緩解城市水資源短缺需多措并舉

◎ 張亮 洪濤 王宇飛

“水是生命之源、生產之要、生態之基”。城市作為經濟、人口和用水最集中的區域，伴隨著城市經濟的快速發展、城市人口的迅速增加、居民生活水平的不斷提高，城市水資源的需求進一步加大，水資源短缺已成為制約城市可持續發展的關鍵因素。

我國城市水資源供需矛盾日益突出

我國是一個淡水資源缺乏的國家，人均水資源占有量為2100立方米，僅為世界平均水平的28%，列世界第125位，正常年份全國年缺水量536億立方米。與此相對應，全國658個城市中有約400個城市缺水，110個城市嚴重缺水。據水利部對4555個城市飲用水水源地的調查，水量不合格的水源地已經達到1233個，占到水源地總數的27%。目前我國正處于工業化、城鎮化快速發展的重要階段，隨著工業化的深入推進，城市工業企業不斷增多，對于水資源的需求將逐步增加；另外，城鎮化水平將不斷提高，截至2010年底，全國城鎮人口達6.3億，城鎮化水平為47.5%，根據“十二五”規劃綱要的目標，到2015年城鎮化率將提高到51.5%，即每年將有1000多萬的人口轉移到城市。另據預測，到2030年城鎮人口將再增加近3億，城鎮人口的大幅增加必將導致城市水資源供需矛盾更加凸顯。

我國城市水資源管理面臨的突出問題

（一）城市水資源緊缺與水資源污染、浪費并存

當前，我國城市水資源極度短缺，但城市水資源污染和浪費現象卻較為普遍。一方面，由于工業企業快速發展與城市人口的不斷增長，城市工業與居民生活污水排放量大大增加，大量生活污水、工業廢水未經處理，偷排進入河道、湖泊、水庫，造成水體嚴重污染。另一方面，城市污水設施建設嚴重滯后，將近10%的城市還沒有污水處理廠。有858個縣城沒有投入運行的污水處理廠，大部分建制鎮還沒有污水處理廠，加之一些污水處理廠運行效率不高，致使接近一半的污水得不到有效處理，嚴重影響了城市的水質。據統計，有50%的城市地下水遭到不同程度的污染。4555個城市飲用水水源地的綜合評價結果表明，有638個飲用水水源地水質不合格。另外，長期以來珍惜水資源意識較為淡薄，生產、生活用水使用效率不高，水資源浪費問題非常突出。2010年，我國萬元工業增加值用水量高達120立方米（以2000年不變價計），是發達國家的2-3倍。2010年全國城市人均綜合日用水量為364.4升/人·天，人均日生活用水量為171.4升/人·天，均遠遠高于發達國家水平。全國城市污水處理直接回用率尚不足20%。

（二）城市的建設項目審批普遍缺乏水資源條件論證

盡管城市缺水現象日益嚴重，一些城市的建設項目已經出現了供水緊張的情況，但一直以來，我國對于城市建設項目前期缺乏水資源論證，未能真正根據城市水資源承載能力情況指導當地經濟發展與項目建設，往往都是將水資源論證置于事后，即項目建設完成后，再進行水資源的支撐論證，由此，一些高耗水項目得以順利實施建設，特別是在一些缺水城市，較多高耗水項目的存在，就不可避免地出現項目落地后，供水難以正常保障，再被動協調供水的情形，加之還會出現相關項目單位逃避審查、虛報用水信息等現象，更加劇了供水協調的難度，嚴重破壞了城市供水的總體規劃。

（三）投入不足致使城市水務基礎設施建設滯后

當前城市的水務基礎設施建設普遍嚴重滯后于城市經濟社會發展，而資金缺乏一直是困擾城市水務設施建設的重要瓶頸之一，資金缺乏的主要原因有：一是政府財政投入水務基礎設施占財政總支出的比重普遍較低；二是當前的資金投入主體過于單一，主要依賴政府投入，市場化投資主體的資金進入不足；三是融資方式開發不足，主要是以政府直接投資為主，對于其他項目融資方式涉及較少；四是由于責任主體不明確，“誰污染、誰治理”沒有得到明確落實，相關單位的投資責任沒有履行，加劇了投資的不足。

（四）城市水資源管理仍然嚴重滯后于城市發展需要

近年來，隨著城市供水的日益緊張，我國也開始逐步重視城市水資源管理，但是仍嚴重滯后于城市發展的需要，主要表現在：一是涉水管理部門仍然存在著職能交叉、權責不清。目前，我國許多地區已經推行了水資源統一管理的水務局模式，在水利部門的原有職能基礎上再加上供水、節水和排水的行業管理職能，但是，仍然與建設、環保等多個部門存在著職能交叉，如污水處理方面就與環保部門有著很多的交叉。二是目前尚未形成健全完善的水資源價格體系，長期以來的政府定價過低嚴重抑制了價格杠桿作用的真正發揮，直接影響到用水單位（戶）節水的動機與意愿。同時，城市自來水、中水比價關系也不利于水資源合理的調配。三是對于節水、污水處理項目重視程度不夠，導致很多城市建設項目缺乏節水和污水處理設施。另外，對于一些節水、污水處理項目的審批周期較長，致使個別項目在申報時的規格，待項目批準落實后，已難以滿足實時的應對容量需求。四是水務管理隊伍素質有待提高。由于水務工程維護人員多為編外員工，人員流動變化較大，并且文化層次相對較低，嚴重影響了供水工程的管養維護。五是相關的法律法規及其配套實施細則不到位，使得管理缺乏依據或者由于缺乏有針對性的實施細則，影響了已有法律法規的可執行力。

多措并舉，緩解城市水資源短缺態勢

（一）開源與節流并舉，增強城市水資源保障能力

一是不斷開拓城市的來水源。首先，要鼓勵城市建立雨水收集系統，充分利用雨洪這一重要的水資源；其次，要把再生水利用作為開拓城市來水源的一個重要方向，加強城市中水回用系統建設，為中水利用創造基礎條件；最后，鼓勵在一些沿海城市開展海水淡化的研究與推廣利用。

二是盡可能地提高水資源的循環利用效率。采用高新技術和先進適用技術對現有水耗大、排污多的項目進行節水技術改造，提高企業內部用水的重復利用率；嚴格實行建設項目的節水設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，并且建設項目實施階段，更要強化節水及水循環利用的具體落實；另外，還要加強城市居民生活用水中的節水儀器的推廣與利用，提高城市居民生活用水的效率。

三是加快推進水價改革，發揮水價的市場調控作用。合理調整居民生活用水水價，拉開高耗水行業與其他行業的水價差價。推行工業和服務業用水超額累進加價制度，創造條件，加快居民用水階梯水價的試點與全面推進工作，調整自來水、中水價格比例，充分發揮水價在節水中的經濟杠桿作用，力促用水單位（戶）自覺提高節水意識。

（二）加強城市水資源保護，全面遏制水環境惡化態勢

一是提升城市的污水處理能力。加快城市污水處理設施的建設與全面升級，提高城市污水的集中處理率，要采取行政、法律、市場相結合的方式，可考慮運用利益補償機制和合理確定污水處理收費標準等，保障污水處理廠的建設和市場化運行；加強污水管線的建設與改造，提高污水的回用率。

二是強化城市水環境保護。首先，依法取締飲用水水源保護區內的違法建設項目以及污水排放口。其次，堅持污染物排放總量控制，在削減污染物的同時補充生態環境用水，逐步改善水環境質量，恢復和保護水體生態功能。最后，加快制定并落實對水源地的生態補償機制。當前由于缺乏相應的生態補償機制，水源保護地人民群眾的利益未得到有效補償，導致在水務執法中的沖突摩擦事件時有發生，應抓緊制定相應的生態補償機制，通過現金補貼或其他方式對于利益受損群體進行明確合理的補償。

三要加強宣傳，強化居民節約保護水資源意識。通過對城市水情的介紹與宣傳，提高居民的水憂患意識、節水意識和水資源保護意識，廣泛動員全社會力量參與到水資源節約與保護行動中來。

（三）提高對城市新建項目水資源論證的重視程度，力促建立節水型產業體系

要牢固樹立根據城市水資源的承載能力實行以水定產、以水定發展規模的意識。具體來看：一是高度重視建設項目審批的水資源論證。特別是在一些缺水城市，在城鄉建設項目規劃及立項階段，就要強化水資源保障支撐能力綜合論證，明確建設項目水源利用的條件，將水資源論證作為項目獲批的重要判斷標準。二是完善用水總量控制和定額管理制度。對用水大戶建立監測監管機制，對于總量已達到或超過標準的暫停審批建設項目新增取水，對于用水總量接近控制指標的地區，暫停審批建設項目新增用水，引導將產業布局與用水總量緊密掛鉤，鼓勵發展能耗小、水耗小、排污少的高新技術產業和環保型產業，嚴格控制高耗水型項目的發展。三是加快節水、治水等項目的審批進度。在不影響正常審批程序的前提下，不斷提高審批效率，避免出現因審批時間過長影響項目實施方案執行效果的情形。

四是強化監管考核，建立明確的管理責任和考核制度。完善目標考核體系和考核獎懲辦法，形成完整的管理責任體系，明確責任主體，加強信息核查，確保管理制度得以真正落實。

（四）加快構建多元化的融資體系，保障城市水利基礎設施建設

針對水資源行業的水源防護、防洪、供水、排水、水環境、再生水利用、節水等各個方面工程的不同性質和不同環節，明確政府與企業的主體責任，充分調動各方的積極性，更好地為城市水務行業健康發展提供資金保障的同時，要注重構建多元化的融資體系。具體可以：一是繼續加大公共財政資金的投入。在保證將土地出讓收益的10%保證投入城市水務行業外，盡可能地加大公共財政的投入力度，鼓勵通過發行市政債券等方式，多方籌集資金。二是引導金融機構資金的投入。鼓勵與引導銀行信貸、融資租賃公司等金融機構資金加強對城市水務項目的投入。三是加強社會資金的引入。在城市水務行業的一些領域和環節，在政府資金的引導下，可以采取BOT、BT、項目代建制等多種方式，吸引社會建設資金的投入。

（五）加強相關法律法規建設，提升水資源管理能力

一是完善相關的法律法規。盡管已經頒布了一些城市水資源管理的法律法規，但各個地區的水資源差異較大，因此，敦促各地因地制宜出臺相關的配套實施管理辦法與細則，保障法律效力的正常發揮。另外，在一些如節約用水、排污權交易等方面仍然缺乏一些法律，應該逐步加以完善。

二是厘清相關部門的責任，改變多頭治水的局面。對涉水事務進行統籌考慮，強化水務統一管理，推行建立集防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理及回用一體化管理的水資源管理模式。

三是加強水務管理隊伍建設。首先要加快推進水利工程維護管理改革，按照公益性、準公益性和經營性三種標準對水務工程管理單位進行分類，推動定崗定編改革，逐步實行聘用制，提高水務管理人員的積極性。另外，要注重提高水務工作人員的業務素質，加大管理人才、專業技術人才、技能人才、基層水務人才的培養與引進力度。