論我國礦業用地存在的問題及對策:以遼寧省為例

李超峰

(中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

長期以來，由于受法律政策限制和管理不到位等原因，礦業用地的使用和管理方面都存在一些問題，在一定程度上影響了礦產資源管理和礦業經濟的發展。加強礦業用地管理的調查研究，規范采礦權人用地的秩序，積極探索礦業用地有效的管理方式，是當前國土資源管理的一項十分重要而迫切的工作。

1 礦業用地概念與特征

1.1 礦業用地的基本概念

一般而言，礦產資源埋藏于地下，勘查單位或礦業企業進行礦產勘查開發活動必然使用土地。從邏輯上來看， 礦業權人在取得探礦權或采礦權以后，也應當有相應的地表及地下使用權，但是從現行的法律規定來看，礦業權人如果要開展礦產資源勘查開發活動必須依照相關的法律法規取得以地表為客體的土地使用權[1]。我國現行的法律法規中沒有明確規定礦業用地的定義，從功能角度看，礦業用地僅指對礦產資源進行勘查開發而直接占用的地表范圍；從用途角度看，礦業用地除了對礦產資源進行勘查開發直接占用的土地以外，還應該包括與礦產資源勘查開發活動有關的用于管理、辦公用地以及尾礦庫用地。

1.2 礦業用地的基本特征

一是礦業用地的類型較為復雜，既有采礦用地，也有勘查用地，還有排巖場、尾礦庫用地等，甚至還有學者認為礦業用地還應包括采礦塌陷地。

二是占用土地的年限由礦產資源的開采年限所決定，不同于一般工業企業用地，采礦用地具有階段性。

三是礦業用地方式和用地規模取決于礦產資源的開采方式，具有復雜性。井工開采直接用地相對較少，但排巖以及采沉區面積較大且不穩定；露天開采直接占用土地較多，對生態環境影響破壞較大。

四是用地位置取決于礦產資源賦存區位，具有唯一性和不可移動性。礦業用地一般遠離城鎮，相當一部分難以納入土地利用總體規劃。

2 遼寧省礦業用地的基本情況

遼寧省是礦業大省，已發現礦藏115種，探明儲量的有64種，其中鐵、硼、菱鎂石、金剛石、滑石、玉石、溶劑灰巖等礦的儲量均居中國首位。全省14個市中有9個是比較典型的以資源開采為主的城市。2010年遼寧省礦業從業人員303655人，礦石產量為32843.67萬t，工業總產值為6144481.82萬元。

遼寧省現有礦山企業4048個，其中，大型174個，中型124全，小型2389個，小礦點1361個。礦業用地總規模為520萬畝[2]，每家礦山企業平均占地1280畝。

遼寧省礦業用地按取得方式區分：以出讓方式取得5萬畝，占實際用地總量的0.96%；以劃撥方式取得29萬畝，占5.58%；以租賃方式取得50萬畝，占9.62%；自行租用農村集體土地436萬畝,占83.85%。按礦業用地的用途區分：采(探)礦用地476萬畝，占用地總量的91.54%；排巖場12萬畝，占2.31%；堆放場7萬畝，占1.92%；辦公倉儲等房屋占地13萬畝，占2.5%；其他用途13萬畝，占2.5%。

3 礦業用地中存在的問題

3.1 礦產管理和土地管理政策法規不配套

礦業用地涉及礦業權和土地使用權等兩方面的權利。依據《礦產資源法》及《礦產資源開采登記管理辦法》規定，是否具有土地使用權證并不是申請辦理采礦許可證的前置條件[3]。實踐中，地方國土資源管理部門在下發采礦許可證前并不審查申請礦區范圍是否符合土地利用總體規劃或者占用基本農田等涉及土地管理的內容。《土地管理法》規定，礦業用地屬建設用地范疇，應按要求辦理審批手續[4]。現實中，礦山企業一般先取得采礦許可證，再辦理建設用地許可。對報部或省審批的大中型礦山來說，一般不會出現拿到采礦許可后得不到用地批準的情況，出問題的主要是由市、縣兩級審批的小型礦山。

3.2 土地利用總體規劃和礦產資源規劃不銜接

由于采礦用地規模偏大，各地在編制土地利用總體規劃時，因建設用地規模約束等原因，未將礦業用地需求納入土地利用總體規劃統籌考慮，每年的建設用地指標中也沒有礦業用地的安排。這樣，在礦產資源開發利用中涉及占用農用地，因不符合土地利用總體規劃而無法取得用地，導致大量礦業用地非法使用。據調查，一部分取得合法采礦權但違法占地的采礦權人曾申請辦理用地手續，但由于存在礦區不符合土地利用總體規劃或占用基本農田等問題，地方國土資源管理部門涉地科(股)室無法出具同意辦理的意見。

3.3 采礦權與其土地使用權取得方式不同步

從事礦產資源開發既要辦理采礦許可證，又要辦理土地使用證。按照《土地管理法》規定，礦業用地屬于工業用地，必須使用國有土地，而礦山多數建立在農村地區，土地屬于集體所有，因此礦業用地絕大部分需要通過征收取得，甚至還有一部分要通過招拍掛的方式取得土地使用權。由于采礦權與土地使用權的取得途徑不同，很可能造成二者難以統一。而對于一些小型礦山，因采礦周期短、用地時間短，相對于征地的長周期、高成本，投資者難以承受。如按照國有建設用地進行征收和使用，對地方本就緊張的土地利用年度計劃指標和建設用地資源來說，都是一種浪費。

3.4 礦業用地缺乏合理的退出機制

我國法律規定采礦用地應以劃撥的方式取得，但對于土地使用的具體年限沒有規定；而以出讓方式取得的土地使用權最長為五十年。從實踐來看，采礦用地實際的用地年限由礦山開采條件、資源的埋藏及儲量有關，一般來說，露天開采的礦產服務年限為四到六年，井下開采的一般為五十至六十年甚至更長[5]。這樣對于露天開采的礦山來說，實際采礦的時間遠短于土地出讓的使用年限，礦山閉坑以后，土地的權益如何處置就成了問題。正是由于礦業用地缺乏退出機制，導致滯留在企業中的土地越來越多，成為企業的負擔，而農民手中的土地越來越少。

3.5 礦業用地利用方式粗放

在土地利用方式方面，多數礦業企業節約用地意識十分淡薄。主要表現以下兩個方面：一是礦業用地面積求大貪大，不注重節約集約用地。比如某些工程建設單位在施工中往往需要臨時砂場，而這些場地又沒有特定的范圍，常常因為工程進度情況就近堆放。二是礦山用地閑置浪費情況比較嚴重。由于一些企業經營不善，有的急需停頓整改，有的瀕臨破產，其企業用地閑置現象十分普遍，造成了巨大的資源浪費。三是礦業用地單位土地面積產出效率低。2010年，遼寧省建設用地單位面積生產總值為122.5元/m2，而礦業用地僅為17.72元/m2。

3.6 礦山用地治理難度大

一些礦山企業長期忽視生態環境保護與恢復治理，資源開采造成的土地損毀嚴重,礦山環境惡化,治理恢復成本難以預計。多年來隨著礦山的不斷開采,礦區環境污染嚴重,土地挖損塌陷,地表植被剝離,水土流失,地下水層破壞等問題逐步凸顯[6]。且土地治理、復墾資金缺乏,加之部門管理職能分割，協調不暢等原因，致使土地復墾和礦山生態環境恢復治理進展緩慢。

4 完善礦業用地管理的政策建議

礦山占用土地是因開采礦產資源的需要而發生，最終目的不是占有使用土地，是“為了蘿卜而扯了菜”，有其特殊性。長期以來形成的礦山用地現狀，有歷史、政策和管理等多方面的原因。規范礦山用地應充分認識到其特殊性，建議從以下幾個方面入手。

4.1 積極開展采礦用地方式改革試點

針對礦業用地階段性特點，探索在不改變農村土地所有權性質、不改變土地規劃用途的前提下，對采礦用地可不采取征收，而采取臨時租用的方式滿足采礦用地需要，走一條“租地-剝離-采礦-復墾-交地”的用地之路。實踐中，可以對于一些資源開發活動強度較低的礦山，對其占用的對于地表破壞程度較低、礦業用地的周期較短、閉坑后所占土地能恢復為農用土地的采礦用地、尾礦庫用地等，可以允許礦山企業租用土地，同時應當明確土地的利用期限一般不得超過五年。對于臨時租用的土地，不需要辦理農用地轉用和土地征收審批手續，但必須與原土地上的農民或集體組織進行協商，并給予合理經濟補償；如果礦山閉坑后不能恢復為可耕種、種植土地的，礦山企業仍然應當按照有關法律法規的規定，辦理礦業用地轉用和土地征收審批手續。

4.2 不斷探索礦山用地新模式

當前，我國現行礦業用地取得方式的局限性愈加明顯，嚴重制約了礦山用地的可持續利用。建議對礦山用地取得新模式達到節約集約利用土地資源的目的。 一是礦業用地“增減掛鉤”模式。針對山區礦業用地比較散落的實際，應當適當降低建設用地增減掛鉤中規定的各項標準，對于礦業用地，可以允許礦山企業在治理原有礦業廢棄地的基礎上，可以換取相應的新的礦業用地指標，實現礦業用地的空間置換，進一步激發礦山企業進行土地復墾的內在動力[7]。二是礦業用地“土地入股”模式。對于采礦企業需要使用農村集體土地，可以采用將土地作價人股的辦法獲得，農村經濟組織辦理好建設用地手續后，交給礦山企業使用，按股份獲得收益。使用完成后將復墾好的土地歸還給農民。這樣既有利于緩解礦山企業的投資壓力，又可調和礦業利益和農民利益之間的矛盾，還有利于土地的有效利用。

4.3 協調配置采礦權和土地使用權

明確采礦權、探礦權和土地使用權的關系和取得的順序，在礦業權和土地使用權的取得上，要協調一致，避免出現沖突[8]。一方面，在礦業權審批中，除目前審批土地復墾方案外，應將是否符合土地利用總體規劃、是否符合土地供應政策、是否存在通過用地預審的建設項目納入審查內容。不符合規劃的，應具體研究處理；不符合土地供應政策的，不予通過礦業權審批；對已通過用地預審的采礦項目，確定采礦權前，應相應劃出用地范圍。批準設置礦業權時，應吸收規劃、征轉、利用、耕保、地籍等部門參加會審。另一方面，在建設項目用地預審時，應考慮壓覆礦產資源情況和礦業權設立情況。不能解決壓覆問題的，不應通過用地預審，項目不能立項[9]。同時，為解決采礦權與其土地使用權設置不統一問題，充分實現采礦權的權益，應協調統一配置采礦權與土地使用權，在采礦權許可的同時一并配置其土地使用權。

4.4 做好土地利用總體規劃和礦產資源總體規劃的銜接工作

土地規劃是土地利用和土地管理的“龍頭”。因此，礦業用地也應當符合土地利用總體規劃。在編制和修編土地利用總體規劃的時候，要注重考慮礦山利用專項規劃。對具有重要價值和對國民經濟具有戰略意義的礦產資源，在規劃期內開采的，要在一定范圍內備份礦業用地；對一般的礦產的資源，在規劃期內，在利用礦業用地上給予企業適當保障；對待限制開采的礦業用地應當設置用地紅線，嚴禁礦業肆意開采，占用礦業用地；對只用做普通建筑材料的砂、石、黏土的礦山資源，嚴禁占用耕地建窯、采砂，特別是在優質耕地的地方，應當嚴格這方面采礦權的審批。要充分發揮規劃的管控作用，切實做好礦山資源區域專項規劃與土地利用總體規劃的有效銜接。從規劃上合理引導礦業用地，保護礦產資源合理可持續開發利用，促進土地利用方式的集約節約。

4.5 依法加強對礦山用地的監督管理

面對長期以來形成的礦山用地問題，要得到全面規范不可能一蹴而就。要正確對待以往的違法現象，全面規范新的礦山用地行為，實現礦業發展與耕地保護、環境保護協調一致[10]。 一是為盤活已經形成的廢棄閑置礦業用地，實現土地的集約節約利用，緩減土地利用壓力，本著置換耕地數量和質量相當的原則，應當允許企業可以開展復墾耕地與擬新占耕地置換工作；復墾耕地不能置換的，可由礦山企業主動交當地人民政府管理。屬于出讓土地的，當地政府根據出讓期限和實際使用期限給予合理補償。礦山企業將已征收的歷史遺留土地復墾成耕地的，可用于耕地占補平衡。二是規范新的礦山用地行為，實現管理全覆蓋。按照“先批后用”的原則，在制度上促使礦業權與土地使用權緊密相連，探礦權人必須依法及時辦理臨時用地手續才能開工勘查，采礦權人要按照《礦產資源法實施細則》有關規定辦理用地審批手續。 三是嚴格落實土地復墾工作，推進礦山用地復綠復耕。對從事探礦、采礦、選礦活動的用地企業和個人，在生產建設過程中造成土地破壞的，要根據《土地復墾條例》，實行“誰破壞，誰復墾”的原則，認真抓好土地復墾工作，確保礦業權人合理利用礦業用地，不斷改善礦區生態環境，盡量使其恢復到可以再利用的狀態。建立健全礦業用地復墾獎勵制度，引導社會力量參與到土地復墾中來，對將廢棄的礦山用地恢復為農用地和耕地的，給予適當的資金支持和獎勵，逐步消化非法開采造成的和歷史遺留的廢棄礦山用地。

[1]肖攀.我國礦業用地法律制度研究 [D].武漢：中國地質大學(武漢)，2011.

[2]遼寧省國土資源廳積極探索改革礦業用地管理方式[EB/OL].(2011-06-20)[2012-2-8].http:∥www.lgy.cn/news.aspx?nid=11460.

[3]孫英輝,肖攀.完善礦業用地使用權的法律設置[J].理論月刊,2011,22(6):170-172.

[4]李顯冬.中國礦業立法研究[M].北京：公安大學出版社，2006.

[5]蘇志軍.礦業用地存在的問題及對策——以廣西為例[J].中國土地,2011,20(9):30-32.

[6]高飛.論礦業權與相關土地權利之間的沖突及法律調整[D].太原：山西財經大學,2011.

[7]趙淑芹,劉樹明,唐守普.我國礦業用地退出機制研究[J].中國礦業,2011,20(10):1-5.

[8]王金洲.我國現行礦業權制度與礦業用地制度的沖突及其對策[J].長江大學學報:社會科學版,2006,29(6):89-92.

[9]駱云中,許堅,謝德體.我國現行礦業用地制度存在的問題及其對策[J].資源科學，2004,26(3):116-121.

[10]趙淑芹,劉樹明,唐守普.我國當前礦業用地制度績效及其完善研究[J].國土資源情報,2010,26(12):27-31.