中英社會保障適度性重要指標最新變化趨勢分析

○王玉芳 吳傳儉

（1、南京審計學院金審學院 江蘇 南京 2100292、南京審計學院政治與行政學院 江蘇 南京 211815）

中英社會保障適度性重要指標最新變化趨勢分析

○王玉芳1吳傳儉2

（1、南京審計學院金審學院 江蘇 南京 2100292、南京審計學院政治與行政學院 江蘇 南京 211815）

社會保障適度性成為影響可持續發展的重要因素，英國近年來針對社會保障水平偏高問題，進行了一系列削減福利水平、以就業促進福利的改革；中國的社會保障水平正處于快速發展完善時期，堅持保障水平與經濟社會發展水平相適應，成為改革完善的主要指導原則。本文通過對比分析兩國老齡化、經濟發展水平和財政資金壓力等重要指標及其變化趨勢，為探討中國社會保障的適度性和政策措施的制定提供基本依據。

社會保障 適度性 指標 趨勢分析

社會保障水平反映了社會保障的高低程度與各相關利益者的承受能力，是社會保障制度可持續發展的關鍵因素，尋求社會保障適度水平以及各相關利益與責任主體的合理分擔比例，已成為當前世界各國社會保障制度改革與完善的主要內容之一。英國是老牌的高福利國家，保障體系非常健全，保障水平較高，而中國正處于快速發展階段，英國的社會保障適度性對中國具有非常重要的借鑒與警示作用。穆懷中根據社會保障水平影響因素之間的數量關系，利用所建立的社會保障適度水平評價模型，對世界主要國家1960年至2000年期間的社會保障水平、以及中國1978年至2003年期間的適度性進行了分析，認為包括英國在內的西方主要國家的社會保障均已經出現水平過度問題，而中國主要是總體水平偏低問題。近年來中國和英國都針對適度水平問題進行了較大的調整，尋求社會保障水平的適度性成為影響制度改革完善的重要因素之一。

一、中英兩國人口老齡化問題的變化趨勢

圖1 英國與中國65歲以上老年人口變化趨勢對比分析

根據聯合國的統計標準，當一個國家60歲以上老年人口達到總人口數的10%或者65歲以上老年人口占人口總數的7%以上時，這個國家就開始進入人口老齡化國家行列。按照65歲以上人口的比例標準，中國已在2002年進入老齡化社會。而英國很早就已經進入老齡化社會，并且65歲以上老年人口的比例已經高達16.59%（如圖1所示），期望壽命超過80歲。根據英國國家統計局的預測，未來英國的老齡化將持續加重，在2012年超過17%以后，在2023年將突破20%。英國老齡化問題，導致了財政資金面臨越來越大的壓力，特別是在金融危機和歐債危機的持續影響之下，英國卡梅倫政府認為未來人們的壽命的明顯延長導致養老金體系已經進入破產邊緣，強調聯合政府也繼承了完全難以持續的債務，對養老金的預算赤字比希臘政府面臨更加嚴峻的情況，這一說法被英國審計署的審計報告加以否認了。

但從實際情況看，在20世紀70年代，英國居民的退休年齡是60歲，領取養老金的期望年數是20年，但現在60歲退休的人領取養老金的年數已經接近30年，這將使領取養老金的額度增加50%，對于養老金體系形成了嚴峻的考驗。在2009年，公共部門的養老金為退休人員及其撫贍養人員的總支出為320億英鎊，考慮到通貨膨脹因素在內，相比1999年已經增長了三分之一。政府需要對養老金體系形成新的平衡，也正是從2012年4月開始，卡梅倫政府建議增加公共部門的養老金繳費水平和延長退休年齡，以期望獲得更為充分的養老金支付資金，由于在事實上削減了保障水平進而導致了公共部門職員的大罷工問題。

中國在2002年進入老齡化社會以后，也同樣面臨眾多的社會保障問題。中國在未富先“老”的情況下，一是繼續加大了社會保障的壓力，老齡人口在醫療和養老方面的需求持續增加，而中國的養老和醫療保險建設時間較短，還存在養老金的個人賬戶“空賬運轉”和醫療保險基金的費用支出的控制壓力。在計劃生育政策下，人口老齡化還加大了代際之間的養老壓力，從社會保障適度性評價模型中的老年人口相關指標上，都會導致即使在中國較低的社會保障水平時，就會出現社會保障水平過度的問題，這與評價模型測度2003年我國在社會保障起步階段就出現適度性問題，具有一定的關聯度。

圖2 中英兩國人均GDP（現價美元）變化趨勢對比

二、兩國經濟發展趨勢對比分析

國民生產總值是影響社會保障適度性的重要因素，英國和中國分屬于經濟發達和發展中國家，盡管中國的GDP經濟總規模已經趕超英國，但中國的人口基數很大，而且社會保障是關系到每一個社會成員的保障問題，因而在這將中英兩國的人均GDP進行比較（如圖2所示），從圖2中可以看出兩個基本的規律，一是中國的人均GDP明顯低于英國，在2008年經濟危機之前，不足英國人均GDP的十分之一；二是中國國民經濟持續上漲，人均GDP處于較快的上升通道，這為改善中國的社會保障提供了重要的經濟支撐。

而英國在經濟2008年經濟危機以后，經濟陷入一定的消退，但2010年至2011年兩年的經濟復蘇趨勢明顯，盡管還持續受到歐債危機的負面影響，但英國沒有加入歐元區，使英國受歐債危機的影響有限。歐盟的貨幣政策對英國的政府赤字和債務規模進行了限制，使英國難以通過更為靈活的貨幣政策調整社會保障帶來的壓力。因而盡管英國的經濟開始復蘇，但社會保障，尤其是占比重較大的養老保障和醫療保障受到的壓力最大，同時為了激活高福利帶來的福利病問題，英國的2012年社會福利改革，也是推動以就業改善福利的基本改革導向。卡梅倫政府同時將養老退休年齡和繳費額度、醫療服務體系削減管理成本與提高效率、削減導致道德性失業三個問題作為改革的核心內容，與以上幾個因素的影響具有非常密切的關系，但社會保障能上不能下的怪圈，使得改革的爭議也非常大，誘發了近年來最大規模的公共部門職員的大罷工。

圖3 英國政府收入的二次分配中的社會保障部分

相對于英國的高福利和經濟發展波動問題，中國的社會保障水平設置充分考慮了經濟社會發展水平和各方面的承受能力，因而隨著中國經濟的持續較快發展，中國的社會保障處于歷史上最快的發展時期，在中央財政的支持下，基本實現了全民醫療保險，居民養老保障也處于試點擴面的過程中，經濟成為影響社會保障的重要因素，但從中國國內對各地區社會保障適度水平的研究看，經濟發展水平并不是絕對的因素，與人口結構、產業結構和經濟結構關聯度較大。在社會保障資金的籌集上，中國與英國的國民保險費用比例非常接近，即在職人員工資的10%左右，尋求成本控制和改進保障效率，并在相關責任主體之間進行適度的成本分擔，既是中國社會保障得到較快發展的原因，也是英國新一輪社會福利改革的重點內容之一。

三、兩國社會保障資金對不同群體的負擔壓力對比

從整體上看，英國的社會保障資金的籌集屬于典型的職業保障，即社會保障資金主要來源于就業人員的稅收和國民保險捐稅，二者與工資收入關系密切，而且是由稅收部門通過稅收平臺直接征收，所占比例分別是20%和10%左右。從英國2001年以來的社會保障捐稅的來源與變動趨勢來看，與英國的GDP的趨勢基本相同，但雇主與雇員的繳存比例要成為社會保障資金的主要來源，雇主承擔的份額最大，而社會自謀職業和自我雇傭人員的比例最小。由于英國的海外經濟比例較大，在英國的社會保障資金的來源中，輸入性的社會保險捐稅也占據較大的份額。另外，英國的家庭成員之間，尤其是沒有達到自己獨立享受養老金的妻子，也可以根據丈夫的繳費情況，享受一定的國家養老，并且家庭成員在社會津貼和社會福利、醫療保障領域，也具有類似的處理方式，因而就業人口為非就業人口提供的社會保障壓力比較大，這也是導致英國社會保障出現水平過度問題的一個重要原因。

圖4 英國近年來社會福利支出平均水平變化趨勢

與英國的社會保險資金的來源統一化不同，我國的社會保險資金的來源主要是用人單位和職工共同繳納的社會保險費用，而且在大部分地區，養老基金和醫療保險都設有個人賬戶，個人賬戶具有縱向累積的作用，對社會風險具有一定的個人調劑能力。雖然這不利于社會統籌與社會資金的調劑，但能夠較好地直接體現繳費義務與享受權利的對等關系，能夠激發參保群體的積極性和用人單位的責任，實現社會保障資金的部分積累，因而能夠體現自我積累型社會保障模式和國家福利型社會保障模式的優點。對于非就業人群，國家通過居民社會保險，使得個人和政府共同承擔資金籌集責任，不至于對就業群體的費用承受壓力帶來較大的負面影響。

四、兩國財政對社會保障適度性的影響

英國屬于高福利的經濟發達國家，經濟發展水平高，但同時個人享受的福利水平也非常高，從圖4可以看出，英國基本福利的每人平均支出持續上漲，并沒有因經濟危機出現波動，從1979年的1282.25英鎊增長到2009年的2662.57，16年間社會保障支出就增加了一倍多，遠遠高于經濟增長幅度，二者之間出現一定的水平脫節問題。

英國近年來的社會保障財政支出比例達到GDP的36%和37%左右，相對于2000年27%左右的比例，增長過快導致政府的財政負擔壓力較大。而中國的社會保障的財政資金（小口徑）僅在7%左右，財政壓力負擔較小。

經常賬戶余額為貨物和服務出口凈額、收入凈額與經常轉移凈額之和，能夠較好地反映政府財政的壓力情況。自英國1986年財政經常性賬戶出現負值以后，雖然在規模上有所控制，但沒有得到根本性的解決，導致政府的財政壓力持續增加。而中國的財政余額雖然在一些年度出現了負值，但能夠較好的維持在正的數值范圍內，能夠對社會保障資金承擔一定的風險調劑作用，見圖5。

圖5 中英兩國財政經常性賬戶余額變動情況

社會保障體系是一個復雜的系統，其適度性的影響因素是多方面的，從中國與英國的社會保障適度性的對比來看，穆懷中建立的適度性評價模型及其的評價結果，顯示英國的社會保障水平存在偏高問題，中國在改革開放以后的一段時間內也存在水平偏高問題，但整體水平是偏低的。從相關指標的發展趨勢，未來調整適度性問題，英國面臨比中國更為復雜的問題。這不僅僅是經濟發展水平問題，還涉及到廣為復雜的費用和成本控制、保障效率和財政政策，以及復雜的國家經濟發展環境。因而在適度性問題上，中國要始終堅持低水平、廣覆蓋、多層次和可持續的基本方針，保持與經濟社會發展水平和參保人員的承受能力，按照既定的發展戰略，逐步完善社會保障建設。

[1]楊翠迎、何文炯：社會保障水平與經濟發展的適應性關系研究[J].公共管理學報，2004（2）.

[2]穆懷中：社會保障國際比較[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007.

[3]穆懷中：中國社會保障水平研究[J].人口研究，1997（1）.

[4]鄭功成：中國社會保障改革與發展戰略[M].北京：人民出版社，2011.

[6]叢樹海：英國社會保障制度框架和運行效果分析[J].財政研究，2001（6）.

（注：本文系教育部人文社會科學研究青年項目資助，編號：11YJCZH186；江蘇省教育廳重點學科哲學社會科學項目，編號：2011ZDIXM023。 ）

丁一）