準化建設，使其能夠勝任法律規定和國家要求的監測工作。

3 監測工作亟需加強管理，盡快規范

新水土保持法實施后，水土保持監測工作要加快推進，在管理、技術、方法、設施設備、人員等方面都亟需加強和規范。

3.1 加快水土保持監測規章制度建設

修訂后的水土保持法頒布實施后，水利部正在加快配套制度建設，在水土保持監測方面:一是出臺了新的《生產建設項目水土保持監測資質管理辦法》(水利部令第45號)，對資質條件、申請受理審批程序、監督檢查、違規處罰等做出嚴格規定;二是組織制定《水土保持監測管理辦法》，對水土保持監測管理體制、監測網絡(監測機構、監測站點)建設與管理、機構職責、監測規劃編制、監測經費落實、監測方法(包括水土保持調查、定位觀測、重點防治區監測、水土保持生態建設工程監測、生產建設項目監測)、數據管理與信息發布、違規行為處罰等做出規定;三是建立水土保持監測報告制度，由水利部印發《水土保持監測工作年報制度》，明確各級監測機構年報內容，如監測網絡建設情況、監測制度建立與落實情況、監測數據與成果、監測工作經驗、存在問題與建議等，形成統一領導、上下協調的管理機制。嚴格實行生產建設項目水土保持監測持證單位年度業績報告制度，及時了解和掌握監測動態，以便進行調控和指導;四是制定《水土保持公告(公報)管理辦法》，明確公告內容、數據與材料格式，審核審查要求、發布程序、公告方式等，使公告工作規范化，讓有關部門、社會公眾能及時了解到水土流失與生態環境狀況。

3.2 加快全國監測網絡管理與運行機制建設

隨著全國水土保持監測網絡二期工程的建設完成，水利部要加快出臺《全國水土保持監測網絡和信息系統運行管理辦法》，明確各級監測機構工作與管理職責、監測點監測任務、設備管理、網絡安全、數據上報與質量控制、成果發布、機構建設、人員培訓等要求。同時，從中央到地方積極落實運行經費，確保監測站點長期穩定運行，開展監測工作，為國家提供連續、成系列的監測數據和成果。根據水利部水土保持司意見，一是根據監測站點數量、經常性監測任務和水土保持定額，確定事業費，向財政部門申請經常性項目事業經費;二是可從水土保持補償費中列支監測費;三是國家級監測專項經費可對部分重點監測項目予以補助。

3.3 加快監測技術標準建設

在監測技術方面，除已頒布的《水土保持監測技術規程》、《水土保持監測設備通用技術條件》、《水土保持試驗規范》、《水土保持監測站點代碼》、《水土保持遙感調查規范》外，加快水土保持信息化標準(已發布《省級水土保持監測網絡與信息系統建設基本技術要點》、《水土保持數據庫表結構及標識符》、《水土保持元數據標準》)建設，編制《水土保持信息管理技術規范》、《生產建設項目水土保持監測與評價技術規程》等，以盡快適應當前工作的需要。

3.4 加快監測設備認證與準入制度建設

隨著監測網絡一、二期工程建設以及全國水土保持監測工作的全面推進，各類監測設施、設備等大量進入水土保持領域。從目前的情況看，水土保持監測常用的設備如全自動氣象觀測站、小區徑流觀測、小流域控制站徑流泥沙觀測等設備，生產廠家不一，一些設備設計、制造不規范，質量標準不統一，對監測數據的質量、精度及今后的對比分析產生很大影響。因此，亟需開展水土保持監測設備認證工作，建立產品精度、質量管理體系，保障監測數據的可靠性，也為長期、系列開展監測奠定良好基礎。

3.5 加快人員培訓與技術提升

目前，全國水行政主管部門的監測機構有214個，在崗人員有4300多人，生產建設項目水土保持監測持證單位有267個，上崗人員有5000多人。亟需加強專業技術培訓，并應分類、分方向進行培訓學習，培訓的目標向實用化、可操作化轉變，以滿足不同崗位對知識、技能的需求，并應定期進行知識更新的培訓。觀測一線的技術工人，應按人力資源和社會保障部頒布的《水土保持監測工國家職業標準》晉升和管理，使每個監測人員能夠勝任崗位工作，全面提升監測工作的技術水平和工作效能。