公路建設項目環評公眾參與問題研究

江燕云

(廣州華科環保工程有限公司 廣東廣州 510655）

隨著我國國民經濟的蓬勃發展，公路建設步伐越來越大。伴隨著公路的高速發展，公路污染、公路對周邊環境影響等問題也大量凸現出來。公路建設生態破壞和環境污染在一些地區已成為影響人民健康的一個敏感因素。近20年來，環境影響評價制度對促進公路建設和社會經濟與環境保護協調發展起到了非常重要的作用。但是，目前公路建設項目環境影響評價工作中的公眾參環節存在很多問題和不足，本文即從公路項目環評公眾參與的相關理論概念出發，結合實際工作經驗對當前公路項目環評公眾參與存在的問題進行論述，并提出改進對策，以便更好的發揮公眾參與環評的積極作用。

1 公路建設項目環評公眾參與相關概念

1.1 公路建設項目環評

公路建設項目環評是指區域內的公路項目投入正常運營后，在一定的時間段內分析評價已建成運營的公路對項目包含區域內環境質量的實際影響，分析評價公路建設項目環境影響預測的準確性、可靠性以及具體環保措施的有效性。通過環境影響評價，可以分析公路環境影響評價中預測模式及參數選取的合理性，分析預測結果的精確性和出現誤差的原因，分析環保措施的實際效果等等。中國的環境影響評價制度始于20世紀70年代末，1987年交通部頒布《交通建設環境管理辦法(試行）》，同年中國第一本高速公路建設項目環境影響報告書――《西安至臨憧高速公路環境影響報告書》，標志著公路建設項目的環境影響評價工作的開始。[1]

1.2 環評公眾參與

從社會學角度講，公眾參與指社會群眾、組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。項目環評中的公眾參與指的是環評工作組或者項目方同社會公眾之間的一種雙向交流，通過溝通獲取公眾意見和建議，在對這些信息進行整理、統計和分析的基礎上得出有關結論，作為加強項目營運環境管理和今后擬建項目科學決策的參考依據。其最終目的是使公眾充分認可項目并在項目實施過程中減少對公眾利益構成的危害，以取得經濟、社會、環境三方面效益的協調統一。在環境影響評價中所指的公眾參與者包括:(1）受建設項目直接影響并住在項目建設地點附近的人們；(2）生態保護主義者和希望保證使開發與環境的需要盡量有效結合的生態學家；(3）在擬議行動實施后將獲益的工商業開發者；另外，重要的公眾還包括媒體和與項目有關的其他部門?[2]

2 公路建設項目環評公眾參與方式及作用

2.1 環評公眾參與方式

在公路項目環境影響評價中，公眾參與的方式主要有以下幾種：(1）新聞媒體發布信息。由于公路項目屬于線型項目，具有影響面大，關注的公眾多，發布域廣等特點，因此采用這種方式可達到宣傳效應涉及面廣、范圍大、效果好的目的。(2）社會調查。在公路項目的公眾參與調查中，主要通過問卷法和訪談法收集公眾的意見與建議。(3）座談會。該方式通過舉行各種專門座談會介紹項目建設的相關情況，廣泛征求公眾對建設項目的意見。(4）項目咨詢。該方式通過設立項目咨詢熱線或咨詢辦公室可以隨時回答公眾的問題和聽取公眾的有關意見。目前，在我國公路環評公眾參與調查中，該中方法采用較少。[3]

2.2 環評公眾參與目的及作用

公眾參與是項目建設者或者環評單位與公眾之間的一種雙向交流，建立完善公眾參與環境評價管理機制，可使公眾有效地了解項目建設的相關信息，為公眾表達意見提供正常渠道，使建設項目的決策過程更加科學民主，從而有利于最大限度發揮項目的綜合長遠利益。

在項目建設前期公眾參與的主要作用有：(1）提高公眾環境意識；(2）增強項目環境合理性和社會可接受性；(3）有利于衡量非貨幣形式的環境資源價值。在項目建設后期公眾參與的主要作用有：(1）獲取項目在施工期與營運期對環境造成的實際影響，特別是環境質量變化對居民生活的影響；(2）為公眾提供監督管理項目環保措施實施的平臺；(3）為項目方對環境損失進行經濟計量分析提供參照依據；(4）有利于發現未預見的環境問題，并對其針對性環保措施進行可行性、有效性論證；(5）有利于總結項目建設環境管理經驗，為今后擬建項目提供依據。[4]

3 公路建設項目環評公眾參與存在的問題

公路建設項目環評公眾參與在不斷邁向規范化、制度化和法律化，但是由于多方面因素制約，目前公路項目環評中公眾參與工作仍舊存在很多急需解決與改進的問題，其主要表現在以下幾個方面。

3.1 公路建設項目環評公眾參與范圍有限

公路項目是線形工程，路線長、涉及區域廣、沿線受影響的群眾也較多，在公眾參與對象的選擇上，往往局限在較小的范圍內。沿線居民點重視較多，偏遠一些的居民往往容易忽視。不能按照沿線居民的數量、結構、居住地等因素，按一定比例科學的確定公眾參與調查對象，公眾參與的覆蓋面受到很大限制。

3.2 公路建設項目環評公眾參與利益主導性強

公眾參與環評的動機以及參與方式都主要是以保護個人或相關團體的利益，保證將他們由于開發行為導致的利益損失降到最低程度，并給予相應補償為目的的。這主要由兩方面的原因造成：其一，就公眾而言，受多種因素限制，他們往往只對涉及其身體健康、經濟利益的因素比較關心，而對于其他影響則通常認識不到或者直接視而不見；其二，就決策機構及得利集團而言，他們往往是為了項目的順利實施來征求公眾對于損失利益補償要求的意見和建議。

3.3 公路建設項目環評公眾調查流于形式

在現階段，公路建設項目環評公眾調查不僅過于淺顯形式化，而且更加著重關注了公眾自身利益，特別是經濟利益；部分公眾專業知識欠缺，使得一些反饋意見不夠準確，影響了對于公眾意見的收集和分析。此外，對公眾參與調查結果缺乏驗證環節，對于公眾參與調查結果，審查人員往往只對報告書編制的調查結論作評述，而缺乏對其來源的驗證核查。對公眾意見的反饋機制不健全，在環境影響報告書中附有對公眾意見采納或者不采納的說明，但沒有規定環保機構應在審批決定中對公眾意見采納與否作出說明。這些均使得公路建設項目環評公眾調查流于形式。

4 展望

針對上述問題，為提高公路建設項目環評公眾參與的工作質量，健全完善環評中公眾參與的制度，提出以下幾點展望。

4.1 探索行之有效的公眾參與方式，完善公眾參與模式

4.2 建立公眾參與調查結果評估機制

4.3 健全公眾參與法制建設

4.4 加強宣傳，提高公眾參與意識

[1]劉兆金,朱瓊.公路環境評價發展現狀及對策初探[J].交通環保,2002,23(2）:15-19.

[2]田良.論環境影響評價中公眾參與的主體、內容和方法[J].蘭州大學學報:社會科學版,2005,33(5）:46-50.

[3]程萍,.公路建設項目環評中須關注的幾個重要問題[J].中國科技信息,2007,(23）.

[4]宋赪,董小林,商連.公路建設項目環境影響后評價公眾參與研究[J].長安大學學報(建筑與環境科學版）,2004,(1）.