鄂爾多斯市實施水土保持生態修復的實踐與啟示

孫曉玲

(黃河上中游管理局，陜西西安710021)

鄂爾多斯市位于黃河中游，是黃土高原地區較早推行禁牧舍飼的地區之一。通過實施禁牧舍飼等水土保持生態修復措施，鄂爾多斯市成功實現了由傳統農牧業向現代農牧業的轉變，出現了生態恢復與牧業生產發展雙贏的局面。特別是近年來，鄂爾多斯市以農牧業“三區”(農牧業優化開發區，農牧業限制開發區，農牧業禁止開發區)經濟發展規劃為指導，統籌城鄉發展，實施“收縮轉移集中發展”戰略，以禁休輪牧及草畜平衡、生態移民、農牧業產業化建設為重要抓手，開創了水土保持生態修復的新局面，為黃河流域加快推行水土保持生態修復提供了典型經驗，樹立了榜樣。

1 鄂爾多斯市概況

鄂爾多斯市位于黃土高原北部的鄂爾多斯高原，地處黃河“幾”字灣與萬里長城的懷抱之中，西、北、東三面被黃河環繞，是黃河中游多沙粗沙區，特別是粗泥沙集中來源區的重要組成部分。全市轄東勝區、準格爾旗、達拉特旗、伊金霍洛旗、烏審旗、杭錦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗，共7 旗1 區，總面積8．67 萬km2，2003年有農業人口79．28 萬人，農村人口密度9 人/km2。

自然條件惡劣、干旱少雨、風蝕沙化、水土流失嚴重是鄂爾多斯市生態環境的主要特征。鄂爾多斯市深居內陸腹地，地貌類型以丘陵溝壑、沙漠為主，各占全市總面積的48%，平原面積僅占4%。鄂爾多斯市多年平均降水量350 mm，并由東向西逐步減少;7—9月降水量占多年平均降水量的70%以上，并多以暴雨形式出現。由于降雨稀少，鄂爾多斯市水資源貧乏，年徑流模數東部最大為6．01 萬m3/km2，西部僅為0．26 萬m3/km2，全市年人均水資源量2 114 m3，地均水資源量3．41 萬m3/km2，低于全國平均水平。鄂爾多斯市礦產資源豐富，主要包括能源、化工原料非金屬和建材原料非金屬等，是我國新興的能源重化工基地。

鄂爾多斯市是以農牧業經濟為基礎、工業經濟為主導的新興工業化城市。鄂爾多斯市土地廣闊，人口密度較小。種植業在鄂爾多斯市傳統農牧業中占重要地位，耕地面積占全市總面積的4．55%，主要分布在黃河沖積平原和無定河流域，其余地方農田灌溉條件差，土地瘠薄，生產力低下。畜牧業是鄂爾多斯市的主體經濟之一，其中東部的準格爾旗、伊金霍洛旗、達拉特旗、東勝區主要為農牧交錯區，西部的烏審旗、杭錦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗則以純牧區為主。鄂爾多斯市草地面積占全市總面積的51．52%，以天然草地為主，由于嚴重超載，大部分沙化嚴重，植被退化，草質低劣，載畜能力僅為1～1．5 只羊單位/hm2。林業是鄂爾多斯市的弱勢產業，全市森林覆蓋率僅12.23%，且絕大部分是以灌木為主的防護林和飼料林，由于過度放牧，灌木林生長受到限制。用材林分布零星，以人工林為主，多為小老樹，經濟林面積很小。

全市水土流失面積71 191 km2，占總土地面積的82．11%。土壤侵蝕模數0．5 萬～1．88 萬t/(km2·a)，裸露砒砂巖區最高達4 萬t/(km2·a)，年均侵蝕總量1．9 億t，年均入黃泥沙1．5億t，其中粒徑≥0．05 mm 的粗沙占70%以上，約1 億t，分別占黃河上中游入黃泥沙、粗沙的1/10 和1/4。

2 生態修復的發展歷程與建設成效

鄂爾多斯市開展水土保持生態修復工作已有11年，大致可分為兩個階段:一是探索起步階段，在“九五”期末和“十五”期間，主要是部分旗(區)推行封山禁牧舍飼圈養;二是深化發展階段，“十一五”以來，全市全面推行了禁休輪牧和草畜平衡制度，并規模化實施了生態移民。

2．1 探索起步階段

1998年以來，為配合國家西部大開發戰略的實施，鄂爾多斯市東部水土流失嚴重的丘陵溝壑區的一些旗(區)率先提出了封山禁牧政策。他們的做法很快得到了國家有關領導人和水利部的高度重視。2000年水利部在總結各地經驗的基礎上提出了“加強封育保護，充分發揮生態自我修復能力，加快水土流失防治步伐”的水土保持工作新思路。鄂爾多斯市積極踐行水利部的新思路，在“十五”規劃中提出了“調整結構，改善生態，建設綠色大市、畜牧業強市”的農村牧區經濟發展思路，其中重大措施之一就是圍繞調整生態建設思路，禁牧休牧，舍飼養畜，圍封治理，興林興草，促進生態自我修復。各旗(區)人民政府從1999年起，相繼頒布了禁牧舍飼制度，東4 旗(區)全面禁牧，西4 旗部分區域禁牧。

這一階段，主要圍繞牧業生產方式的轉變來推進生態修復。一方面，把禁牧舍飼納入各級政府和有關部門的目標管理責任制，加強宣傳，加大禁牧執法督查力度，禁止自由放牧;另一方面，引導農牧民大種牧草，幫助農牧民建舍飼棚圈、青貯窖，購置飼草料加工機械，調整畜種結構，推廣先進繁育技術，加強畜病防治等，推行舍飼圈養。期間，在水利部的支持下，黃委在伊金霍洛旗、準格爾旗先后組織開展了兩期黃河水保生態工程生態修復試點。通過組建管護員隊伍、建圍欄、立宣傳標志牌、補植補種、開展監測等措施，探索了經驗，為當地開展水土保持生態修復發揮了重要示范引導作用。

實施禁牧舍飼以來，鄂爾多斯市的自然植被快速恢復，生態環境明顯改善。生態修復試點的監測結果表明，項目區林草覆蓋率由封育前的20%提高到53．9%。特別是當地從1999年以來，在連續3年遭受罕見大旱的情況下，封育保護仍然發揮了很大的威力，草原生態惡化的勢頭得到初步遏制，部分地方再現了綠草如茵、風吹草低、藍天碧野的秀美景色。鄂托克前旗、烏審旗毛烏素沙地的植被覆蓋率由10% 提高到40%～50%。“十五”期末，鄂爾多斯市的整體植被覆蓋率提高到70%以上，森林覆蓋率提高到15%，無論是草原、梁地，還是丘陵溝壑區，均顯現出野草萋萋、林木茂盛、生機盎然的喜人景象。

該階段，鄂爾多斯市實現了由以靠天放牧為主的傳統牧業生產方式向人工種草、舍飼圈養轉變，確立了“立草為業、為養而種、以種促養、以養增收”的農牧業發展模式。鄂爾多斯市東部4 旗(區)實施舍飼養畜后，牲畜總數由1999年的173 萬頭只下降到2000年的139 萬頭只，2001年末又恢復到187 萬頭只。由于舍飼改變了營養條件，白絨山羊產絨量由每只每年平均0．2 kg 提高到0．3 kg，個別達到0．5 kg;羊個體平均增重2．5 kg，肉羊出欄時間由21 個月縮短到8～10 個月，羊畜出欄率由28%提高到44%，商品率由14%提高到29%。全市牧業年度牲畜存欄量，在禁牧前的1998年為681．6 萬頭只，2000年降為550．1 萬頭只，2005年又提高為1 383 萬頭只。從以上統計數據看，實施禁牧舍飼，不僅使生態環境得到修復保護，而且使養畜規模經過短期的下降后又邁上新的臺階，說明畜牧業生產告別了傳統模式，步入了新的發展時期。

2．2 全面推進深化發展階段

“十一五”以來，鄂爾多斯市以科學發展觀為指導，統籌城鄉發展，進一步加大生態修復工作力度。2006年出臺了《鄂爾多斯市禁牧休牧劃區輪牧及草畜平衡暫行規定》，“收縮轉移集中發展”的農牧業發展戰略也日臻成熟，全市生態修復步入了全面推進深化發展的新階段。除繼續加強禁牧管理外，又有了新的特點，突出表現在三個方面:一是以《鄂爾多斯市農牧業“三區”經濟發展規劃》為指導，狠抓生態移民，通過規模化的生態移民著力打造生態自然恢復區;二是在牧區全面推行了禁休輪牧及草畜平衡制度，以草定畜，通過監測草場飼草量核定載畜量，嚴格控制養畜規模;三是大力推行農牧業產業化，重點加強肉羊和林沙產業建設，促進現代農牧業發展。

“十一五”以來，鄂爾多斯市生態治理的思路和措施逐步得以完善，從一個生態條件惡劣、經濟落后的貧困地區一躍成為全國經濟發展最為活躍的地區之一，被理論界、學術界作為“鄂爾多斯經濟現象”和“鄂爾多斯生態現象”加以研討。目前，全市植被覆蓋率提高到75%以上，森林覆蓋率提高到18%，生態狀況步入了整體遏制、局部良好的相持階段。全市農村牧區人口由2000年的93．5 萬人減少到目前的50 萬人以下，生態自然恢復區以每年8 000 km2的速度擴大。同時鄂爾多斯市農牧業產業化建設也取得了新的成績。據有關資料，2007年底，鄂爾多斯市銷售收入100 萬元以上的農牧業產業加工企業達到188 家，總資產167．57 億元，實現銷售收入176．27 億元，實現利潤總額21．77 億元，出口創匯3．69 億美元，帶動14．18 萬戶農牧民融入農牧業產業化經營鏈條;全市農牧民每人每年從農牧業產業化獲得純收入3 047 元，占全市農牧民人均年純收入的47%。

3 生態修復的主要做法和經驗

隨著經濟的跨越式發展，鄂爾多斯市市情發生了根本性變化:一是自身發展的優勢開始顯現。地廣人稀為恢復生態提供了巨大空間，黃河沖積平原和無定河流域具有集中發展現代農牧業的巨大潛力，地方經濟實力的增強創造了工業反哺農業、城鎮帶動鄉村的條件。二是經濟建設與環境保護的矛盾日益突出。鄂爾多斯市順應市情變化，統籌城鄉發展，“三化”(工業化、城鎮化、農牧業產業化)互動，綜合考慮生態環境問題與“三農”問題，跳出“生態”抓“生態”，“收縮轉移集中發展”的農牧業經濟發展思路越來越清晰，就是著力在收縮轉移中恢復生態，在集中發展中提升現代農牧業發展水平。該思路的主要內容是重點抓好“六個推進”，即推進農牧業發展重心向沿河和城郊區轉移，推進農牧區勞動力向城鎮和二、三產業轉移，推進土地和草牧場向規模經營集中，推進農牧業主導產業集約化發展，推進社會主義新農村新牧區集中化建設，推進生態建設由分散治理向集中恢復轉變。

3．1 制定農牧業“三區”發展規劃，科學指導生態建設與經濟發展

鄂爾多斯市按照國家區域主體功能區劃工作的要求，根據生態環境和農牧業資源的承載能力以及發展潛力，將農村牧區劃分為農牧業優化開發、限制開發和禁止開發三類主體功能區域，科學規劃全市農牧業人口布局、經濟布局、土地利用和產業化格局，明確不同區域的功能定位，制定不同的區域政策。

農牧業優化開發區，主要分布在黃河流域、無定河流域及都思兔河流域周邊，劃定面積1．05 萬km2，占全市總面積的12%，是該市建設現代農牧區、提高農牧業綜合生產能力的核心區，是新農村新牧區建設的重點，是集中發展的主要落腳點。

農牧業限制開發區，主要分布在生態環境相對較好的西部草原和東部水土資源條件較好的河川及城郊，劃定面積3．18萬km2，占全市面積的37%。落實“以水定田、以田定人、以草定畜、草畜平衡”的發展方針，以生態建設和保護為重點，把多余的人口轉移出去，把超載的牲畜減下來，加強以水為中心的農田、牧草場建設，適度發展農牧業經濟，堅決禁止過度開發，重點解決人口多、資源少，草場少、牲畜多，生態環境嚴重超載的突出矛盾。

農牧業禁止開發區，主要分布在庫布齊、毛烏素沙漠腹地、荒漠草原區的缺水草場和水土流失嚴重的丘陵溝壑區及依法設立的各類自然生態保護區和工礦采掘區，劃定面積4．44 萬km2，占全市總面積的51%。該區域生態嚴重退化、環境惡劣，不具備農牧業生產條件，不適宜人居和從事農牧業生產經營活動。該區域生態建設的工作重點是把從事農牧業生產經營的農牧民遷出，減少人為的干擾破壞，減輕生態環境承載壓力，恢復植被，改善生態。

3．2 加強執法管理，落實禁休輪牧及草畜平衡制度

為了切實推行禁休輪牧和草畜平衡制度，鄂爾多斯市把禁牧舍飼工作作為各級領導重點攻堅目標來抓，作為各級行政領導政績考核的主要內容之一，明確各級人民政府主管本行政區域內的禁牧管理工作，主要領導是第一責任人，分管領導是直接責任人。市、旗兩級政府都設立了禁牧辦公室，建立了禁牧舉報制度，每月、每季統計通報各地實施禁牧情況;各級政府都成立了由政府牽頭，農牧、林業、水保、公安等部門組成的禁牧執法隊，以部門為單位分片劃定責任區，進行專項禁牧督察，查禁偷牧現象。

《鄂爾多斯市禁牧休牧劃區輪牧及草畜平衡暫行規定》確定在國家生態重點工程項目區、自然保護區、生態移民工程遷出區、農區和半農半牧區以及牧業旗生態嚴重惡化的地區實行全面禁牧，禁牧區以外的牧區范圍實行輪休輪牧和草畜平衡制度。每年對承包到戶的草原進行一次等級評定，對草地等級提高的牧戶，政府給予獎勵;對草地等級降低的牧戶，對其提出警告，并進行經濟處罰;對三等以下草原的牧戶，責令其停止放牧，禁牧1～3年。為了加強草畜平衡管理，各牧區旗又都分別成立了草畜平衡辦公室，加強以下工作:一是將草原全面承包到戶，明晰草原產權;二是引導牧戶實行牲畜舍飼、半舍飼圈養，建設高產人工草地和飼草飼料基地，實施天然草原改良;三是加強監測，測算飼草飼料量，核定養畜數量;四是加強對草畜平衡制度的宣傳，加大對草場利用和養畜數量的監督檢查。

3．3 大力實施生態移民，重點建設生態自然恢復區

“十五”期間，鄂爾多斯市經濟的跨躍式發展和工業化、城鎮化、農牧業產業化的發展，為農村牧區人口向城鎮二、三產業轉移提供了有利條件，加之該市從1999年以來，連續三年遭受歷史上少有的重大旱災，廣大農牧民不得不順應自然規律，依靠各種親緣關系，走出農村牧區，另辟增收渠道，致使大批農村牧區人口自發地向城鎮和非農產業轉移。

農村牧區人口向城鎮和非農產業轉移，拓寬了農牧民的經濟來源，擴大了農村牧區人均資源占有量，加強了農村牧區與外界的交流，特別是大量農村牧區人口的轉移，減輕了人口對生態環境的壓力，減少了對生態環境的人為破壞，為生態恢復和保護起到了積極的作用。“十一五”以來，鄂爾多斯市以“收縮轉移集中發展”戰略為指導，將調整農村牧區人口布局、轉移農村牧區人口作為農村牧區經濟發展和促進農牧民增收的重要工作來抓，促進農村牧區人口轉移由自發向自覺、無序向有序、被動向主動轉變，并以禁止開發區人口整體轉移、著力打造無人居住的生態自然恢復區為重點，制定了《鄂爾多斯市“十一五”農村牧區人口轉移規劃》。規劃從2006年到2010年5年間全市農村牧區再向城鎮轉移22 萬人，向農村二、三產業就地轉移5 萬人;到2010年全市農村牧區居住人口45 萬人，其中從事二、三產業的15 萬人，生態自然恢復區(農牧業禁止開發區)實現整體搬遷轉移。

對已完成人口遷移的生態自然恢復區，實施封禁保護，規定不再投入生產建設以外的項目資金，不允許再從事農牧業生產活動，并配備管護人員進行管護，主要依靠自然的力量恢復生態平衡。

3．4 以肉羊和林沙產業為重點，加快農牧業產業化建設，促進農牧業發展，逆向拉動生態建設

鄂爾多斯市以農牧民增收為核心，用工業化思路尋求農牧業經濟的突破，以農牧業產業化統領農村經濟，走出了一條具有鄂爾多斯優勢和特色的農牧業產業化之路，實現了農牧業增效、農牧民增收與生態環境改善的多贏，通過小面積深度集中開發促進了大面積的生態保護。

鄂爾多斯市圍繞建設綠色大市、畜牧業強市的目標，確立了重點發展羊肉產業、積極發展林沙產業的農牧業產業化方向。羊肉產業圍繞羊肉加工龍頭企業，以農牧業優化開發區為主，全面落實為養而種的飼草料種植模式，大力發展標準化養殖小區，培育養殖大戶，抓好肉羊“種子”工程建設，不斷做大做強羊肉產業，使之成為全市農牧業的主導產業。林沙產業以建設為重點，以保護為核心，一方面增加森林資源總量，改善生態狀況;另一方面為林沙產品加工企業提供充足的原料，推進產業化進程，重點建設以灌木林為主的工業原料林基地。在沙區建設以沙柳為主的人造板和造紙原料林基地，在硬梁區、部分丘陵區和部分沙區建設以檸條和楊柴為主的飼草料加工原料林基地，在丘陵山區建設以沙棘和山杏為主的飲料及其食品工業原料林基地，在兩河流域建設以楊樹為主的紙漿及造紙工業原料林基地。以生態建設保開發利用、以開發利用逆向拉動生態建設發展。

3．5 抓住西部開發機遇，大力實施生態建設工程

在加強封育保護，主要依靠生態自我修復能力治理水土流失的同時，加強人工治理。2000年以來，鄂爾多斯市抓住國家實施西部大開發的機遇，積極爭取和大力實施生態建設工程，每年以人工造林種草13．3 萬hm2、飛播13．3 萬hm2，治理水土流失12 萬hm2的速度推進生態建設，為提高生態自我修復能力發揮了重要作用。

4 幾點啟示與建議

4．1 幾點啟示

4．1．1 地方政府的重視和支持是搞好生態修復的關鍵

鄂爾多斯市的經驗表明，生態修復既是一項恢復植被的措施，更是人與自然和諧促進經濟社會協調發展的理念。要把生態修復納入當地經濟社會發展的全局，統籌考慮生態與經濟社會的發展，必須要有地方政府的統一協調和推動，以及有關部門的共同參與、協同作戰，同時也必須有大量的資金投入，因此地方政府的重視和支持是搞好生態修復的關鍵。

4．1．2 生態修復需要因地制宜，實施分類指導

各地自然環境、社會經濟情況不同，生態退化的程度和成因各異，區域主體功能定位的不同決定了實施生態修復的措施也不同。必須因地制宜，在地方經濟社會發展規劃和生態環境建設規劃的統一指導下，采取封山育林、封沙育草、禁休輪牧、生態移民、水土保持綜合治理等保護和建設措施。

4．1．3 加強監督執法和監測是搞好生態修復的重要環節

實施生態修復，出臺封育管護制度是前提，依法加強監督管理是關鍵。為此，必須建立健全管護組織體系，以聘用的管護員為基礎，以水保監督執法人員為骨干，依法加強生態修復的監督管護工作。

實施生態修復，科學開展監測很重要。通過全面實施水土保持生態修復監測，可為科學評價生態修復的效果，不斷改進和加強生態修復措施提供依據。

4．1．4 以人為本，改善農村生產生活條件，提高農業綜合生產能力是推進生態修復的根本

傳統粗放的農牧業生產方式和農村生活方式，以犧牲生態為代價換取經濟發展，是造成生態退化的主要原因，只有轉變農牧業生產方式才能從根本上減輕對生態環境的壓力，使生態環境逐步得到修復。實施生態修復必須為群眾的生產生活尋求新的出路，必須通過增加投入，切實解決好封禁給群眾生產生活帶來的實際困難。鄂爾多斯市的經驗表明，以改善民生為重點，調整農村產業結構、加強農村基礎設施建設、改善農牧業生產條件、提高農業綜合生產能力、努力增加農民收入，是確保封得住、能致富、不反彈的根本措施。

4．1．5 大保護與小治理有機結合是加快生態建設的有效途徑

以小流域為單元的水土保持綜合治理是我國水土保持生態建設的一個重要創舉，以封育保護為主的生態修復則是一項投資少、見效快的新舉措。小流域綜合治理主要解決好群眾的糧食和收入問題，可為大面積實施生態修復創造條件。其特點是治理程度高，小范圍內治理速度相對快，但投資強度大，需要勞力多，治理范圍相對較小。生態修復則費用低，所需勞力相對少，恢復范圍大，整體改善生態效果好。另外，生態修復政策的施行，有利于提高小流域綜合治理成果的保存率，同樣在實施封禁保護的同時適當采取人工補植措施，能夠提高生態自我修復的能力，特別是對一些侵蝕特別劇烈的地段，必須采取人工治理措施才能有效治理水土流失。

4．2 建 議

4．2．1 以國家功能區劃總體意見為指導，進一步完善黃河流域水土保持規劃

鄂爾多斯市的經驗表明，依據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局制定的農牧業“三區”發展規劃，是將經濟建設與生態保護統籌考慮，科學定位不同區域的主體功能，規范空間開發秩序，促進科學發展的重要舉措。水土保持是國土整治的重要組成部分，在水土保持規劃中應該把主體功能區劃作為重要指導。黃河流域曾多次制定流域水土保持規劃，關于治理分區的劃分也有多種不同的方法，最有代表性的成果是《黃土高原水土保持專項治理規劃》，但是現階段，該規劃劃分的黃土高原水土保持類型區劃已經不能適應水土保持生態環境保護和建設的要求，必須在原有水土保持類型區劃的基礎上，以我國主體功能區劃的總體意見為指導，考慮各地的主體功能區劃，進一步細化和完善黃河流域水土保持規劃。目前，水利部正在組織進行全國及各流域綜合治理規劃的修編工作，黃委作為流域管理機構應積極爭取國家投資，組織流域各省(區)、地(市)、縣(旗、區)，統一技術標準，摸清目前以黃土高原為主體的流域人口、生產要素布局、水土保持生態環境等情況，制定由縣(旗、區)、地(市)、省(區)、流域等不同層級組成的黃河流域主體功能區劃系統，指導流域水土保持規劃工作。

4．2．2 建立黃河流域生態環境評價指標體系，加強流域監督和監測評價，督促各地不斷加強生態保護和建設

隨著國家水土保持投資體制變化，流域機構推動保護和改善生態環境主要依靠國家的有關法律授權而開展。為此，黃委應建立黃河流域生態環境評價指標體系，依法加強流域水土保持監督執法和監測評價，督促各地不斷加強生態保護和建設。

4．2．3 盡快探索和建立水土保持生態補償機制，增加水土保持投入

黃土高原地區礦產資源豐富，在開發地下資源的同時只有不斷改善地上生態環境才能實現可持續發展，一些地方在開發地下資源建設補償水土保持生態建設方面已經探索出了成功經驗。流域機構及流域各省(區)應加大工作力度，加快探索建立水土保持生態補償機制，盡快建立黃土高原水土保持穩定的投入機制。