新社會組織管理與社會和諧穩定問題研究*

□中共浙江省委政法委課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

新社會組織管理與社會和諧穩定問題研究*

□中共浙江省委政法委課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

新社會組織是在我國社會主義市場經濟發展過程中新涌現出來的相對于政黨、政府等傳統組織形態之外的各類民間性的社會組織。要轉變觀念，充分認識新社會組織是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是參與社會建設與管理不可或缺的一支重要力量。應高度重視新社會組織的培育與管理工作，切實加強黨和政府對其的領導，準確把握其階段性特點和本質特征，堅持一手抓培育發展，一手抓監督管理，使其發揮好提供服務、反映訴求、規范行為的作用。

新社會組織；社會管理；社會穩定；社會和諧

改革開放以來，新社會組織作為一種新型的社會組織形態正迅速而廣泛地滲透到我國社會的各個領域。如何有效加強新社會組織的建設與管理，確保其在中國特色社會主義建設事業及社會和諧穩定中發揮重要而積極的作用，已成為各級黨委、政府及相關職能部門必須解決的緊迫而現實的課題。

一、新社會組織相關的基本理論

所謂新社會組織，是指改革開放以來，在我國社會主義市場經濟發展過程中新涌現出來的相對于政黨、政府等傳統組織形態之外的各類民間性的社會組織，包括中介組織、社會團體、基金會、民辦非企業單位以及各類群眾團隊等。

（一）關于新社會組織的類型。新社會組織按其層級可以分為四個層面。第一層面：總稱新社會組織或社會組織。第二層面：民間（社會）組織、市場中介機構。第三層面：在民間（社會）組織之下有社會團體、民辦非企業單位、基金會、社區社會組織等；在市場中介機構之下有律師事務所、職業經理人、財務咨詢、拍賣事務所等。第四層面：在社會團體之下又有行業協會、商會、學會、研究會等。

新社會組織按其類型重點有社會團體、學術性社團、行業性社團、專業性社團、聯合性社團、行業協會、民辦非企業單位、基金會、社區活動團隊、中介組織、非營利機構等。

（二）關于新社會組織的特性。一是組織性。指新社會組織具有一定的組織形式，即具有一定的組織邊界、持續性和組織認同；有負責人、固定的辦公場所、內部規章制度和經常性活動；有根據法律進行注冊的合法身份，而不是非正規、臨時聚集在一起的。二是民間性。這種組織不是政府的組成部分，在體制上獨立于政府之外、與國家的政治與行政體系相分離，但它可以接受政府的資金支持。三是自治性。這種組織在人事、財務、決策等方面一般不依附于任何其他的社會組織，尤其不依附于政府機構，因而具有獨立決策、獨立進行有效自我管理的能力，是獨立自主的社會主體。四是志愿性。其一，組織的志愿。組織的成立及成員的參與都是基于志愿，資源及資金的募集尤以參加者或社會志愿為基礎。其二，服務的志愿性。即服務是基于專有精神而不是基于行政權力。其三，活動的志愿性。在這種組織實際開展的活動中和組織內部的事務管理中，都有顯著程度的志愿參與，特別是形成由志愿者組成的董事會并廣泛使用志愿工作人員。五是非營利分配性。這種組織可以盈利，但必須把其財務所得繼續用于完成組織的使命，而不能在組織的成員中間進行分配。

（三）新社會組織與政府、市場及社會的關系。

1.新社會組織與政府的關系。一是互補關系。即在政府體系管理不到、不當、不及的情況下，新社會組織具有彌補政府部分功能“缺失”造成的缺口的作用。二是監督、制約與防范關系。政府權力的一個重要特點是以多數人的長遠利益和意志為歸依，強調少數利益服從多數利益、局部利益服從整體利益、短期利益服從長期利益。而且，通常以“國家機器”為后盾，從而使部分公民利益受到傷害，而這部分利益通常并非是不正當的。在這種情況下由社會組織出面，組織利益受損公民與政府抗爭。三是潛在的對抗關系。新社會組織在一定條件下，有可能被別有用心的人引誘成為否定政府的力量和顛覆因素。

2.新社會組織與市場的關系。不僅政府具有強制力，市場也具有強制性。首先，新社會組織是市場暴力的防范、制約因素。市場經濟條件下，資本和企業主以牟取最大利潤為宗旨，客觀上雖然有服務社會的效果，但主觀上卻是為了最大限度地追求利潤。為追求最大利潤，資本、企業主及其載體市場有可能損害公民與社會利益。為抵制市場的侵害，新社會組織應運而生，以平衡、制約市場的沖擊。其次，新社會組織是市場“缺失”的補充因素。資本及企業主因其逐利的特點，不可能去投資那些雖然有利于社會卻無利可圖的事業，如地方病防治、殘疾人救助、貧困學生資助等。在這樣的情況下，政府因機制龐大而缺少靈活性，也無力顧及，這就為新社會組織提供了活動空間，承擔起“不唯利是圖”的社會責任。

3.新社會組織與社會的關系。新社會組織為公民社會提供了合適而有生命力的組織化形式。一方面填補了政府與市場的“缺失”，另一方面將公民規范在一定的社會組織之中，也有利于強化對公民的服務與管理，鞏固良好的社會秩序。

二、新社會組織在維護社會和諧穩定中正反兩個方面的作用分析

（一）新社會組織在社會和諧穩定中的積極作用。

1.新社會組織是社會穩定的緩沖帶。當前，我國正處在經濟轉軌、社會轉型的過程中，大量的“單位人”變成了“社會人”，游離于傳統管理體系之外，成為社會管理的“空檔”和“盲點”。如果繼續沿襲政府直接對接民眾的結構，那么政府將承受更大的責任，而民眾則認為政府管閑事，將可能加深相互間的矛盾，形成社會不穩定的隱患。周永康同志深刻地指出：“加強對‘社會人’的管理，最基本的途徑和方法，就是要盡可能地把他們納入到制度框架之內”。新社會組織正好承擔了這一使命，它在政府和個體公民之間提供了一個緩沖帶，通過組織的制度化管理，從而實現公民的有序參與。這不僅有利于減少政府搜集信息的成本，提高公共政策的效率，而且有利于社會控制和社會穩定，增強國家抗震蕩的能力。通過發展新社會組織，還有利于疏通利益表達渠道，增進公民和政府之間關系的和諧，最大限度地化解社會矛盾。根據發達國家的經驗和我國的實踐，各種活躍于基層的社會組織是社會成員交流感受、訴說委屈、發泄情緒、提出建議的重要渠道，政府也由此可以適時地根據群眾意見做出政策調整。

2.新社會組織是社會管理的助推器。構建和諧社會要求政府善治。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。適應社會主義市場經濟的要求，立足于建設有限型、服務型政府，是我國政府建設的階段性目標。在這場政府職能的變革中，行政機關按照合理、合法、效能、責任和監督的原則，充分調動和發揮社會組織在社會慈善、行業自律、科技研究、教育衛生、文化體育、民主政治等方面的作用，有力地促進并推動了政府職能的轉變。如慈善會、基金會等社會組織積極從事救災救助、扶貧濟困、安老撫孤、助學助醫等活動，改變了過去由政府直接向社會提供公共服務的單一模式。

3.新社會組織是公共危機處理的輔助力。從美國“9·11”事件到印尼巴厘島爆炸案，從美國炭疽傳播到中國“非典”疫情防治，以及世界范圍的“禽流感”恐慌，開放社會的人們經常會面臨各種公共危機的強烈沖擊。如何科學應對和及時、有效處置突發公共危機事件，是各國政府執政能力強弱的直接體現。2006年國務院出臺了《國家突發公共事件總體應急預案》，從體制上確立了應急管理的組織體系。但SARS等事件證明，僅僅依靠政府之力難以高效地應對危機。社會組織貼近公眾，對社會基層的危機信息反應敏感。善于整合和調動民間資源，能夠發揮公眾的志愿精神，促進公眾的參與意識，在危機管理體系中具有獨特的優勢。因此，構建現代危機應急處置機制，既要明確政府的主體功能，又要充分發揮新社會組織的輔助作用，最大限度地調動各種社會資源，共同應對危機。

（二）新社會組織對維護社會和諧穩定的消極影響。

1.新社會組織的興起與執政黨的執政客觀上存在著一定的競爭關系。表現之一：社會組織的發展擠占了政黨的傳統空間。在原有的社會結構下，政黨幾乎占據了社會所有的空間，因而能夠輕而易舉地把整個社會吸納在政黨組織周圍。但是，隨著社會組織的發展，出現了許多“空白點”，在這些空白點中，社會組織占據了相當大的比例。同時，由于社會組織具有相當的社會性和公益性，所以，在所擠占的這些空間中，社會組織積聚了相當一批社會力量，從而在擠占政黨傳統空間的同時，也影響政黨的社會基礎。表現之二：社會組織在一些領域替代了執政黨的功能。對于執政黨來說，政黨的功能是掌握國家、治理社會、服務社會。社會組織不能掌握國家，但是，社會組織在一定程度上能夠掌握社會、影響社會并通過其公益性形成對社會的服務。在政黨服務社會不到位的地方，這種服務在有意無意中就代替了原來應該屬于政黨的功能。這種替代，對社會沒有影響，但在一定程度上沖擊了政黨與社會的關系。表現之三：政黨進入社會組織尚未形成有效共識。從理論上講，政黨進入社會組織不是一件困難的事情，只要有黨員進入社會組織，執政黨就能夠在民間組織中存在與發展。但目前情況下，執政黨沒有有意識地派黨員進入社會組織，同時，在社會組織中的黨員，也沒有有意識地發揮黨員的作用。在接觸有限、介入不夠的情況下，政黨無形中也就與社會組織形成了距離和隔閡。理論和實踐表明，政黨與社會組織之間的這種競爭，既不利于政黨，也不利于社會組織的發展與社會的發育。消除這種競爭對新時期黨的執政能力建設與和諧社會建設具有重要的戰略意義。

2.以“社會組織”的名義實施非法活動的組織，是社會穩定的直接威脅。首先，邪教、會道門、幫會等秘密結社性質的組織是破壞社會和諧穩定的重要因素。近些年來，在新的社會條件下，由于種種錯綜復雜的原因，一些幫會和會道門殘余勢力又在打著各種旗號，在一部分地區、一定程度上死灰復燃，并與海外的黑社會勢力相勾結，進行走私、販毒、搞迷信等活動。一些人打著氣功健身的幌子搞愚昧迷信、詐騙錢財，甚至進行反政府、反人類、反科學的活動。與此同時，改革開放以來，國外一些跨國邪教組織也隨著我國改革開放的大潮，不斷加緊對我國的滲透。國內新出現的邪教組織也打著各種各樣的旗號招募信徒，進行各種違法犯罪活動，有些邪教組織公然將推翻我國現行的社會主義制度作為行動綱領，具有較強的社會政治危害性，是國家安全和社會穩定的嚴重威脅。一些黑惡勢力也利用社會組織的身份從事洗錢、詐騙、走私、組織偷渡等活動。其次，國外敵對勢力利用“社會組織”的名義進行反華滲透。當前，西方社會組織對我國的滲透破壞主要體現在：以經濟、技術援助為誘餌，積極向我國輸入西方文化和價值觀；極力支持“藏獨”、“疆獨”分裂勢力及海內外“民運”勢力，干涉我國內政；以人權問題、宗教問題為由損害我國形象。第三，境外組織以基金會等國際社會組織的名義從事收集情報、轉移不合格產品等不法活動。2005年，國家質檢總局查處了某國某基金會多次以捐贈的名義向我國轉移不合格醫療器械，甚至醫療垃圾的行為。此類在我境內成立的境外商會、協會類社團組織漸具規模，對我國家安全和社會穩定構成現實威脅。

3.社會組織特性異化，危害社會穩定。組織特性異化是指其目標和活動范圍偏離社會組織非營利等本質特征，不但不能疏導社會矛盾，提供公共服務，反而激化社會矛盾，甚至引發社會沖突和動蕩，危害社會公共利益。其一，非政府性異化為“二政府”，降低政府公信力。我國的社會組織是典型的政府主導型，具有明顯的官民二重性，尤其是通過合法登記的組織。如，政府機構改革背景下誕生的諸多行業協會，一般掛靠在行政主管部門，有的甚至是兩塊牌子一套人馬，替政府行政，替部門斂財，角色嚴重錯位，損害了政府形象。同時，由于是官辦，缺乏社會公信力，社會凝聚力弱，行業代表性差，行業綜合協調作用弱。其二，非營利性異化為“營利組織”，擾亂經濟秩序。受利益驅動，部分民間組織往往打著非營利幌子、騙取公眾信任、從事牟利活動。如3·15品牌“歐典地板”作假事件、全國牙防組織冠名斂財事件、前中國保健品協會非法斂財等。各地通過授牌冠名聚財事件更多，擾亂了經濟秩序，損害了社會信用。另外，民辦非企業單位投資主體追求投資回報的客觀要求，也使其非營利性處于邊緣狀態。其三，非政治性異化為“政治組織”，危害政治體制。我國是一黨執政的國家，各民主黨派和無黨派人士通過人大、政協等理性渠道參政議政。社會組織的目標和活動空間主要是服務于公益事業，也反映訴求、滿足群體和民眾部分公共需求，但并沒有參政議政職能。但有的社會組織受一些有政治需求和企圖的人利用，尤其是在一些帶有意識形態傳播功能的境外社會組織影響下，可能成為某些國家進行“和平演變”和思想文化滲透的重要工具。其四，志愿性異化為“盲從”，影響社會穩定。大量的群體性事件表明，絕大多數群體性事件參與者是受蠱惑裹脅的群眾。一旦社會組織介入群體性事件，事件的組織性、目標性更強并可能迅速升級。其五，現實性異化為“虛擬”，沖擊傳統管理模式。信息技術的飛速發展，為社會組織發展提供了高效率的技術支撐。據國家工信部統計，至2010年5月，我國網民總數已達4.4億人，社交網站用戶群達1.91億個。網絡論壇、網絡博客、網絡日志、電子郵件、網絡聊天等技術構建，都在一定程度上營造了公共的社會空間，構建了公共的網絡話語平臺，虛擬社會規模和影響日益壯大。因而，一種新型的社會組織形式——網上社團應運而生，傳統意義上的社團也紛紛上網運作。同時，虛擬社會具有匿名、開放、跨區域、高度互動、高度自治等特點，不僅拓展、延伸了人們社會交往的范圍和空間，也改變了社會組織與各國政府、國際組織信息“不對接”的狀況。社會組織憑借互聯網平臺，可以在全球迅速收集和散發信息，擴大輿論影響力，支持某一立場，“蝴蝶效應”更加明顯。互聯網已經成為境內外敵對勢力、敵對分子對我滲透的“主戰場”和發布命令的“主渠道”，管理社會組織的傳統工作模式已遠不能適應現實需要。

三、加強新社會組織管理的對策建議

（一）統一思想認識，切實加強黨和政府對新社會組織的領導。應轉變觀念，用歷史的、發展的眼光審視新社會組織在構建社會主義和諧社會中的重要作用以及法律地位，充分認識社會組織是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是參與社會建設與管理不可或缺的一支重要力量。應高度重視社會組織的培育與管理工作，切實加強黨和政府對社會組織建設的領導，準確把握社會組織的階段性特點和本質特征，堅持一手抓培育發展，一手抓監督管理，積極引導好利用好社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，把社會組織培育發展納入經濟和社會發展規劃，列入政府對各地各部門的考核指標。應重視加強領導機構建設，加強聯絡員培養，明確部門職責，完善工作制度，定期聽取匯報，研究形勢任務。應高度重視在新社會組織中加強黨的建設，嚴格黨員的教育管理，加強黨性修養；同時注重對社會組織專職工作人員的教育培養，對符合入黨條件的發展其加入中國共產黨，補充黨在社會組織中的新鮮血液，努力在社會組織內部形成強大的向心力和凝聚力，保證社會組織正確的政治方向。

（二）突出工作重點，提升新社會組織為經濟發展的服務能力。應結合各自特點，對不同類型的社會組織實行區別對待，分類指導。當前應重點培育發展惠及民生的公益類社會組織，動員社會力量設立非公募基金會、公益性社會團體和民辦非企業單位，幫助殘疾人、孤兒、老年人和困難群眾生產生活，推動教育科技、文化體育、醫療衛生、社會福利、生態環保等事業發展，擴大參與公共服務，推動基本公共服務均等化；重點培育發展符合市場經濟需要的行業協會，促進市場主體有序競爭，規范市場經濟行為，維護市場經濟秩序；重點培育發展適應社區和新農村建設要求的城鄉基層社會組織，支持城鄉單位、個人獨立或聯合組建慈善組織、文體組織、科技組織、衛生組織以及方便群眾生產生活的服務組織等，加快城鄉社區和新農村的經濟建設、文化建設、社會建設。對涉外組織、聯誼組織、社科研究機構以及業務范圍過寬不易界定的社會組織要控制發展；對政治類、氣功功法類、宗教類、特定群體類等較為敏感、不易掌握的社會組織嚴禁成立。爭取通過一段時間的重點培育與規范，建立起布局均衡、結構優化、功能到位、作用明顯的社會組織發展體系，進一步提升社會組織為經濟社會發展的貢獻率。

（三）強化政策扶持，加大對新社會組織的培育力度。一是大力完善配套扶持政策。建立健全社會組織專職工作人員的基本醫療、基本養老保險等社會保險制度；積極創造條件，為社會組織在活動場地、資金等方面提供優先、優惠政策；逐步建立政府資助機制，通過地方財政支持資金、利用社會資金等多種籌資方式，設立社會組織發展基金，重點扶持社會迫切需要的社會組織，表彰獎勵對社會作出突出貢獻的社會組織。二是加快政府職能轉化進程。切實轉變政府職能和管理方式，把行規行約制定、資質資格考核、技術質量鑒定、項目評估、行業自律、價格協調、反傾銷反補貼的應訴等政府職能轉移給社會組織；把法律服務、宣傳培訓、業務咨詢、公信證明、社情調查、展覽展銷、慈善事務、社區服務等社會服務性和事務性工作委托給社會組織，充分發揮社會組織的職能作用。三是進一步推行購買服務制度。政府在調整優化公共財政支出結構、提高公共服務支出比重的同時，大力推行政府向社會組織購買服務制度，通過定向委托或授權、費隨事轉、合同管理、評估兌現等運作機制，利用社會組織的優勢，降低行政服務成本，提高公共服務效率。四是要鼓勵和推動規模發展。適度引入競爭機制，鼓勵社會組織實行“企業化”管理，開展市場咨詢、技術服務、技能培訓、企業診斷、項目論證、推介新產品等服務時可收取合理費用，通過項目運作，打造有競爭力的品牌項目，推動社會組織規模化、品牌化發展，提高社會組織的規模效應。

（四）完善法規制度，提升新社會組織的自律性和誠信度。一是要完善法規政策。建議制定出臺社會組織基本法律，清晰界定其內涵，明確機關單位、工商企業兩大類組織之外的人民團體、群眾團體、社會團體等相關的非營利性機構的社會組織性質，健全社會組織獨立的監督管理體系。在此框架下，結合各類社會組織的特征，修訂相關的行政法規，突破社會團體不得在同一行政區域內重復設立相同相似的組織、民辦非企業單位不得設立分支機構等不合理的規定；增加對社會組織實體內容作規定的條款，明確社會組織法人制度、財產性質，規范社會組織的權利、義務，完善剩余財產處理，提出培育發展措施等內容；建立健全社會組織決策機構和監督機構，強化章程的核心地位；制定議事、選舉、機構、財務、人事等各項制度，形成權責明確、協調運轉、有效制衡的運行機制；明確會員代表大會、理事會、常務理事會和監事會的職責，實行民主決策、民主管理、民主監督；推進政會分開，減少社會組織的行政化色彩，在人員兼職、辦公場所、財務管理等方面實現“三脫鉤”，強化社會組織的獨立法人意識。二是要深入開展誠信建設。要深入持久開展誠信建設活動，增強社會組織的社會責任感，規范日常行為，提高透明度。全面推行承諾服務制度，開展有償服務活動必須公開服務內容、服務方式、服務責任，公開收費項目、收費標準，做到內容明確、責任到位、收費低廉。全面推行信息公開制度，接受捐贈、資助要嚴格按照與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用，并將有關情況向社會公開；收取的會費及服務收入，除用于專職工作人員的工資福利待遇和必要的辦公經費外，必須用于其章程規定的業務活動，以進一步壯大社會組織。三是要加強專業隊伍建設。建立健全社會組織內部激勵和約束機制，發揮從業人員的積極性和主動性。逐步推行社會組織專職工作人員納入社會工作師資格評定和職業水平評審范圍，適當提高社會組織專職工作人員的工資福利待遇，促進社會優秀人才進得來、留得住，推動社會組織人才隊伍逐步年輕化、專業化、職業化。

（五）健全工作機制，切實強化新社會組織的監督管理。各級黨委和政府應高度重視社會組織建設，積極探索與完善社會組織監督與管理工作體制和機制。一是著力創新雙重管理體制。要認真落實業務主管單位和登記管理機關雙重管理體制，明確雙方職責，各司其職，分工協作，密切配合，共同做好社會組織建設與管理工作。業務主管單位要切實承擔起在社會組織黨的建設、思想政治工作、財務和人事管理等方面的工作職責；民政部門承擔社會組織登記審批、制定政策、監督檢查、查處違法違紀行為及打擊非法組織等職責。要采取分類指導的辦法，在基層和社區、公益性民間組織中進行由民政單一管理的試點；對行業協會可探索實行統一業務主管單位的辦法，以減少政府其他有關部門對行業協會的審批和過多的行政干預；對社科類、專業性社會團體和民辦學校、醫院等行業特點明顯的民辦非企業單位，仍可沿用雙重管理體制。二是嚴格落實注冊登記制度。要實行分類管理、區別對待、堵疏結合的管理辦法。對中介組織、行業協會、志愿服務組織和民間公益性組織，要充分發揮他們在社會建設中的積極作用，降低準入門檻，壯大工作力量；對形形色色的境外非政府組織，按照積極穩妥、趨利避害、突出重點、注重策略的原則，設立一定門檻，嚴把準入關，嚴防其對我國實施滲透破壞活動。三是切實加強動態監督管理。針對當前我國新社會組織的發展現狀，加強對社會組織的有效管理，發揮專門工作的優勢，不斷提高監督管理能力，努力做到“三個及時掌握”、實現“三個堅決防止”。即社會組織基本情況能夠及時掌握，活動動態能夠及時掌握，違法犯罪能夠及時掌握，堅決防止組黨結社、滲透顛覆活動，堅決防止實施經濟犯罪、謀取非法利益，堅決防止組成犯罪集體、進行有組織犯罪。要建立社會組織信息公開制度，設立監督電話，接受社會查詢和投訴；加強新聞輿論監督，對違背非營利組織宗旨和原則，利用不法手段、欺騙公眾、牟取暴利的社會組織在新聞媒體上予以曝光。加強社會組織年度檢查，重點檢查社會組織遵守法律法規和有關政策、組織機構變動、財務管理和按照章程開展活動等方面情況。嚴厲查處社會組織違法違規行為，嚴厲打擊和取締非法社會組織，積極維護國家安全、社會穩定和經濟秩序。要進一步整合相關部門的力量，建立起由政法、民政、監察、外事等部門參加的快速反應機制，及時處置社會組織突發性事件，形成多層次、多方位的社會組織綜合監督管理體系。

（責任編輯：尤煒祥）

D616

A

1674-3040（2012）02-0015-05

2011-04-20

課題組負責人：鄭曙鳴，中共浙江省委政法委員會綜治協調處處長；成員：朱傳日，該委員會維穩處處長；許潔，該委員會研究室副調研員。

*該課題獲2010年度浙江省政法系統優秀調研成果二等獎。