關于加強農林開發活動水土保持監督管理的思考

高景暉，張宇龍，祁永新，黨維勤

(1．黃河水利委員會黃河上中游管理局，陜西西安710021;2．黃河水土保持綏德治理監督局，陜西綏德718000)

農林開發活動主要包括開荒、種植、造林、養殖及生態旅游開發等活動，廣泛分布于我國農村各地，這些活動大量擾動地表，極易造成水土流失。新水土保持法對農林開發活動作了一些約束性規定，提出了預防和治理水土流失的要求。但在實踐中農林開發活動水土保持工作相對滯后，尚無專門的管理制度，水土保持監督管理普遍缺位。為貫徹落實水土保持法，應加強農林開發活動水土保持監督管理，以規范農林開發行為，控制和減少農林開發造成的水土流失，促進農林開發與水土保持協調發展。

1 農林開發活動水土流失危害

近年來，隨著經濟社會的發展，農林生產得到了較大的發展，集團化的生產取得了顯著的經濟和社會效益，加快了農業發展、農村繁榮和農民富裕。同時由于各地坡地種植經濟作物、山地養殖、經果林開發、生態旅游開發等農林開發活動發展得很快，使得農林開發呈現出數量多、分布廣、規模大等特點，且不少位于丘陵山地，面積較大，多連片集中。在農林開發活動規模化生產的準備階段，作業道路、施工場地準備環節會清除地表植被和覆蓋物，致使表層土壤完全暴露，土壤顆粒松散，受到雨水沖刷及大風吹刮，發生嚴重的水土流失。不僅如此，在生產實施期，砍伐、運輸、整地、栽植等一系列活動，也會產生較大的水土流失量［1－3］。

根據2005—2007年水利部、中國科學院、中國工程院聯合開展的“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”，“十五”期間我國農林開發類大型建設項目共計2 440 個，占地總面積204.8萬hm2，擾動土地面積位于全國各類開發建設項目之首，造成的水土流失量達2.52 億t，約占所有生產建設項目水土流失總量的25%［1］。加之各類數量巨大的未立項的中小型農林開發活動，造成的水土流失總量難以估計。

不少地區在以發展經濟果木林為重點，立體開發丘陵山地的過程中，存在陡坡開發、“光頭式”全面開墾、梯田修筑不規范、林分結構不合理、技術操作不規范、管理不科學等問題，不合理的開發造成了嚴重的水土流失。江西省2000—2005年各類開發建設項目7 832 個，其中農林開發類1 166 個，占地面積29.82 萬hm2，占各類開發建設項目占地面積的58.77%;新增人為水土流失量3 380.41 萬t，占各類開發建設項目造成水土流失總量的29.6%，如安遠縣某一個果園項目占地面積達到了1.8 萬hm2，會昌縣的林業開發項目占地面積竟達到2.17 萬hm2，規模很大。福建省2005年有茶園14 萬個，占地6 100 hm2，由于茶園多建在15°～25°的坡地上，所以有80%的茶園存在不同程度的水土流失，其中有20%的茶園水土流失相當嚴重［4］。

2 農林開發活動水土保持管理制度現狀

在法律法規層面，國家和地方對農林開發活動有一些限制性的規定。如新水土保持法規定了農林開發活動應采取的水土保持防治措施，農業法、土地管理法、森林法也從水土保持或生態環境保護方面提出了要求。《甘肅省水土保持條例》(2012年8月10日通過)規定:開墾25°以下、5°以上荒坡地的，應當編制水土保持方案，報縣級人民政府水土保持管理部門審批后，方可辦理開墾手續。《江西省實施＜中華人民共和國水土保持法辦法＞》(2012年7月26日通過)規定:“在25°以上陡坡地種植油茶、果品等經濟林的，縣級以上人民政府農業、林業等主管部門應當指導種植者科學選擇樹種，合理確定規模，采取修建截水溝、蓄水池、排水溝、等高水平條帶、邊坡種草、梯地、水平臺地或橫壟種植法等水土保持措施，盡量保留原有植被，防止造成水土流失。在25°以下、5°以上的荒坡地開墾種植農作物，應當采取修建水平梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施。在25°以下、5°以上水土流失嚴重的坡地上整地造林，應當采取修建水平梯田、水平臺地、魚鱗坑，竹節水平溝和等高水平條帶等水土保持措施。”在實踐中，一些地區開始把農林開發項目納入水土保持方案制度管理，如青海省于2007年7月批復了青海省重點農林項目——柴達木盆地5 萬畝(1 畝=1/15 hm2)有機枸杞園及加工基地建設示范項目的水土保持方案，江西省贛州市2005年出臺政策要求做好果業開發中的水土保持工作，寧都縣對山地規模養殖進行了規范，要求達到一定規模的山地養殖活動要編報水土保持方案。

經過多年的實踐，大型農林開發活動已走出了一條農林牧結合、立體綜合開發的路子，初步形成了“統一規劃、合理布局、集中連片、綜合治理”的發展格局，改善了農業生產條件，提高了農業綜合生產能力。然而，受投資不足、開發不合理、耕作習慣不好以及監督管理不到位等因素的影響，農林開發活動水土保持工作總體仍然滯后。

3 農林開發活動水土保持管理存在的問題

從水土保持監督管理的角度講，農林開發活動水土保持工作還存在以下幾個方面的問題:

(1)相關基礎研究不夠。農林開發活動的界定尚不明確，農林開發具體都包括哪些活動、哪些類型、多大規模的應納入水土保持監管體系;采用什么樣的管理模式，既不增加農戶負擔，又能搞好農林開發活動水土保持工作，這些都值得深入探討。

(2)配套制度還不完善。總體上來說，現行法律法規對農林開發活動有一些限制性規定，但操作性不強，還沒有專門的管理制度。管理體系和制度的缺失，使管理對象不清楚如何做，管理主體不清楚如何管。

(3)管理難度大。農林開發活動與交通、能源、礦產等行業的生產建設項目相比，有很大的不同。其特殊性主要包括:①農林開發活動很少立項或行政許可，管理部門難以從源頭上進行規范和約束;②農林開發活動組織形式比較復雜、主體分散，包括政府主導的、農村經濟合作組織實施的、“公司+農戶”類型的，也有大戶、農戶自行實施的;③農林開發主體多以農戶為主，水土保持意識不強、專業技能缺乏、經濟基礎較差，對水土保持的認可度、積極性不高;④農林開發活動數量多、分散、地域差異大，管理任務繁重;⑤多數農林開發活動屬當地政府重點扶持的民生工程，涉及到群眾的切身利益，所以對其進行水土保持監督管理的難度很大。

(4)水土保持監督管理力量明顯不足。由于農林開發活動數量多、分布廣，管理任務重且管理難度大，大部分地區基層水行政主管部門人員少、監督管理能力不足，加之忙于水土保持治理和生產建設項目監督管理，致使無力顧及農林開發活動水土保持監督管理。

鑒于以上問題，相對于一般的生產建設項目而言，農林開發活動水土保持工作明顯滯后，大多數地方還沒有將農林開發活動納入水土保持管理體系。

4 加強農林開發活動水土保持管理的對策建議

4.1 完善法規制度

根據水土保持法等有關法律法規，出臺農林開發活動水土保持監督管理辦法，明確管理對象、范圍、模式、方法、措施等，使監督管理工作有章可循。鑒于農林開發活動地域差異較大、水土保持工作起步晚，應逐步推進，并及時總結經驗、不斷完善。國家層面上可由水利部以文件的形式下發指導意見，提出宏觀要求，推動農林開發活動水土保持監督管理工作;地方可結合當地實際，出臺具體的管理辦法，將農林開發活動納入水土保持管理體系。

4.2 加強政策引導和約束

政策引導是規范農林開發活動的重要手段，尤其對小規模、分散、農戶自發開展的農林開發活動，應以引導為主。一是各地應出臺農林開發相關政策，采取約束和激勵措施，劃定禁止開發區域和限制開發區域;在水土流失嚴重、生態脆弱的地區，當限制或者禁止可能造成嚴重水土流失的農林開發活動。二是做好農林開發規劃。農林開發規劃應符合當地水土保持規劃，規劃中應設立水土保持專章，規劃審批應征得水行政主管部門的同意。三是制定農林開發活動相關技術標準和指導性意見。通過這些措施的實施，引導農林開發活動規范、有序地開展，從源頭上控制和減少農林開發活動造成的水土流失。

4.3 推動實行行政許可

行政許可是管理工作的重要抓手。目前農林開發活動水土保持“難管”的一個重要原因就是農林開發項目無需立項、審批，行政管理部門缺少對開發主體的制約措施，難以做到事前主動監管，只能是出現水土流失問題時發現一起、處理一起。因此，各地應推動農林開發活動行政許可，對于開辦一定類型和較大規模的農林開發活動，要求其開發主體辦理立項或相關審批手續，并將水行政主管部門的審查審批意見作為農林開發活動審批、實施的前置條件。通過實施行政許可，將農林開發活動置于政府的有效管理之中。

4.4 納入政府目標責任管理

新水土保持法規定:國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。農林開發涉及水利、農業、林業、國土資源等多個部門，可將農林開發活動水土保持工作納入地方政府和有關部門的目標責任，明確任務分工，強化目標管理考核;實行獎懲制度，以督促相關部門履行職責，協同做好農林開發活動的監管。

4.5 加強監督檢查和動態管理

根據農林開發活動的特點，監督檢查可由縣級水行政主管部門組織，檢查的形式包括全面巡查、重點抽查、跟蹤督查、專項檢查等。在水土流失重點防治區、生態脆弱區要加大檢查力度、加密檢查頻次;對檢查中發現存在水土保持問題的農林開發活動，責令整改，對違反水土保持法的按規定給予處罰。為全面掌握農林開發活動水土保持情況，應定期組織開展全面調查，將規模較大的農林開發活動進行登記、建檔，實行水行政主管部門與農林行業主管部門、鄉鎮人民政府的聯動機制，實現信息共享，做到動態管理。

4.6 廣泛開展宣傳教育和技術指導

地方水行政主管部門應面向廣大農戶、農村集體經濟組織、農林開發企業等，利用電視、互聯網等媒體，采取設立宣傳牌、刷寫標語、發放宣傳單、張貼宣傳畫等各種形式，廣泛開展農林開發活動水土保持宣傳，推廣有利于水土保持的開發工藝，告知水土保持義務、管理和技術要求，提高開發主體的水土保持意識。地方水行政主管部門應根據當地實際，針對不同類型的農林開發活動，制定、發放水土保持技術指南，或采取舉辦培訓班、上門指導等形式，開展有針對性的技術指導。

4.7 強化激勵支持措施

由于農林開發主體多是農戶，經濟基礎相對較差，所以采取支持措施較懲罰措施更可行有效。可探討建立專項補助制度，對水土保持成績突出或生態效益明顯的農林開發活動給予補助。由政府投資或主導的農林開發活動，應安排水土保持專項經費，統籌做好水土流失防治工作。對于有財政支持的農林開發活動，實行財政補助資金的發放與水土保持情況相掛鉤制度，只有當開發主體按要求做好水土保持工作并經當地水行政主管部門驗收合格，才給予足額發放經費補助;對拒不履行水土保持義務、造成嚴重水土流失的，可視情況停發、減發補助經費。對在農林開發水土保持中成績顯著的，應給予表彰，并在資金、技術、項目配套等方面給予協調支持。

4.8 增強基層水土保持監督管理能力

農林開發活動基本上都是在一個縣域范圍內，并且一般很少立項尤其很少在國家層面立項，其水土保持監督管理工作主要由縣級水行政主管部門實施，所以應以縣級水行政主管部門為主體，依托鄉鎮、村組，建立基層水土保持監督管理和技術服務隊伍，充實人員、完善裝備，增強水土保持監督管理能力，實現對農林開發活動水土保持工作及時、有效的監管。

［1］水利部，中國科學院，中國工程院.中國水土流失防治與生態安全:開發建設活動卷［M］.北京:科學出版社，2010:50－52，131－132.

［2］姜德文，黨維勤，陳吉虎，等.林紙一體化工程水土保持準入條件［J］.中國水土保持科學，2010，8(3):117－120.

［3］彭冬水，陳吉虎，姜德文，等.農林開發項目水土保持準入條件［J］.中國水土保持科學，2010，8(3):121－124.

［4］張建忠.淺談福建茶園水土流失的原因及其治理［J］.茶葉科學技術，2005(3):24－25.