“陽光執法”體系建設的實踐與思考
——以臺州市公安局為例

□臺州市公安局課題組

（臺州市公安局，浙江 臺州 318000）

·執法規范化研究·

“陽光執法”體系建設的實踐與思考
——以臺州市公安局為例

□臺州市公安局課題組

（臺州市公安局，浙江 臺州 318000）

在當前開放、透明、信息化的時代背景下，臺州市公安局按照“以公開為原則、不公開為特例”的原則，堅持“以公開促公平、以透明促公正”，大力推進公安機關“陽光執法”體系建設，通過限制裁量權、陽光執法權、保障知情權、行使監督權、享有公平權，較為徹底地解決了公安機關“執法不公、不透明”的問題，順應了時代的要求和人民群眾的期待，為公安機關推進社會管理創新和深化執法規范化建設提供了范例。

執法規范化；“陽光執法”；公信力；臺州市公安局

隨著我國經濟社會的發展，人民群眾的民主法制意識逐步增強、政治參與的積極性不斷提高，這對公安機關社會管理創新提出了新的課題。公平正義一直是人民群眾共同的期待，也是當今社會共同的價值取向，更是公安機關執法工作的目標追求。自2010年以來，臺州市公安局順應時代發展需要，積極尋求公平執法新途徑，在全市開展“陽光執法”體系建設，最大程度地公開公安機關執法的內容、標準、進程、程序和結果，充分保障人民群眾知情權、參與權和監督權，讓群眾在比較中感受到公安機關執法的公平、公正，從而倒逼公安機關執法規范，提升公安機關的執法公信力。本文以臺州市公安局為例，對公安機關“陽光執法”體系建設的實踐進行研析探討，以期拋磚引玉。

一、“陽光執法”體系建設的必要性

經過改革開放30多年來的發展，我國的綜合國力大幅提升，人民生活水平和生活質量顯著提高。人民群眾在注重物質條件改善的同時，也積極關注并要求參與到中國民主法治進程中。近年來，雖然公安機關執法工作越來越規范，公安機關的形象明顯改善。但即使公安機關真正做到了公平、公正，人民群眾仍然對公安工作不理解，各類投訴和涉法涉訴信訪量有增無減。尤其值得注意的是，近年來網絡上熱炒的貴州“甕安事件”、“躲貓貓”事件、“我爸是李剛”及溫州的“錢云會事件”、湖北紀檢干部辦公室身亡事件等，凸顯了執法信任危機，公安機關執法公信力受到質疑。在這種社會背景下，公安機關開展“陽光執法”體系建設，做到“以公開促公平、以透明促公正”，讓群眾在比較中感受公平、公正，已成為提升公安機關執法公信力的必然之路。

（一）“陽光執法”體系建設是社會進步的必然要求。國家的民主法治進程與政府的執政理念和方式密切相關，“暗箱操作”的執法方式與民主法治進程是背道而馳的。公安機關作為與人民群眾生命財產安全息息相關的行政執法機關，其行政執法過程受到人民群眾的廣泛關注和時刻監督。為了更好地樹立公安機關形象，實現為人民服務的宗旨，公安機關必須及時公開警務工作內容、標準、進程、程序和結果等相關信息，讓人民群眾充分理解公安機關的活動，更加積極支持和配合公安機關的工作。同時，在當前信息化大環境下，這種信息公開的及時性，能得到科學技術的有力支撐，特別是互聯網的發展，為信息傳播提供了無限可能。

（二）“陽光執法”體系建設是實現以人為本的具體要求。胡錦濤總書記多次強調，我們黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。群眾在我們心里分量有多重，我們在群眾心里的分量就有多重。公安機關作為行政執法機關，落實“以人為本”的科學發展觀，就要做到“立警為公、執法為民”。“陽光執法”將公安機關的工作置于群眾的監督之下，保障群眾的各項權益，這一做法體現了公安機關對人民群眾的主體地位的尊重。因而，“陽光執法”充分體現了科學發展觀“以人為本”的核心，是貫徹落實科學發展觀的有益實踐。

（三）“陽光執法”體系建設是構建和諧警民關系的迫切要求。公安機關在長期的執法實踐中，一直高度重視和諧警民關系建設，大部分人民警察在努力踐行“立警為公、執法為民”的理念。但由于公安機關與廣大人民群眾的溝通、交流欠缺，公安機關與人民群眾無形中形成心里障礙，造成了疏遠，甚至對立。這種關系會直接挫傷人民群眾對公安工作配合的積極性，影響了群眾對公安工作的滿意度，為公安工作帶來很多的不利因素。“陽光執法”要求公安機關揚棄傳統的執法方式，特別是有效杜絕說情風，提高為人民服務意識，有利于人民群眾及時反饋公安機關執法信息，有利于監督公安機關執法公平、公正，提升公安機關的公信力。唯有通過“陽光執法”建設，才能逐漸消除人民群眾對公安機關的偏見，改變公安機關的形象和地位，為構建和諧警民關系奠定基礎。

（四）“陽光執法”體系建設是公安機關自我革命的內在需要。隨著經濟社會的發展，公安機關的隊伍、結構和整體素質在不斷提升，整體的執法水平和執法手段有了很大提高，執法為民的意識逐漸深入警心。但是在公安隊伍中，少數民警仍存在執法不嚴、執法不公的現象，個別民警為了個人私利，壓案不辦、越權辦案、降格處理，或者不按規定管轄移送，有的存在特權思想，對來辦事、報警、報案、求助、咨詢的群眾態度冷漠、生硬、蠻橫、推諉等等，這說明當前公安執法還存在不少問題，還有很多“貓膩”。應該肯定的是，通過公安機關大力推進執法規范化建設，公安機關在執法過程中辦理的絕大多數案件實現了公平、公正，但要從根本上解決執法問題，必須下大決心，開展自我革命。通過“陽光執法”體系建設，建立公安機關和人民群眾有效溝通渠道，積極廣泛地公開警務信息，才能使人民群眾更加積極參與警務工作的監督，對公安工作做出客觀、公正的評價，從而有利于監督和改善公安民警的工作作風，倒逼公安機關執法規范化建設。

二、臺州公安機關“陽光執法”體系建設的基本做法

“陽光執法”是指公安機關依法向社會和公安工作對象的利益相關方公開與公安機關職權相關的，不涉及國家秘密和個人隱私的執法依據、裁量標準、執法程序、執法進度和執法結果，依靠全社會的有效監督來規范執法與管理行為，確保執法與管理權力在陽光下運行，讓群眾在比較中感受公安機關執法與管理的公平、公正。臺州市公安局自2010年開始，按照“以公開為原則、不公開為特例”的原則，堅持“以公開促公平、以透明促公正”，全警種、全建制、全要素地推進“陽光執法”體系建設。目前，經過“陽光執法”公開處理的案件、行業，均未出現信訪投訴、復議、訴訟等情況。2010年全市復議、訴訟案件同比下降了23.91%，群眾滿意度提升了7個百分點，有力地維護了公安機關形象，得到了群眾普遍認可。臺州市公安局在市委、市政府組織的2010年“萬名群眾評滿意機關”活動中，名列同類機關第一名，被授予“人民滿意機關示范單位”。

（一）堅持“依法公開為原則，不公開為特例”，樹立“陽光執法”的理念。臺州市公安局突破傳統“強勢執法”、“特權執法”的思維模式，堅持民意導向，樹立“陽光執法”理念，著力解決群眾反響強烈的“執法不公、執法不透明”問題，使公安機關的執法活動最大限度地惠及百姓、增加社會和諧度。具體做到兩個“堅持”，即：堅持“依法公開為原則，不公開為特例”。只要不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等法律規定不能公開的，一律公開，杜絕“人情”因素在公安執法中起作用。對于因情況特殊，確實需要在標準外處罰的，設置特殊“救濟”程序，嚴格審批，以最大限度地減少“人情案”、“關系案”。堅持“執法公平、公正要讓老百姓看得到、聽得到、感受得到”。摒棄特權思想，讓各類執法活動在不違背職業保密的前提下廣泛接受社會監督，實行群眾說理、社會評議，以此倒逼公安執法規范化建設，使公安工作更好地惠及群眾。

（二）突出“公平、公開、公正”內涵，明確“陽光執法”的內容。通過限制裁量權、陽光執法權、保障知情權、行使監督權和享有公平權，確保“標準程序向全社會公開，行政許可和審批向申請人公開、行政管理向同行業公開、行政處罰向利益相關方公開”，切實“以公開促公正、以透明促公平”，使群眾看得到、感受得到公安機關執法的公平公正。一是限制裁量權。制定統一的自由裁量權規范和標準，確保同個縣、同個案件、同個行業管理及處罰標準的統一，使執法者能對號入座，處罰當事人能一目了然，從根本上消除因條件模糊、人為因素造成自由裁量權的隨意性和不公開、不公正性。目前，臺州市公安局已針對交通違法處理、特種行業管理、常見治安案件處罰等，制定出臺了13項自由裁量標準。如在消防管理上，專門制定《臺州市公安消防機構消防行政處罰量罰標準（試行）》，按使用功能類別及建筑面積將量罰細化成10個檔次，全面予以規范。二是陽光執法權。對群眾較為關注的行政（治安）案件查處、勞動教養審批、傷情鑒定標準，以及接警后的受理流程、時限和公安機關辦理行政案件程序與時限表、公安機關辦理刑事案件流程表等實行陽光作業。目前，第一批陽光執法公開項目涉及13個警種共22項。比如開展刑事案件回告，明確規定對案件的報案人、控告人及舉報人實行當場受案回告；對被害人或其法定代理人、近親屬實行破案回告，及時告知破案結果、犯罪嫌疑人及追贓情況，方便其附帶提起民事訴訟；對于現行未破命案，在案發當年內，采取適當方式，在立案后每月一次將主要工作進展情況向被害人或其法定代理人、近親屬回告。開展監管場所陽光管理，將看守所留所服刑罪犯提請減刑、假釋條件與程序，以及強制隔離戒毒人員提前接觸、延長的標準、前置條件、程序、結果等向社會公開，并且在臺州市網上公安局開通被監管人員視頻會見服務，廣泛接受群眾監督。開展公開認定事故責任。將重（特）大交通事故、火災事故調查獲取的證據和適用的法律通過公開認定會的形式，公開認定依據、賠償依據、賠償標準、復核情況和處理結果，接受群眾質疑和監督。三是保障知情權。梳理出涉及公安機關的40項行政許可項目，將這些項目的名稱、受理機構、辦理時限、收費情況、受理條件、材料明細和辦理流程，全部在臺州市網上公安局公開，并且在網上提供申請表格供群眾下載，方便群眾辦事。同時，開通行政復議網上受理系統，告知當事人提起行政復議的途徑、條件、受理情況與辦理過程等，實行網上預約受理。四是行使監督權。在“陽光執法”體系中，群眾擁有完全的監督權。如對適用公開查處的行政案件，在基本查清案件事實、處罰告知前，由主辦民警召集案件當事人、第三人、旁聽人員，在主持人主持下，公開事實證據，開展質證答辯，充分保障當事人知情權和參與權。同時，還邀請人大代表、政協委員、執法監督員等參加，聽取意見建議，并進行全程監督。2010年以來，臺州市公安局共公開查處案件202起（不包括調解案件），經公開查處的案件均無信訪投訴或復議、訴訟。五是享有公平權。開展陽光執法工作后，案件當事人、雙方的律師、證人等可以直接在臺州市網上公安局查詢到處理結果，同一案件的當事人可以查詢到成員間的處罰情況，通過比較體現公平、公正，倒逼民警規范執法。比如臺州市公安局對旅館業、娛樂場所、網吧業、易制毒化學品管理等行業實行積分制管理，將日常檢查及處理結果情況均在網上公布，當事人對自己場所被檢查及處罰情況能完全知情，并且還可以和其他人進行比較，讓群眾在比較中感受公平、公正。

（三）著眼“全方位、多角度、廣領域”，拓寬“陽光執法”的途徑。為了讓群眾全方位、多角度了解公安執法工作，臺州市公安局改變以往只在特定區域公開的形式，積極拓展途徑，實現多渠道公開。一是網上公安局公開。在自主開發的臺州市網上公安局上專門開辟“陽光執法”欄目，將所有確定公開的項目在網上公安局予以公布，便于群眾查詢，將網上公安局打造成“陽光執法”的重要平臺。目前，涉及公安行政服務管理的絕大多數項目均在網上公安局予以公開，行政案件辦理也通過網上公安局向當事人公開。二是觸摸屏公開。在各公安辦事辦證窗口統一放置執法公開觸摸屏，方便群眾查詢公安執法的法律法規、處罰標準、案件查處結果，受到群眾好評。三是短信公開。利用公安信息平臺，對出入境管理、行政許可審批等工作，及時通過發送短信，告知當事人公安審核情況，預約領證日期。四是媒體和網絡公開。通過新聞媒體適時向社會公布重特大案件、群眾關注的熱點案件的查處情況，專門建立公安新聞發言人制度，組建新聞評論員隊伍，在重大案（事）件發生后，及時召開新聞發布會或者在網上發布信息，引導社會輿論。五是傳統方式公開。通過設置“陽光執法”宣傳欄、制作警民聯系卡、印制《“陽光執法”手冊》、召開“陽光執法”會議、行業會議、警民懇談、村官進警營等途徑，主動向群眾公開公安執法活動，讓群眾切實感受到公安執法的公正性。此外，在執法公開的同時，注重對國家、商業秘密和個人隱私的保護，如：對涉及國家、商業秘密的一律不公開；對涉及個人隱私的普通治安案件，通過技術處理，讓當事人可查詢全部案件事實、處罰結果；對外公開時，當事人的姓名只公開姓、不公開名，住址也只公布到村居、社區；對于相關企業、商業單位違法行為，只要不涉及公眾權益，一般也只限于在相關行業內公開。

（四）致力“規范、系統、長效”，建立“陽光執法”的機制。積極改變原先粗放型的管理模式，向精細化、系統化要效率、效益，建立健全長效工作機制，使“陽光執法”更有生命力。一是強化制度保障。先后出臺《關于開展陽光執法工作實施意見》、《行政案件公開查處辦法》、《治安案件公開調解辦法》、《交通事故公開認定制度》、《疑難涉法信訪案件公開聽證制度》等多個規章制度，使“陽光執法”工作有章可循、規范操作。同時，制定民警崗位職責和標準，進一步明晰各執法部門、警種以及民警的執法崗位職責、崗位業務、技能標準，對涉及治安、消防、交警、網警、禁毒等的行政處罰標準予以細化，及時公布，確保執罰公平、公正。二是強化監督保障。充分發揮法制、督察、紀委監察、信訪等部門職能作用，形成監督合力，嚴格落實執法全流程的監督措施，及時糾正、查處執法中的違法違紀行為。通過新聞媒體，以及利用警民懇談、民警走訪等形式，向社會公開承諾公安執法“三講三不講”：即“只講法律不講人情，只講事實不講親疏，只講情節不講關系”，主動接受輿論監督。三是強化主體素質保障。在民警“輪值輪訓”大練兵活動中，專門設置“陽光執法”相關講座，編制《陽光執法工作手冊》、《陽光執法知識普及讀本》等資料，舉行“案件公開查處”大比武活動，并在全省首推互動訪談式授課欄目“亮點面對面”，將“陽光執法”工作搬進課堂，讓民警掌握、熟悉陽光執法的相關知識和具體業務操作。

三、關于推進公安機關“陽光執法”體系建設的幾點思考

“陽光執法”體系建設以群眾為中心，把公安工作擺在民生角度來謀劃，帶著對群眾深厚的感情去執法，以法為據、以理服人、以情感人，盡量滿足群眾的知情權、監督權，充分發動群眾參與公安執法活動，使群眾通過公安機關的執法活動既感受到法律的權威、尊嚴，又感受到公安機關的關愛、溫暖，實現法律效果和社會效果的統一。“陽光執法”已成為一條構建和諧警民關系的新途徑，給公安工作以深刻的啟示。但作為一個新型的執法模式，我們認為，在實施過程中還應著重把握以下幾個問題。

（一）開展“陽光執法”體系建設，必須以堅實的執法規范化建設為基礎。“打鐵還需自身硬”。開展“陽光執法”工作，必須先使公安機關自身執法規范，各個環節嚴謹有序，體現“理性、平和、文明、規范”的要求。也只有使自身的執法規范，才能使公開的內容經得起大眾的檢驗、各界的考究。因此，推進“陽光執法”體系建設必須以堅實的規范執法為基礎。近年來，臺州市公安局強勢推進執法規范化建設，通過建立“四·四執法”體系、《中層領導辦案制度》、《民警學法積分制》等一系列制度，創新開展執法“四個一·一回訪”活動（說好第一句話、做好第一個動作、規范第一道程序、樹好第一次形象，在執法辦案的過程和結尾階段，開展回訪活動，主動告知訴權）、完成派出所執法功能區改造工作、加強執法辦案平臺、電子筆錄系統、執法流程監控系統等執法信息化建設，執法規范化程度不斷提高，執法質量穩步提升，有效支撐、保障了“陽光執法”體系建設的順利推開，并取得事半功倍的效果。

（二）推進“陽光執法”體系建設，必須接續不斷豐富工作內涵。“陽光執法”是一場新形勢下的警務革命，更是主動適應公安工作新挑戰的自我革命，這要求廣大公安民警必須從根本上改變特權思想，打破“本位主義”，革除自身弊病，積極解決公安機關執法不公、執法公信力不高、民警素質不適應的問題，以建立信任警務機制、和諧警民關系。因此，要堅持民意導向，跟隨時代發展，以群眾的期盼、需求為切入點，不斷在實踐中發現問題、分析問題、解決問題，逐步擴大“陽光執法”工作內容，豐富升華工作內涵，提升“陽光執法”體系建設的深度和高度，真正做到在思想上為民、工作措施上便民、實際效果上利民，在“陽光執法”中取信于民。

（三）開展“陽光執法”體系建設，必須堅持“傳統+科技”的手段增進與社會公眾的互動。加強與社會公眾的溝通，增強公安工作的透明度，是推進“陽光執法”體系建設的重要內容。目前，對于“陽光執法”工作，群眾知曉率不高，必須依托各類媒介，搭好各種載體，大張旗鼓地宣傳，讓群眾知道“陽光執法”能為他們帶來什么實實在在的好處。在傳統工作中，要加強社區農村警務建設，全面深化警務公開制度，積極開展上門走訪、警民懇談、村官進警營等活動，拓展警民聯系溝通的渠道，讓群眾在互動中了解“陽光執法”，支持公安工作。要學會借力媒體，完善新聞發布制度和健全輿論引導機制，在公安機關與新聞媒體和人民之間架起一座溝通理解的橋梁，營造良好的“陽光執法”環境。在科技方面，要利用現有的信息化手段，統一對外信息窗口，特別是利用好網上公安局這個平臺，使所有對外警務都統一到網上公安局上來，大力推行“陽光執法”項目，使群眾通過網上實時查詢、實時預約、實時辦理等達到“足不出戶可辦警事”的目標，最大限度地使公安工作成果惠及百姓。

（四）開展“陽光執法”體系建設，必須做到循序漸進和強勢推進的有機結合。“陽光執法”作為公安機關增強工作透明度，切實提高公安機關公信力的新生事物，其建立和完善需要一定的時間和過程。隨著我國經濟社會不斷發展，人民群眾對公安機關的新期待、新要求也越來越高，如果公安機關自身對開展“陽光執法”體系建設認識不到位，推行力度不大，措施落實不力，與人民群眾缺少必要的交流與溝通，必然造成一些群眾的期望值過高而得不到滿足，從而導致部分群眾對公安機關不了解、不支持，會在一定程度上影響實施效果。因此，“陽光執法”應采取項目化形式，既要循序漸進，又要“全警種、全建制、全要素”予以強勢推開。

D631

A

1674-3040（2012）02-0024-04

2011-12-18

課題組負責人：許德佳，浙江省臺州市公安局黨委副書記、副局長；成員：林維紅、羅朝輝、張繼初、施聚慶，均為該局干部。

（責任編輯：蔣國長）